国家审计助推乡村振兴:角色定位、作用机制与路径建议

毕秀玲,陈 帅

(山东财经大学 会计学院,山东 济南 250014)

一、引 言

审计是党和国家监督体系的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。“十三五”时期,全国审计机关累计审计50 多万个单位,促进增收节支和挽回损失2.2 万多亿元,推动建立健全规章制度3.7万多项,移送重大问题线索3.9 万多件,为促进中央令行禁止、维护国家经济安全等作出了积极贡献①中央审计委员会办公室,审计署:《“十四五”国家审计工作发展规划》,http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/28/content_5621230.htm。。国家重大政策措施落实情况跟踪审计是国家审计的重要组成部分,党的十九大提出实施乡村振兴战略后,2018 年审计署公布了《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》,指出在乡村振兴战略实施中加强审计监督,是审计机关的重要职责和任务,是审计监督推动政策落实、维护人民根本利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2021 年我国颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中也明确指出,县级以上审计部门要按照各自职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督。全面打赢脱贫攻坚战后,我国“三农”工作重心全面转向推进乡村振兴,在开启中国式现代化建设的新征程中,全面把握中国式现代化对审计工作提出的新要求新任务,将加强乡村振兴相关审计作为贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务,对国家审计的角色功能与作用发挥提出了更高要求。以公共受托责任理论为基础,探讨国家审计在乡村振兴实施过程中的功能定位以及推进乡村振兴的作用机制,提出国家审计助推乡村振兴的路径建议是本文研究的三个主要问题。

二、文献综述

国家审计作为基于宪法确立的制度安排,其产生基础是不完全契约下国家委托代理关系,国家审计的公共受托责任②蔡春,蔡利:《国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考》,《审计与经济研究》,2012 年第2 期。、信号传递机制③魏明,邱钰茹:《国家审计参与国家治理的信号传递机制研究》,《审计与经济研究》,2015 年第3 期。、基本特性④李涛,吴彧端:《国家审计促进乡村振兴战略的路径探索》,《财会通讯》,2020 年第3 期。等为相关研究提供了广泛的讨论空间。本文从审计与国家治理、审计助推国家重大战略实施以及国家审计参与乡村振兴三个方面对相关文献进行研析。

(一)国家审计与国家良治

国家良治是促使公共利益最大化的社会管理过程①张庆龙:《国家审计良治的宪政思维》,《审计与经济研究》,2008 年第5 期。,其合法性、透明性、责任性及法治与回应构成政治国家与公民社会的一种最佳状态②俞可平:《治理和善治引论》,《马克思主义与现实》,1999 年第5 期。。国家审计基于国家治理的需求而产生,通过跟踪监督公共资金和公共权力的运行,使国家权力配置和运行处于相互制约的均衡状态,从而最大程度地发挥好治理效能③刘家义:《国家治理现代化进程中的国家审计:制度保障与实践逻辑》,《中国社会科学》,2015 年第9 期。。谭劲松等认为关于国家审计在治理中的研究,经历了从“审计监督”论到“免疫系统”论再到“国家治理”论的发展演变,对国家审计的角色定位也随之产生了从“经济监督者”到“国家经济社会运行的免疫系统”,再到“国家治理的重要组成部分”的转变④谭劲松,宋顺林:《国家审计与国家治理:理论基础和实现路径》,《审计研究》,2012 年第2 期。。早期的审计监督依托公共受托经济责任,重点关注财政收支领域,监督受托人经济责任履行情况。随着公共受托责任的拓展,刘国城等认为基于治理导向的国家审计功能正向评价、服务等方向延伸⑤刘国城,高春晗,李庭燎:《国家审计促进乡村振兴政策落实的研究——基于功能定位和实现路径的视角》,《财会通讯》,2021 年第9 期。,审计监督逐步聚焦重大政策措施落实、廉政风险防范、兜牢民生底线等领域⑥李歆,闫晋洁,邱瑾:《村级公共资金审计监督模式探索》,《农村经济》,2013 年第3 期。⑦秦之泰:《国家治理视角下村居审计探讨》,《审计研究》,2015 年第1 期。。与此同时,政界和学界对国家审计的认识持续深化。刘家义认为,国家审计是国家治理大系统中内生的“免疫系统”⑧刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》,2012 年第6 期。,其免疫性能体现在依托预防、揭示和抵御功能,预警风险隐患、反映真实问题、抑制经济社会发展病害等方面。宋常等认为国家审计已经从传统的审核监督发展成为国家监督控制系统的重要组成部分,内嵌于国家治理体系之中⑨宋常,王睿,赵懿清:《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》,《审计与经济研究》,2012 年第1 期。。学界关于国家审计以提升人民幸福为终极目标,从监督责任、评价效率、提高透明度、促进民主法治等方面,对政府权力及其运行进行监督制约,保障国家治理秩序,从而实现国家和社会良性互动的观点基本达成一致⑩CheolLiu,JohnL.,Mikesell,“TheImpactofPublicOfficials’CorruptionontheSizeandAllocationoftheU.S.State Spending”,Public Administration Review,2014,74(3),pp.346-359.⑪魏治勋:《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》,《法学论坛》,2014 年第2 期。。

(二)国家审计与脱贫攻坚

脱贫攻坚以来,党和国家明确了“脱贫为了谁,脱贫依靠谁,脱贫造福谁”的价值取向,坚持以人民为中心,为脱贫政策的制定与实践提供了思想指导⑫袁红英:《中国共产党减贫实践的百年历程与经验》,《马克思主义研究》,2021 年第10 期。,构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。审计署成立扶贫审计工作领导小组,动员全国审计力量,开展扶贫审计。截至2020 年底,全国各级审计机关累计投入扶贫审计力量2.7 万多人次,现场核查扶贫项目23.73 万个,完成了对832 个贫困县的扶贫审计全覆盖。⑬刘力云:《国家审计促进脱贫攻坚:做法、成效和启示》,《审计研究》,2021 年第3 期。学界对国家审计与脱贫攻坚的研究主要集中在两方面:一是国家审计对扶贫的作用分析。邢维全采用空间杜宾模型对国家审计与农村脱贫情况之间的关系进行了实证研究,研究结果表明,我国省级审计机关的审计活动既会降低本地贫困人口规模,在不同省份之间也存在显著的外溢效应⑭邢维全:《国家审计能否促进农村脱贫? ——基于空间杜宾模型的检验》,《审计与经济研究》,2020 年第6 期。。吕劲松等采用用多元回归方法依托西南地区贫困县的扶贫审计数据,证明扶贫审计提高了扶贫资金的使用绩效⑮吕劲松,张金若,黄崑:《扶贫政策跟踪审计能促进脱贫攻坚吗? ——基于西南四省/直辖市的经验证据》,《财政研究》,2019 年第5 期。。石恒贵等通过截面数据对扶贫审计促进脱贫攻坚的效果进行检验,发现专项审计与跟踪审计相结合能够持续提高脱贫攻坚效果⑯石恒贵,田梦:《扶贫审计在脱贫攻坚中的作用机制及对乡村振兴的启示》,《重庆理工大学学报》(社会科学),2022年第7 期。。此外,国家审计在助力精准识别贫困人口、监督扶贫资金管理、保证扶贫政策落实、促进扶贫领域反腐倡廉等方面也发挥了重要作用⑰孙达新:《国家审计在精准扶贫中的作用》,《中国内部审计》,2019 年第5 期。⑱包莲:《精准扶贫政策下国家审计的作用机理研究》,《经济研究导刊》,2019 年第9 期。⑲范俊龙:《审计监督在脱贫攻坚战中的作用探讨》,《现代商贸工业》,2019 年第6 期。。二是国家审计在助力扶贫中存在的问题。徐向真等根据审计署发布的有关扶贫资金审计公告,从审计内容、方式、覆盖范围、发现问题和及时性五个方面分析了扶贫资金审计的问题演化及原因①徐向真,段曼曼:《扶贫资金审计的问题演化与问责效果——来自2013—2017 年审计署公告的研究》,《财会月刊》,2019 年第7 期。。剧杰等基于审计署公布的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告,采用Python 提取中文关键词进行可视化分析,认为扶贫审计存在内容仍比较传统、审计深入程度有限、审计结果后续跟踪整改与披露有待提升等问题②剧杰,庄碧琛:《扶贫政策跟踪审计实践总结与思考——基于2016—2018 年审计结果公告的分析》,《会计之友》,2019 年第12 期。。李晓冬等指出扶贫资金审计仍局限于传统扶贫资金审计领域,对生态和社会效益方面的审计评价较为匮乏,扶贫审计覆盖范围尚不完全③李晓冬,马元驹:《精准扶贫政策落实跟踪审计研究进展——兼论后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计的研究进路》,《哈尔滨工业大学学报》,2021 年第2 期。。此外,也存在审计信息有待详尽公开④闫天池,于洪鉴:《“实”与“准”:脱贫攻坚阶段跟踪审计问题研究——基于审计结果公告的文本分析》,《首都经济贸易大学学报》,2020 年第2 期。、大数据应用有待深入推进等问题⑤杜永红,史慧敏,石买红:《大数据背景下精准扶贫的审计监督全覆盖研究》,《会计之友》,2017 年第10 期。。基于以上问题学者们也从多维视角提出了优化建议。

(三)国家审计与乡村振兴

乡村振兴战略实施以来,我国部署了一系列重大工程、重大计划,投入大量资金,确保乡村振兴战略落实落地。国家审计基于保障国家在乡村振兴领域的公共受托责任得到充分履行而开展⑥秦荣生:《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》,《审计研究》,2004 第6 期。,代表国家对乡村振兴的资金使用、政策落实、项目进展、干部廉政等情况进行监督、评价、预警、纠偏、问责、防范⑦李涛,吴彧端:《国家审计促进乡村振兴战略的路径探索》,《财会通讯》,2020 年第3 期。,助推乡村振兴预期目标实现。目前,关于国家审计与乡村振兴方面的研究主要以规范分析为主,现有文献鲜有实证分析。李晓冬等借鉴公共政策评估标准构建了乡村振兴政策落实跟踪审计四维模型,提出了涵盖政策全覆盖的跟踪审计观⑧李晓冬,马元驹:《乡村振兴政策落实跟踪审计四维审计模式构建——以公共政策评估标准为视角》,《经济与管理研究》,2022 年第3 期。。肖春辉从内部审计服务乡村产业发展政策、乡村环境保护、民生保障制度执行的视角,为内部审计促进乡村振兴提出了路径建议⑨肖春辉:《内部审计服务乡村振兴战略的路径研究》,《中国内部审计》,2021 年第1 期。。包莲从产业、生态、乡风、治理、扶贫五方面,阐述了国家审计对乡村振兴战略实施产生的积极影响,并提出了检查乡村振兴规划制度和政策落实、对投入保障实施全方位监督、对资金安全和绩效实施监督检查等实施路径⑩包莲:《乡村振兴战略下国家审计的积极影响及实施路径》,《当代会计》,2019 年第4 期。。王微分析了当前涉农资金绩效审计存在客观环境不成熟、法律体制不健全、使用方法滞后、审计结果公开度低等问题,并从创造良好外部审计环境、健全法律体系、加快方法创新、完善监督机制等方面提出了提升审计水平的建议⑪王微:《乡村振兴背景下的涉农资金绩效审计研究》,《陇东学院学报》,2021 年第5 期。。目前,学界普遍认为国家审计促进乡村振兴方面的研究基本处于起步阶段,研究视角、研究理论等呈现出碎片化、分散化的特征,国家审计促进乡村振兴的作用机制、实现路径等研究也相对滞后⑫刘国城,高春晗,李庭燎:《国家审计促进乡村振兴政策落实的研究——基于功能定位和实现路径的视角》,《财会通讯》,2021 年第9 期。⑬李晓冬,马元驹:《国家审计促进乡村振兴:逻辑机理与路径构建》,《财会月刊》,2022 年第4 期。。

三、四重角色:国家审计助推乡村振兴的功能阐释

国家审计作为国家治理体系中的一项基础性制度安排,具有法定性、独立性、权威性、强制性、综合性的特点。在实施乡村振兴战略过程中,国家审计的功能主要体现在经济监督者、鉴证评价者、风险预警者以及权力制衡者四个方面。

(一)乡村振兴的经济监督者

经济监督功能是国家审计的首要和基本。国家审计经济监督功能是基于公共受托经济责任,对被审计单位和个人财政财务收支的真实性、合法性以及效益性进行监督⑭刘誉泽:《主责主业视角下国家审计经济监督功能探析》,《审计观察》,2021 年第10 期。,“数据化”的财政财务收支审计和“人格化”的经济责任审计是经济监督的核心内容⑮杨晓磊:《经济责任审计中目标经济责任的确定与经济责任履行报告研究》,博士论文,西南财经大学,2010 年。也可以理解为国家审计的经济监督对象既包括公共受托资金,也包括承担特定经济责任的行为人。乡村振兴战略实施以来,在资金投入方面,我国围绕乡村振兴总体要求,依托重大工程、计划、行动等投入大量资金推进农业农村现代化发展。2022 年底,中央财政提前下达2023 年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1485 亿元,支持健全防止返贫监测帮扶机制、聚焦产业发展;农业相关转移支付2115 亿元,重点投向耕地地力保护、农田建设、农业资源及生态保护等方面,确保国家粮食安全和重要农产品稳定,促进农业强国建设。在责任约定方面,我国制定了省市县乡村五级书记抓乡村振兴的责任体系,2022 年底公布的《乡村振兴责任制实施办法》进一步明确了中央和国家机关有关部门、地方党委和政府乡村振兴责任内容,并提出审计署、国家乡村振兴局等部门按照各自职责对乡村振兴政策落实、资金使用和项目实施进行监督。面对庞大的资金投入和艰巨的责任使命,国家审计立足经济监督定位,聚焦乡村振兴财政财务收支真实合法效益主责主业,开展受托责任人履行经济责任情况审计,对于提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性,限制受托责任人的机会主义行为具有重要意义。

(二)乡村振兴的鉴证评价者

在国家审计的运行流程中,鉴证评价是对受托责任主体各项经济活动、履职尽责等相关资料进行审查和验证后,依法对财务财政收支是否合规合理、计划决策是否科学、责任履行是否完全等做出审计结论,并出具审计报告的过程。将鉴证评价分开来看,鉴证是评价的前提①于保和:《经济责任审计研究》,东北财经大学2003 年博士论文。,鉴证通过对鉴证对象信息提出结论,以增强除责任方之外的预期使用者对鉴证对象信息信任程度。鉴证对象信息作为按照标准对鉴定对象进行评价和计量的结果,具有多元属性,当鉴证对象为财务业绩、非财务业绩以及一种行为时,鉴证对象信息则对应为财务报表、反映效率或效果的关键指标以及对法律法规遵守情况或执行效果的声明等②邱学文:《审计与鉴证业务》,浙江:浙江人民出版社,2007 年版,第32 页。。审计报告依托真实、准确的鉴证对象信息,经审计机关归纳分析肯定成绩、提出问题、分清责任,向委托人提供详实、权威、可信的审计结果。在乡村振兴专项审计方面,2019 年审计署对13 个省(自治区)开展的乡村振兴相关政策措施落实和资金分配管理使用情况进行了审计,依据审计结果,做出了乡村振兴战略实施取得良好开局,但在实施乡村振兴战略起步阶段,一些地区和部门还存在规划方案编制和制度建设滞后,农村人居环境整治、农业绿色发展等方面政策措施落实不到位,以及涉农专项资金滞留闲置、违规使用等问题的综合评价③中华人民共和国审计署,审计结果公告2019 年第6 号,https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。。

(三)乡村振兴的风险预警者

国家审计是防控国家治理风险的重要保障,有效抵御治理中的各种风险是国家治理体系和国家治理能力现代化的显著表现。国家审计风险预警的实质是一种风险控制活动,在设定前期目标的基础上,依托标准识别影响目标实现的各种潜在风险,并进行风险评估,从而设计相应的控制措施来降低或规避风险,保证受托责任主体的行为和财政财务收支等不偏离目标规划④李维安,戴文涛:《公司治理、内部控制、风险管理的关系框架——基于战略管理视角》,《审计与经济研究》,2013 年第4 期。。国家审计预警的风险主要包括政策执行风险、经济责任风险、廉政风险等。国家治理出现风险隐患的原因在于,个体在追求效用最大化的过程中,基于有限理性面对信息不对称的情况时,可能会产生不完全披露所有信息以及从事其他损人利己的机会主义行为,受托责任人的机会主义和行为的不确定性会对资源配置或资源利用效率产生负面影响,从而提高代理成本,降低委托人资产保值增值概率,使政策落实偏离设定目标。《中华人民共和国审计法》第三十条明确约定,审计机关履行审计监督职责,发现经济社会运行中存在风险隐患的,应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报。国家审计的存在为防范化解重大风险提供了制度安排。2023 年初召开的全国审计会议指出,党的十九大以来,国家审计严肃追查了一批有重大影响的典型问题线索,化解了一些影响经济安全的重大风险隐患,发挥了审计在抵御重大风险中的作用。乡村振兴战略作为我国一项重大决策部署,在实施过程中既要防范可能存在的经济贪腐、财务舞弊、财政造假、会计信息失真、生态损毁等突出风险,也要关注过度行政化、形式化、产业化以及外部化的潜在风险⑤郭晓鸣:《防范推进乡村振兴可能存在的潜在风险》,《农村工作通讯》,2017 年第12 期。。国家审计围绕国家重大政策措施落实开展的跟踪审计以及专项审计等,对于乡村振兴战略实施的风险防范与化解可以起到强大助力。

(四)乡村振兴的权力制衡者

权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。许多腐败问题的产生都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关⑥人民日报评论部:《加强对权力运行的制约和监督》,《人民日报》,2022 年7 月7 日。,防止国家权力被滥用或被异化为少数人牟利的工具,必须加强国家审计对权力运行的制约和监督,以权力约束权力⑦[法]孟德斯鸠:《论法的精神(上册)》,上海:商务印书馆,1961 年版,第154 页。,使国家权力配置和运行处于一种相互制衡的状态⑧宋常,王睿,赵懿清:《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》,《审计与经济研究》,2012 年第1 期。,国家审计同时作为国家权力体系的重要组成部分,从本质上看就是国家依法用权力监督制约权力,通过监督和制约行政权力运行状况,对违反国家法纪的行为予以深刻揭露、严肃查处,开展责任追究和问责,实现权力的有效制衡,维护国家治理秩序。乡村振兴作为一项复杂的系统工程,是对农业农村整体治理以及城乡关系重塑的过程,实行中央统筹、省负总则、市县抓落实的工作机制,责任体系清晰,在资源下沉的同时权力也逐步下移,各地乡村振兴相关部门具有制定乡村振兴具体措施、组织调度工作开展、统筹安排和协调有关部门资金使用等权力。乡村振兴公共权力的有效运用,通过国家审计形成的权力制约机制予以牵制与平衡①袁祖望:《权力制衡理论与国家反腐败机制》,《暨南学报》(人文科学与社会科学版),2004 年第5 期。。2019 年审计署开展的乡村振兴相关政策和资金审计审出骗取套取等问题金额6566.78 万元,对审计发现的违纪违法问题线索依法移送纪检监察机关调查处理②中华人民共和国审计署,审计结果公告2019 年第6 号,https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133005/content.html。,从审计层面发挥了权力制衡的重要作用。

四、经济体检:国家审计助推乡村振兴的作用机制

为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计监督作用,2018 年我国依据《深化党和国家机构改革方案》组建了中央审计委员会,进一步加大了党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度。目前,国家审计已经形成“查病”“治病”“防病”的工作链条,具备了“经济体检”的作用属性③彭华彰,戚振东:《审计发挥经济体检作用研究》,《审计研究》,2020 年第5 期。。遵从“揭示——应对——防范”的逻辑主线,国家审计助推乡村振兴的作用机制是国家审计发挥四重角色功能,在“查病”端依托排查、抽查机制和揭示机制发现问题,“治病”端依托应对机制和控制机制解决问题,“防病”端依托威慑机制和预警机制防范问题,为乡村振兴战略实施提供经济监督、鉴证评价、风险预警以及权力制衡的过程(见图1)。

图1 国家审计助推乡村振兴的作用机制

(一)“查病”端:审查定位乡村振兴存在的问题

审计机关作为国家对财政财务收支、国有资产运行、重大项目实施、政策落实等进行审查监督的专门机关,依托宪法赋予的审计监督权力开展相关审计。在乡村振兴战略实施进程中,国家审计通过全面排查和重点抽查两种方式,对乡村振兴受托责任主体进行审查。以年度国家重大政策措施落实情况跟踪审计为例,审计机关均是在关注了各地区各部门贯彻落实乡村振兴决策部署情况的基础上,重点抽查不同省县,对乡村振兴重点领域的政策落实和资金使用情况进行详细审计。排查或抽查行为的有效开展,是对可能存在的问题和风险进行有效识别和披露的重要前提。揭示包含批露和公示双重含义,国家审计通过审计排查和重点抽查,依据相关标准,对偏离乡村振兴规划要求和目标阈值的情况和线索进行识别和披露,进而在审计公报或其他公共途径进行公示,为问题整改、追责问责提供有效依据。

2018 年以来,我国连续4 年在年度国家重大政策措施落实情况跟踪审计中对乡村振兴战略实施情况进行相关审计,其中,2018 年第一季度至2019 年第二季度重点关注扶贫方面的相关审计,2019 年第二季度至2020 年第一季度分别开展脱贫攻坚和乡村振兴审计,2020 年第二季度开设乡村振兴审计专列板块。摆脱贫困是乡村振兴的前提,脱贫攻坚期国家审计围绕扶贫政策落实、扶贫资金使用等方面开展相关审计,揭示出部分地区扶贫政策落实不到位、扶贫资金和项目未实现预期效果、扶贫资金和相关管理能力有待提升等问题。在乡村振兴审计方面,通过重点审计乡村振兴规划编制、农村人居环境整治、集体产权制度改革政策落实、财政惠农补贴发放管理情况以及乡村振兴决策部署等方面,发现存在部分地区乡村振兴相关工作责任不细化,惠农补贴发放管理不规范,农村集体产权制度改革、粮食和生猪生产保障等乡村振兴重点任务措施落实不到位,部分涉农项目进展缓慢或未达预期等问题。在国家审计定位乡村振兴存在的问题基础上,受托责任主体依据审计要求进行问题整改,进入“治病”阶段。

(二)“治病”端:促进乡村振兴存在的问题整改

审计机关通过分析问题背后存在的体制性障碍、机制性缺陷或制度性漏洞,有针对性地提出整改建议,强化审计结果整改落实,将违法违纪问题移交纪检监察等执法机关,依法采取相关处罚。在这个过程中,审计机关通过充分应用监督权和审查权,责令受托责任主体对相关问题采取有效应对措施,通过解决问题和化解风险使财务财政支出、经济活动、政策实施效果等控制在目标轨道内。面对乡村振兴审计揭示问题清单,受托责任主体逐条制定方案进行整改,在整改完成的基础上,审计机关进一步对整改情况开展专项审计,纪检监察部门则对性质恶劣的责任主体进行依法严惩。

在我国年度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告中,同步整理公开了整改效果较好的事例清单,既对选中整改事例的受托责任主体予以肯定与激励,也为其他受托责任主体解决相关审计问题提供了经验借鉴。在乡村振兴审计问题整改效果评价上,以2020 年第二季度公示的整改效果较好的事例为例,面对国家审计提出的山西、陕西、辽宁三省的三家单位扶贫项目后续配套措施不到位和效果不佳的问题,对山西省平陆县通过对危房改造和异地搬迁项目涉及的贫困重度残疾人家庭逐步排查,为有需求的199 名残疾人家庭住房实施了无障碍设施改造的整改措施提出了肯定,提供了典型整改案例。

(三)“防病”端:预警乡村振兴可能产生的风险

国家审计“防病”作用的发挥主要在两个方面:一是依托威慑机制对受托责任主体意识产生威慑作用,从而规范主体行为避免风险问题的产生。国家审计威慑作用的发挥,从根本上看来源于国家宪法的最高认证。《中华人民共和国宪法》第一百零九条规定,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。在国家根本大法明确约定的基础上,《中华人民共和国审计法》第二条规定国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政财务收支,依照本法规定接受审计监督。进一步指明了国家审计开展审计监督的对象范畴。此外,审计机关独立实施审计监督,不受其他任何机构和人员干扰或依附,依据相关法律对受托责任主体的财政财务收支情况、政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算、关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况、贯彻落实国家重大经济社会政策措施等情况开展独立的、专业的、实事求是的检查和反映,其独立性、专业性和真实性是国家审计存在权威性的重要体现。基于“应审尽审、凡审必严,严肃问责”的审计原则,在审计机关做出兼具权威性和科学性的审计结果后,国家司法机关根据审计结果严肃追责相关问题责任主体,并将审计结果作为处理、处罚、绩效考核以及干部晋升等决策的重要依据①李明辉,叶超:《国家审计监督权威性及其实现路径》,《安徽大学学报》(哲学社会科学版),2022 年第5 期。,如此则会提高受托责任主体寻求机会主义的行为成本,对受托责任主体产生威慑作用,使其自动履行相关责任。二是依托预警机制根据审计材料开展趋势和问题分析,对可能出现的苗头性、倾向性、潜在性问题进行风险预警,并制定相关审计建议,将可能出现的风险扼杀在萌芽状态。

实施乡村振兴战略,是我国全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,即需要外部资金政策等的外生的发展动力,也需要采取积极措施激发乡村振兴内生发展动力②王成利:《乡村振兴内生发展动力研究》,北京:人民出版社,2022 年版,第2-3 页。,乡村振兴涉及部门众多、资金体量巨大、分配链条较长、现实情况复杂,基于信息不对称、有限理性、机会主义等因素的存在,可能产生多类风险。开展乡村振兴方面的国家审计,能够及时发现乡村振兴战略实施进程中可能存在的风险隐患,为问题整改和纪检监察提供线索,避免潜在问题向突出性问题演变,从而扩大国家资源损失、降低政府公信力。

五、国家审计助推乡村振兴的路径建议

2023 年初召开的全国审计会议提出组织全国审计机关开展乡村振兴战略实施等重点民生资金和项目审计,为持续开展乡村振兴国家审计做出了工作安排。基于国家审计在乡村振兴中的四重角色,为确保国家审计“查病”“治病”“防病”作用的有效发挥,需要进一步优化其助推乡村振兴的实施路径。

(一)加大乡村振兴国家审计的监督力度

乡村振兴战略涉及部门众多,具有政策涉及面广、惠及人群多、资金体量大等特点。随着全面推进乡村振兴新发展阶段的开启,为保障相关重大工程、重大计划、重大行动陆续规划部署,推进乡村振兴工程、计划、行动的有效落实,必须进一步加大国家审计监督力度,切实发挥国家审计经济监督、鉴证评价、风险预警、权力制衡的重要作用。

一是提高乡村振兴国家审计的政治站位。认真贯彻落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话精神,加强党对审计工作的全面领导,把党中央对乡村振兴审计的集中统一领导落实到审计工作全过程。进一步加强国家审计的责任意识,围绕服务乡村振兴战略,以资金管理使用绩效为切入点,找准审计监督的着力点,把乡村振兴审计摆到更加突出的位置,做好高质量、常态化的“经济体检”,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。二是以创新思维深度开展审计工作。建立“中央、省、市、县”四级审计机关上下联动的乡村振兴审计体系,制定不同层级的审计重点,对于乡村振兴重大项目县级审计机关可以提前介入,并全过程跟踪,促进项目有效落实。加大审计资源整合力度,统筹做好乡村振兴预算执行审计、经济责任审计、专项审计等多类型审计项目。加强对乡村振兴国家财政资金使用、资源交易、资产运营、工程建设的审计,促进资源优化配置。聚焦乡村振兴重点环节和重点领域,加大对突出问题、深层次矛盾的揭示力度,强化对受托责任主体和领导干部履职尽责情况的监督,将乡村振兴贯彻落实审计纳入领导干部经济责任审计范围,推动领导干部依法依规履行职责。三是着力推进审计问题的有效整改。各级审计机关发现问题后,及时反馈给被审计单位,督促引导被审计单位对发现的问题进行整改,时时了解被审计单位整改工作的进展,在被审计单位整改过程遇到困难时给予指导与帮助。对审计出的违法违纪问题追责到人,与纪检监察部门、司法机关形成整体问责合力,完善联合办案机制,强化查办案件责任及工作效率。

(二)推进乡村振兴国家审计全过程公开

乡村振兴战略以维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。将乡村振兴国家审计、内容、结果等向社会公众进行公开,既是对委托责任主体负责的体现,也是实现公众监督的必然要求,能够在一定程度上实现审计监督、社会监督和舆论监督的有效融合。对于有效推动审计查处问题的整改、促进政务公开工作的落实、提升乡村振兴审计结果的影响力、提高相关部门行政的透明度、增强政府的权威性有重要意义,有助于形成一个更加开放、理性、权威的乡村振兴审计格局。

一是健全乡村振兴国家审计公开制度。《中华人民共和国审计法》第四十条和第五十二条制定了审计机关向政府有关部门或者社会公布审计结果、整改情况报告的法律规定,为国家审计依法公开提供了法律支持。目前,乡村振兴审计公开主要以审计结果为主,运行程序、审计内容等方面的资料公开相对较少。围绕乡村振兴产业发展、重大基础设施建设、生态环境改善等方面,推进重大项目审批、交易过程、执法检查和其他信息的公开公示,健全乡村振兴审计公开制度。制定乡村振兴相关部门“权力清单”和“职责清单”,定期开展行政决策、行政管理方面的信息公开,接受公众监督。二是拓宽乡村振兴国家审计公开渠道。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。国家审计署编制了《审计署政府信息公开指南》,对审计信息采取主动公开和依申请公开的方式进行公开公示。主动公开方式主要有门户网站集中发布、不定期对外印发《审计结果公告》、组织召开新闻发布会、接受媒体采访等。三是建立乡村振兴国家审计公开反馈处理机制。在拓宽乡村振兴国家审计公开渠道的基础上,建立“公开——反馈——处理——公开”的乡村振兴国家审计公开反馈处理全链条,面对公开信息的社会反馈,及时进行核实、答疑,并对审计问题整改情况以及追责处罚情况及时公示,使整个审计流程处在社会监督之下。

(三)加快乡村振兴国家审计数字化建设

目前,从审计时点看,乡村振兴方面的审计主要以事后审计为主,但在实时监督方面则显示出一定的迟滞性。从审计范畴看,基于乡村振兴实施范畴广泛,受托责任主体众多,主要以有限审计为主,通过重点抽取一定数量的省/县进行详细审计,根据样本审计结果推断总体情况,能够节省审计成本、提高审计效率,但也存在一定的审计误差和隐匿风险。新发展阶段,大数据、云计算、区块链等技术快速发展,为国家审计开展实时监督、扩大审计覆盖面,推进乡村振兴国家审计数字化、网络化、智能化发展带来了新的机遇。

一是开发乡村振兴数字审计平台。搭建“数据+平台+应用”一体化的国家审计发展模式,利用数字技术开展乡村振兴重大工程、重大计划、重大行动业务办理、财务财政收支线上管理等,建立乡村振兴国家审计数据中心,实现审计数据的电子化收集,将审计人员从繁杂的数据收集、整理工作中解脱出来,减少审计人员由于精力、时间投入不足导致的乡村振兴信息数据采集滞后、不全等问题。二是利用数字技术开展乡村振兴数据分析。依托大数据存储空间大、处理速度快、时间成本低、信息来源多等特点,在广泛收集相关数据的基础上,对乡村振兴受托责任主体的审计实现更为系统、全面的,跨行业、跨部门的综合分析,避免基于单个部门数据缺陷而导致的审计不足等问题。利用自然语言处理技术分析海量文本信息、访谈信息等,提取关键数据,破解传统人工审计文本处理的薄弱环节。利用数据可视化技术,将复杂的数据通过图形化手段清晰呈现,方便委托主体和其他需求者获取信息。利用社会网络分析技术,将点状数据转变为网络化数据结构,分析结构化和非结构化数据之间的关系,及其关系背后所隐含的信息,进一步寻找风险线索。利用大数据算法和模型设计,对审计数据进行过程和实时分析,通过风险数据标记、趋势分析等实现数据的实时利用与风险预警。三是制定乡村振兴国家审计数字化应用的相关规范。大数据等现代科技为乡村振兴国家审计的数字化转型提供了技术支持,但在使用过程中,由于数据的复杂性以及存在低密度价值等因素,也要应对数据采集风险、数据存储使用风险、数据处理风险、克服数据不真实、不规范、不完整等质量问题。通过制定数字化应用规范,完善大数据在国家审计中运用的制度性与规范性,提升数据使用质量,提高社会层面对乡村振兴大数据审计的信任度和接受度。

(四)构建乡村振兴国家审计评价体系

全面推进乡村振兴,既需要相关政策有效落实,各类重大计划、项目、工程有序开展,也需要对乡村振兴的执行成效和实施进展进行量化评价,从而客观判断受托责任主体职责履行情况和乡村振兴战略实施情况。《中华人民共和国乡村振兴促进法》制定了县级以上地方人民政府应当对本行政区域内乡村振兴战略实施情况进行评估的法律规定。《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》从乡村振兴总体目标着手,建立了乡村振兴指标体系,通过将主要指标发展成果与预期目标进行比较,判断是否完成预定目标以及完成程度,对于评价乡村振兴实施效果提供了重要参考。国家审计本身带有鉴证评价功能,并且依法依规对乡村振兴战略进行相关审计。因此,在全面推进乡村振兴阶段,从审计专项视角构建乡村振兴国家审计评价体系,或者将审计评价纳入乡村振兴评价体系,能够进一步发挥乡村振兴国家审计的重要功能。构建乡村振兴国家审计评价体系可以从经济效益、生态效益、社会效益等多维角度,结合乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的发展目标,统筹考量乡村振兴实施的综合效益。遵循经济性、效率性、公平性和环境性的评价原则,从资金、项目、政策三个方面构建评价体系一级指标,具体可以包括财政乡村振兴资金使用效果情况、乡村振兴项目建设情况和政策措施落实推进情况等。