国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应评估

侯孟阳 席增雷 张晓 姚顺

摘要 中国的国家重点生态功能区依托于主体功能区规划，以改善生态环境质量为首要任务，但实行严格的产业准入制度，故其生态保护目标能否兼顾经济增长值得关注。为回答该问题，该研究将国家重点生态功能区的设立作为一项“准自然实验”，基于2001—2019年地级市面板数据，采用多期渐进双重差分（DID）评估该生态政策对环境质量和经济增长的影响。研究发现，国家重点生态功能区不仅能够提升环境质量，同时还能促进经济增长，从而实现“绿水青山”与“金山银山”兼得的双赢局面，这一结论在反事实检验、排除其他政策干扰等多重情景下依然稳健。机制分析表明，国家重点生态功能区能够通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应促进环境质量与经济增长的协同提升。异质性分析表明，国家重点生态功能区的政策效应在不同的功能区类型、不同的地理空间及不同的分位数水平上存在异质性。水土保持型与生物多样性维护型、西南地区和长江中下游地区及东南沿海地区的生态功能区均实现了环境质量与经济增长的共同提升，水源涵养型、东北地区及华北地区仅提升了环境质量，防风固沙型及西北地区则仅促进了经济增长。随着分位点的上升，国家重点生态功能区对环境质量的正向作用逐渐增强，对经济增长的正向作用逐渐降低。该研究有利于生态政策可持续性实施的经验积累和制度完善，可为实现生态环境保护与稳定经济增长的均衡协同提供借鉴。

关键词 国家重点生态功能区；环境质量；经济增长；多时点渐进双重差分模型；双赢

中图分类号 F062. 2；F205 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）01-0024-14 DOI：10. 12062/cpre. 20221019

“绿水青山就是金山银山”的理念已成为引领中国走向绿色发展之路的行动指南。国土空间由陆地生态系统与人类活动相互作用而成，但工业化与城镇化的粗放式扩张引发国土空间利用的结构性矛盾与冲突。当前，生产和生活空间对生态空间全面挤压是导致环境问题凸显的重要原因［1］。为合理开发利用国土空间，中国于2010年12月出台《全国主体功能区规划》，明确不同区域的主体功能，并逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。按照开发方式，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四大功能区域；根据开发内容，主体功能区可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。重点生态功能区以保护和修复生态环境、增强生态产品生产能力为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业。

其中，国家重点生态功能区是保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区，承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，其生态目标是增强生态产品供给能力、改善生态环境质量。当前，国家重点生态功能区的设立已成为中国现行规模最大的区域性生态补偿政策［2］。党的二十大报告中也明确指出要以国家重点生态功能区等为重点，推动重要生态系统保护和修复。同时，国家重点生态功能区实行严格的产业准入负面清单制度，严格管制各类开发活动，发展不影响主体功能定位的适宜产业。虽然中央财政在均衡性转移支付项下设立了国家重点生态功能区转移支付政策，但限制性开发对经济增长的影响值得关注。因此，国家重点生态功能区的设立具有影响生态与经济的双重效果，而生态与经济的共赢是实现绿色转型和可持续发展的必由之路［3］。此外，国家重点生态功能区与贫困地区的分布也高度重合，经济发展相对落后，生态资源丰富且脆弱［4］。生态环境即是“绿水青山”，经济发展则是“金山银山”，那么，国家重点生态功能区的设立是否同时促进了环境保护与经济增长？实现“绿水青山”与“金山银山”兼得？这是值得关注并深入探讨的重要问题。因而，针对国家重点生态功能区的环境效果与经济影响进行充分检验和客观评估，不仅有利于生态政策可持续性实施的经验积累和制度完善，对于促进生态保护与经济高质量的协同均衡也能提供有益的借鉴和参考。

1 文献综述

现阶段相关研究更多关注国家重点生态功能区的生态环境效应，主要包括生态转移支付的效果评估、国家重点生态功能区生态系统服务等生态效果的定量阐述等。在生态转移支付制度的生态效果方面，相关学者从政策解读、激励效应、资金分配、补偿标准等角度展开了丰富的研究。早期的研究发现，国家重点生态功能区的生态补偿效果并不显著。主要原因在于，国家重点生态功能区转移支付资金并没有向财力较弱和生态环境质量较差的功能区倾斜［5］，且中央和地方的转移支付办法都存在保护生态环境和提高民生的双重目标与绩效考核指标体系不匹配的问题［6］。随着政策实施的持续深入，有学者针对陕西省国家重点生态功能区的研究发现，转移支付的正向生态保护效应比较显著，基期的生态环境状况发挥了不可或缺的促进作用［7］。总之，已有关于生态转移支付效果评估的研究大都属于经验总结与理论探讨，定量分析多着重于个案研究［2，8］。

在国家重点生态功能区生态效果研究方面，有研究通过遥感技术与GIS技术对比政策实施前后，均发现国家重点生态功能区的生态环境总体上呈好转趋势，但不同类型功能区的生态状况改善存在差异［9］。徐洁等［10］对比分析国家重点/非重点生态功能区生态环境质量变化，发现国家重点生态功能区的生态系统质量有所改善，但是改善的幅度不及非重点生态功能区。刘慧明等［11］发现2010年之后国家重点生态功能区的生态系统服务价值整体呈明显增加趨势，且不同类型功能区生态系统服务价值表现为水土保持型>生物多样性维护型>水源涵养型>防风固沙型。

在国家重点生态功能区的经济影响方面，已有研究多围绕《全国主体功能区规划》中的主体功能定位来展开。早期观点认为国家重点生态功能区建设在短期内不会缩小，反而可能会加剧城乡、区际的不均衡与差距［12］。随着研究的持续深入，在农业可持续发展［13］、绿色减贫［14］、官员晋升［15］、经济成本［16］等方面展开了系列研究。而具体到国家重点生态功能区的经济影响，定性分析认为，建立以生态产业化、产业生态化为主体的生态经济体系［17］及与重点生态功能区县经济特征相适应的金融服务体系［18］很有必要。在定量方面，丁斐等［4］评估了国家重点生态功能区对经济发展水平的影响。

总体而言，现有研究更多侧重于国家重点生态功能区的环境改善效果，对于国家重点生态功能区的经济影响仍缺乏必要的关注。该研究将同时关注国家重点生态功能区对环境效益与经济增长的影响，考察该生态政策能否实现环境质量与经济增长的“双赢”。对该问题的探讨能够回答生态政策能否做到“绿水青山”与“金山银山”兼得？此外，在研究尺度、研究方法及研究深度等方面仍存在探索的空间：在研究尺度上，现有文献的研究样本主要为省级面板数据或某省份的个案研究，覆盖面有限，省际的平均处理效应难以准确反映省内地区间禀赋特征的个体差异性；在研究方法上，现有采用GIS技术的研究侧重于对比分析国家重点生态功能区设立实施前后或者国家重点与非重点生态功能区之间生态环境的变化，但遥感图像的解译难以剥离其他生态政策的影响；在研究深度上，已有研究对传导机制与异质性的分析仍有不足。

鉴于此，该研究将国家重点生态功能区正式实施视作一项“准自然实验”，以2001—2019年中国330个地级及以上城市的面板数据为研究样本，运用多期渐进型双重差分（Time?varying Difference?in?Difference， Time?varyingDID）模型评估国家重点生态功能区对环境效果与经济增长的影响，考察该生态政策能否促进环境质量与经济增长的共同提升，以实现“绿水青山”与“金山银山”的兼得，并进一步探讨该生态政策的传导机制及异质性。该研究的边际贡献主要体现在：一是同时评估国家重点生态功能区环境与经济的双重效应，并探讨其传导机制；二是在全国地级市层面的较小尺度上进行更细致地观察［19］，一定程度上克服省级宏观数据的均质化误差；三是通过双重差分模型的识别能够有效剥离其他生态政策的影响，并有效缓解可能存在的内生性问题。

2 理论分析与研究假说

国家重点生态功能区作为主体功能区制度中承担生态功能、维护生态安全的特定区域，是中国实施的一项区位导向型生态补偿政策［20］。2010年底设立了第一批25个限制开发的国家重点生态功能区，覆盖436个县级行政区，并在2016年新增240个纳入国家重点生态功能区的县（市、区、旗），以增强区域生态产品服务功能、改善生态环境质量为重点。在现行制度下，国家重点生态功能区__主要通过生态转移支付对地方政府产生正向激励。中央政府作为委托人和作为代理人的地方政府签订一个长期的生态保护与生态补偿转移支付契约，激励地方政府对生态保护投入更多的努力［21］，并增强了国家重点生态功能区政府提供基本公共服务的财政能力［22］。但严格的产业准入制度并不意味着对经济发展的忽视，而是引导产业合理布局，推动经济发展方式转型。国家重点生态功能区主要以提供资源环境承载能力为抓手，促进经济发展水平与环境承载能力相适应，减少环境负外部性，推动产业发展的绿色转型。

理论上来讲，国家重点生态功能区主要通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应等路径对环境质量与经济增长产生影响。

（1）国土空间配置效应。国家重点生态功能区旨在优化国土空间开发格局，扩大生态空间，明确限制大规模、高强度的城镇化、工业化开发，要与区域资源环境承载能力相匹配［23］，在国土空间开发中严格控制开发强度和开发范围。城镇建设与工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，且要求全面划定生态红线。限制开发区域与生态红线的划定承担不同的生态功能，推动国土空间开发格局优化，提高土地空间配置效率［24］，強化生态环境保护优先的目标要求，同时促进经济发展方式的绿色可持续性。

（2）产业结构升级效应。国家重点生态功能区的产业准入负面清单明确了限制和禁止发展的产业名录，实行有针对性的产业准入和环境准入政策与标准，支持适度开发利用特色资源，合理发展适宜性产业，比如生态产业。对于不适合主体功能定位的现有产业，促进产业梯度转移或淘汰，生产要素也会逐渐向服务业转移。当产业政策愈发严格时，地方政府更有动机促进当地产业结构升级，淘汰落后产能，发展旅游、观光等污染更少的服务性产业［25］。产业结构的升级和调整有利于减少污染物排放，并实现产业开发的绿色转型。

（3）生产率提升效应。国家重点生态功能区的设立属于典型的命令控制型环境规制［26］。国土空间的主体功能与产业政策的严格准入推动生态空间与产业布局相适应，这将摈弃原有粗放的发展模式，绿色可持续是协同发展的关键。从长期来看，限制性开发使得产业转型倾向于提高技术投入，通过生产率提高和发展方式转变所带来的创新效应，减轻产业发展压力，提高产业可持续发展能力，实现环境质量与产业转型的相容发展。此外，生态转移支付与产业合理布局还能够在不牺牲经济增长的情况下，促进技术进步与效率提升［27］，降低资源环境对经济发展的约束［28］。

（4）要素集聚效应。国家重点生态功能区对土地利用与产业布局的重新配置，缓解了人地矛盾，促进了劳动力转移与流动，为产业集聚与劳动力集聚提供了载体与机会。大规模城镇化、工业化开发的限制与产业转移升级使得生态功能区难以承载较多的人口，会有一部分人口主动转移集聚到就业机会多的城市化地区，国土空间开发也会引导人口由限制开发区域有序转移到重点开发区域，城市化地区会吸引相应的劳动力，提高建成区人口密度［29］。产业和人口规模集聚在环境容量允许的空间单元内，促进了要素资源的重新配置与结构调整，有利于环境污染防治与资源有效利用，进而生态环境得以改善、经济发展得以可持续。据以上分析，可提出假设。

假设1：国家重点生态功能区对环境质量和经济增长均具有正向的促进作用，能够实现“绿水青山”与“金山银山”兼得。

假设2：国家重点生态功能区能够通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应对环境质量与经济增长产生影响。

3 研究设计、变量与数据

3. 1 模型设定

国家重点生态功能区设立，既会导致政策覆盖地区和非覆盖地区之间的环境与经济的差异，也会导致覆盖地区在政策实施前后的环境与经济的差异。这两种差异使得该研究可以将国家重点生态功能区的设立视为一项“准自然实验”，并采用双重差分法（Differences?in?Diffe?rences，DID）评估其对环境质量和经济增长的影响。考虑到《全国主体功能区规划》出台于2010年12月底，并公布了第一批县域名单，故以2011年作为国家重点生态功能区设立的起始年份 。不同地区政策冲击的时间不同，适合采用多期渐进双重差分模型（Time?varying DID）。

3. 1. 1 基准回归模型

为识别国家重点生态功能区对环境质量和经济增长的影响，构建的Time?varying DID模型为：yit = α + βdidit + δcontrolit + μi + γt + εit （1）其中：yit为被解释变量，包括环境质量与经济增长；didit为核心解释变量，即国家重点生态功能区设立的虚拟变量。若地区i 在t 年设立为国家重点生态功能区，则取值为1，反之取值为0。估计系数β 反映的是国家重点生态功能区的净政策效应，即若国家重点生态功能区的设立有助于提升环境质量和经济增长水平，则β 显著为正。controlit为一组影响环境质量或经济增长随时间变化的地区特征变量；μi为地区固定效应，γt为时间固定效应，εit为随机扰动项。__

由于政策文件公布的名单是以县域为单元，而该研究的研究尺度为地级市层面，故根据地级市是否包含有国家重点生态功能区名单中的县域进行判断，将县域名单汇总至地级市层面。如果某地级市在第一批和新增名单中都有辖区内的县域，可认定该地级市的政策起始时间点为2011年。

3. 1. 2 平行趋势检验与政策动态效应

双重差分法需要满足平行趋势假定，即在国家重点生态功能区设立前，处理组和对照组的环境效应变化趋势基本一致。事件分析法（ESA，Event Study Approach）不仅能够细致观察该政策影响的动态效应（Dynamic Effect）与持续性，还能够进行平行趋势假定，从而准确判断出国家重点生态功能区中处理组和对照组之间的变化趋势是否存在显著差异。故基于事件分析方法检验平行趋势假定，并分析政策动态效应［30］。

国家重点生态功能区依托于主体功能区规划，于2011年开始正式实施，并在2016年新增第二批名单。考虑到财政部已在2009年底颁布了《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，在少部分重要生态区域试点生态转移支付，故以国家重点生态功能区正式实施的前一年（即2010 年）作为参照组进行。借鉴已有研究［31］，将式

其中：didit=treati×yeart，treati为处理组虚拟变量；yeart为年份的虚拟变量，treati×yeart为分组变量treati与政策实施前后年份虚拟变量的交乘项，作为参照组的政策实施前一年（2010年）未引入交乘项。βt表示国家重点生态功能区对环境质量和经济增长在不同年份的政策效应，该系数在2010年之后的时间变化能够反映政策的持续性影响。针对平行趋势假定，如果2010年之前的βt基本上均不显著，则表明平行趋势假定得到满足。

3. 2 变量选取

（1）被解释变量：环境质量与经济增长。①环境质量：生态环境质量（eq，Environment Quality），以Xu等［32］基于生境、绿度（Greenness）、干度（Dryness）、热度（Heat）、湿度（Humidity）及丰度指数（Abundance Index）等指标开发的历史生态环境质量数据作为环境效益的替代变量。该数据的范围介于0～1之间，并与生态环境部提供的环境指数（EI）高度一致，能够侧面反映环境质量的变化。②经济增长，选取人均地区生产總值（pgdp）来表征经济增长水平。

（2）核心自变量：国家重点生态功能区did。该研究构建的双重差分模型是在地级市层面-年份两个维度上评估国家重点生态功能区对环境质量和经济增长的影响。①政策实施的处理组。根据政策文件，第一批覆盖436个县级行政区，新增名单覆盖240个县级行政区。设定名单中的县域所在地级市属于国家重点生态功能区的覆盖范围，将两批名单的县域汇总至地级市层面，最终确定政策覆盖171 个地级市（第一批为111 个、新增为60个）。②政策实施的时间节点。根据《主体功能区规划》的出台时间及新增名单的时间，确定2011年为国家重点生态功能区第一批名单的起始时间，2016年为新增名单的起始时间。

（3）控制变量。除生态政策外，环境质量与经济增长还受到社会经济、基础要素禀赋和自然气候等多种因素的影响，需要对这些外生因素进行控制。综合已有文献，主要选择：人口密度（den），用以反映人口规模的增长；城镇化率（urban），用以反映城镇化的扩张态势；产业结构调整（sturc），用以反映三次产业在国民经济中比重的变化；城乡收入差距（gap），城乡收入差距的扩大吸引农村剩余劳动力向城镇流动；对外开放水平（open），用以反映国际贸易自由化对环境质量的作用；交通通达性（trans），用以反映完善的交通基础设施加速了要素流动及下降的沟通成本；自然气候因素主要选取降水量（pre）、气温（tem）、日照时数（sun），以考察气候条件的冲击。考察对环境质量的影响时，人均GDP（pgdp）作为反映地区经济发展总体情况的变量加入模型。

3. 3 数据来源

研究样本为中国2001—2019年330个地级及以上城市的面板数据。因数据可得性等原因，研究未涉及港澳台地区。国家重点生态功能区的处理组样本数据，依据《主体功能区规划》及新增名单的相关文件手动汇总整理所得。环境质量数据源自国家科技基础条件平台——国家地球系统科学数据中心（www. geodata. cn）发布的中国历史高分辨率生态环境质量数据集（2001—2019年），空间分辨率0. 008 9°。所涉及的社会经济数据主要源自历年《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》及各省级统计年鉴，缺失数据通过地级市统计年鉴和统计公报进行补充，仍然缺失的数据通过插值法加以补充。气温、降水量与日照时数等气候变量的数据源自中国气象数据网（www. da?ta. cma. cn）的中国地面气候资料年值数据集，通过反距离插值法转为栅格数据进行ArcGIS提取。土地利用数据源自欧洲太空局气候变化项目（Climate Change Initiative，CCI）全球土地覆盖产品数据（www. esa?landcover?cci. org），时间序列为2001—2019年，时空分辨率分别为年尺度和300 m×300 m。变量说明与描述性统计见表1。各自变量的方差膨胀因子VIF 均明显小于10，平均VIF 为1. 94，表明各变量间不存在明显的多重共线性问题。__ 4 实证结果与分析

4. 1 基准回归结果

基准回归结果显示（表2），核心解释变量did 估计系数均显著为正，不管是否固定年份和城市，也无论是否控制一系列城市社会经济与自然特征变量，国家重点生态功能区的设立对环境质量和经济增长均产生了显著的正向影响。从列（4）和列（8）中的did 估计系数看，国家重点生态功能区显著提升了覆盖城市的环境质量和经济发展水平。相比于非国家重点生态功能区的城市，国家重点生态功能区在地级市层面的平均处理效应上分别提高了约0. 003、0. 048，表明国家重点生态功能区不仅实现了环境质量的提高，也促进了当地的经济增长，即国家重点生态功能区的设立同时促进了环境改善与经济增长，从而能够实现“绿水青山”与“金山银山”兼得。这与中央财政对国家重点生态功能区的生态转移支付密切相关，基本符合其改善生态环境质量与产业合理布局的初衷和目标，假设1得到初步验证。

4. 2 平行趋势检验及政策动态效应

平行趋势检验和动态效应分析结果显示（图1），无论是环境质量，还是经济增长，国家重点生态功能区设立之前各年份的估计系数基本都不显著，并在0附近波动，即设立前处理组和对照组的环境质量和经济增长并无显著差异，而实施当年及之后各年份的估计系数基本上均通过了1%显著性水平的检验，表明双重差分估计的平行趋势假设得到满足。

从动态效应变化来看，对于环境质量，国家重点生态功能区设立前的估计系数由不显著负向转变为显著正向，逐渐呈现一定的正向环境效应，能够表明功能区设立对环境质量的影响存在预期效应。相关政府部门能够根据政策导向提前做出反应，突出表现在对环境质量影响的did 系数在2009年已转变为显著的正向。可能的原因在于，2009年国家已经开始在少部分重要生态区域开展生态转移支付的试点，以加强生态保护力度。国家重点生态功能区正式设立之后，在平均处理效应上，对环境质量和经济增长的影响均显著为正，且呈现动态上升态势，表明国家重点生态功能区对环境质量与经济增长的正向促进作用存在时间上的持续性态势。可见，双重差分的分析能够有效捕捉国家重点生态功能区覆盖地区的环境效益与经济影响。此外，环境质量与经济增长的正向效应是一个循序渐进的长期过程。重点生态功能区及其转移支付等在短期内的效果相对较小，在长期内逐渐呈增强态势，通过对国家重点生态功能区进行不间断的纵向生态补偿，重点生态功能区的环境效应与经济增长效应得以持续性提升［2］。

4. 3 稳健性检验

基准回归初步验证了国家重点生态功能区有利于实现环境质量与经济增长的共同提升。为了保证估计结果的稳定性与可靠性，进行稳健性检验，结果见表3。

4. 3. 1 PSM?DID估计

考虑到国家重点生态功能区的划定并不是完全随机的，是根据主体功能区建设、优化国土开发空间格局的目标综合评定后，选择关系全国生态安全、生态承载能力较低等的区域［20］，从而容易存在由样本选择偏差导致的内生性问题。而倾向得分匹配（Propensity Score Matching，PSM）可以在非随机实验的条件下解决该样本选择问题［33］。为缓解样本选择的偏差，降低双重差分法的估计偏误，进一步采用倾向得分匹配-双重差分法（PSM?DID）评估国家重点生态功能区的环境质量与经济增长效应。利用基准回归中的控制变量预测每个城市划定为国家重点生态功能区的概率（Logit回归），再采用卡尺内的k 近邻匹配方法（k 取1，即按1∶3匹配）为划定国家重点生态功能区的样本（处理组）匹配对照组，从而保证处理组和对照组在国家重点生态功能区的政策冲击前没有显著系统性差异，进而利用匹配后的样本进行重新估计。

4. 3. 2 排除同期其他生态政策干扰

国家重点生态功能区设立后，多项其他改善环境的生态政策也在同时进行。同期的其他生态政策，比如始于2011年的草原生态保护补助奖励政策、2014年的《新一轮退耕还林还草总体方案》、2015年的《关于加快推进生态文明建设的意见》等，也可能影响国家重点生态功能区内的环境效益与经济增长，对识别国家重点生态功能区的政策效果造成干扰。为排除其他生态政策的干扰，该研究在基准回归模型（表2中列（4）和列（8））的基础上，分别引入处理组与2011、2014、2015年时间虚拟变量的交互项进行重新估计［34］。

4. 3. 3 替换被解释变量

生态环境质量主要利用大气污染水平这一逆向指标进行度量与替代［35］。鉴于数据的可得性，未考虑水环境相关指标，大气污染水平以遥感解译的PM2. 5 浓度来表征，并通过取倒数的方式将PM2. 5作正向化处理。经济增长水平与夜间灯光亮度具有正向的相关关系［36］，借鉴相关研究，采用夜间灯光亮度（light）的对数值替代经济增长。替换被解释变量后进行重新估计。

4. 3. 4 剔除部分样本

国家重点生态功能区的设立可能受到地理区位、禀赋特征、环境承载力、空间开发格局等因素的影响。直辖市、省会城市、计划单列市、经济特区等城市由于其自身的区位条件和生态特征，与其他城市之间可能存在系统性差异。故剔除直辖市、省会城市、计划单列市、经济特区等城市样本，保留其他地级城市样本共292个进行重新估计。可以发现，不同的稳健性检验方法均显示，国家重点生态功能区对环境及经济的影响与基准结果保持一致，表明国家重点生态功能区对环境质量与经济增长的正向促进作用具有稳健性。其中，与基准回归相比，排除其他生态政策的干扰后，国家重点生态功能区对环境质量与经济增长的正向作用均有所增强。此外，替换被解释变量后，国家重点生态功能区能够有效降低雾霾水平，以改善大气污染水平，同时也提升了夜间灯光亮度。

在稳健性检验的基础上，通过反事实框架对基准回归进行安慰剂检验。其具体操作为：采用非参数置换检验的处理方法［38］，對所有地级市和政策时间进行不重复的随机抽样［39］。由于第一批加上新增批次的国家重点生态功能区所属地级市共有171个，故首先随机抽取171个国家重点生态功能区所在地级市作为处理组，其余的地级市为对照组，然后从2001—2019年随机抽取某一年份作为国家重点生态功能区的设立时间，构造城市-实施时间两个层面的随机实验。为增强安慰剂检验的解释效力，将上述随机过程重复500次，从而能够得到500次随机政策冲击下did 估计系数的核密度分布图。若随机处理下did 估计系数不再显著，且分布在0附近，即说明基准回归结果是稳健的。图2为安慰剂检验的核密度分布曲线及虚假估计系数的显著性。不管是环境质量，还是经济增长，随机抽样的估计系数均略偏离于0，但大都集中在0附近，且大多数估计系数的P 值均大于0. 1。此外，基准回归的估计系数均位于系数分布的低尾位置，在安慰剂检验中是明显的异常值。以上分析通过反事实的角度证实了该研究在模型设定中未受到遗漏变量、随机因素__等问题的干扰，基准估计结果具备稳健性与可靠性。

4. 4 传导机制分析

国家重点生态功能区的设立实现了环境质量提升与经济增长的“双赢”，那么该生态政策的正向效应通过何种机制实现？从国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应等方面对国家重点生态功能区影响环境质量与经济增长的传导机制展开探讨。

首先是中介变量的界定。①国土空间配置效应（land）。国土空间可以分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。其中，生态空间是以提供生态产品或生态服务为主体功能的空间，以林地、草地及水域为主，还包括沙地、盐碱地等［40］。该研究以生态空间所占比重来表征国土空间利用配置的变化，即林地、草地、水域及其他生态空间的面积之和占土地面积的比例。②产业结构升级效应（indus）。产业结构升级主要是指主导产业向工业和服务业转型高级化过程［41］。该研究以第三产业增加值与第二产业增加值的比值来表征产业结构升级，以反映产业结构高级化的态势。③生产率提升效应，即绿色全要素生产率（tfp）。选取就业人数、资本存量（永续盘存法进行估算［42］）、能源消耗、经济产出、工业废水及SO2排放等作为投入产出指标，在全局参比的数据包络分析框架下，综合考虑非期望产出的超效率SBM 模型和Malmquist生产率指数（SBM?ML）对城市层面的全要素生产率进行测度［43］。④要素集聚效应（agg）。要素的集聚主要通过劳动力的流动来实现的。劳动力流动主要是指劳动力在地区间、产业间的转移与集聚。国家重点生态功能区覆盖县域与全国贫困县的空间分布具有较高重合性［44］，促进部分劳动人口转移到城市化地区，引发农村劳动力在产业间的流动，故以农林牧渔业劳动力在年末总人口中的比重来表征劳动力要素的集聚性与流动性。

模型设定主要借鉴已有的研究思路［45］：检验国家重点生态功能区是否影响中介变量，引入国家重点生态功能区与中介变量的交互项检验该生态政策的传导机制［46］（表4、表5）。需要注意的是，两表中did 系数略有差异的原因在于，考察影响环境质量的传导机制时，ln pgdp 作为反映经济发展总水平的控制变量加入模型。

4. 4. 1 国土空间配置效应

国家重点生态功能区对国土空间配置存在显著的正向影响，即国家重点生态功能区的设立有助于扩大覆盖地区的生态空间，并提高其在国土空间中的比重。国土空间配置的系数显示，生态空间比重的增长有助于提升环境质量，但不利于经济增长，表明国土空间格局配置负向抑制了经济增长。国土空间配置与政策变量的交互项对环境质量与经济增长的影响均显著为正，表明国家重点生态功能区的设立强化了生态空间的扩大对环境质量的提升作用，并弱化对经济增长的抑制作用。

4. 4. 2 产业结构升级效应

国家重点生态功能区对产业结构升级存在显著的正向影响，即国家重点生态功能区的设立有助于促进覆盖地区产业结构高级化，提高第三產业在国民经济中的比重。产业结构高级化系数显示，产业结构升级对环境质量与经济增长的影响均显著为负，未能助力环境改善与经济发展。可能的原因在于产业结构高级化呈现全局统筹、持续演变的态势，但功能区当前产业升级的基础较薄弱。产业结构高级化与政策变量的交互项对环境质量与经济增长的影响均显著为正，表明国家重点生态功能区的设立均弱__化了产业结构升级对环境改善与经济发展的抑制作用。

4. 4. 3 生产率提升效应

国家重点生态功能区对全要素生产率存在显著的正向影响，即国家重点生态功能区的设立有助于提升全要素生产率。全要素生产率对环境质量与经济增长的影响均为正，但对环境质量的影响并不显著，全要素生产率提升有助于经济增长，并未明显助力环境改善。可能的原因是环境质量是一个稳定持久的改善过程，全要素生产率在短期内的正向作用并不突出。全要素生产率与政策变量的交互项对环境质量与经济增长的影响均显著为正，表明国家重点生态功能区的设立均强化了全要素生产率提升对环境质量与经济增长的正向促进作用。

4. 4. 4 要素集聚效应

国家重点生态功能区对劳动力要素的集聚存在显著的正向影响，即国家重点生态功能区的设立有助于促进劳动力产业间流动，并提高农林牧渔业劳动力的比重。可能的原因在于，国家重点生态功能区鼓励发展与主体功能区定位相适宜的产业，虽然超载人口得到有序转移，但积极的人口迁入政策提高了人口集聚与吸纳能力，生态产业的发展也吸引外出劳动力回流。要素集聚的系数显示，农村劳动力比重的上升有助于提升环境质量，但对经济增长的负向抑制作用并不显著。要素集聚与政策变量的交互项对环境质量与经济增长的影响均显著为正，表明国家重点生态功能区的设立强化了劳动力要素集聚对环境质量的提升作用，并弱化了对经济增长的抑制作用。

综上所述，国家重点生态功能区的设立能够通过国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应促进环境质量与经济增长的协同提升，假设2得到基本验证。

4. 5 异质性分析

异质性分析将从几个视角展开考察：一是生态功能区类型的差异；二是地理空间区位的差异，将全国划分为六大地理区划；三是生态与经济不同分位点的差异。

4. 5. 1 区分不同的生态功能区类型

根据国家重点生态功能区提供的各类生态产品和服务及功能定位的差异，可将其划分为水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护4种类型。表6报告了基于不同功能区类型的异质性分析结果。总体来看，水土保持型与生物多样性维护型生态功能区有助于促进环境质量与经济增长的共同提升，实现“绿水青山”与“金山银山”的兼顾；而水源涵养型仅促进了环境质量的提升，防风固沙型仅促进了经济增长。对比后发现，水土保持型生态功能区对环境质量与经济增长的提升最强。

水土保持型具有通过流域治理、限制资源开发、退耕还林还草等措施避免水土流失的功能，生物多样性维护型具有保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡、防止生态建设导致栖息地环境的改变的功能。国家重点生态功能区的设立有助于提供这些类型的生态系统稳定性，改善生态环境质量，且限制性开发能够激励当地产业升级，促进当地生态产品供给多元化。由于中国此前实施了退耕还林、天然林保护等以水土保持为目的的生态政策，积累了较丰富的开发经验，在此基础上，国家重点生态功能区的设立使得水土保持型生态功能区的提升作用相对更突出。

水源涵养型具有通过截留降水、调节径流、控制土壤沙化及恢复植被的功能，能够有效促进生态系统水分的良性循环，但主要分布在西北、西南等生态条件较恶劣的地区，人迹罕至，产业升级的基础也较薄弱，对经济增长的提升作用并不明显。沙漠是陆地生态系统的重要组成部分，能够封存大量的二氧化碳，并作为碳汇发挥着关键作用［47］，但防风固沙型功能区一般处于沙漠化程度较高、草原退化严重的生态系统脆弱区，环境效益提升作用有限，且任重道远。

4. 5. 2 区分不同的地理空间区域

根据不同地理空间的生态环境禀赋条件及敏感性的差异性，按照六大地理区划对全国进行区域划分。六大地理区划分别为东北地区、华北地区、西北地区、西南地区、长江中下游地区和东南沿海地区，其中东北地区、华北地区与西北地区属于北方，西南地区、长江中下游地区与东南沿海地区属于南方。表7报告了基于不同地理空间区域的异质性分析结果。

國家重点生态功能区在南方的西南地区、长江中下游地区与东南沿海地区均实现了环境质量与经济增长的共同提升，但长江中下游地区和东南沿海地区的国家重点生态功能区设立未明显促进经济增长，而在北方的东北地区、华北地区和西北地区则表现不一。东北地区的生态功能区仅有助于提升环境质量；华北地区的生态功能区不仅环境质量提升作用不明显，还显著抑制了经济增长；西北地区的生态功能区则显著促进了经济增长，但对环境质量的改善作用并不显著。对比后发现，西南地区和东南沿海地区的国家重点生态功能区对环境质量的提升作用最强，长江中下游地区次之；西北地区的国家重点生态功能区对经济增长的促进作用更强，西南地区次之。

重点对北方地区展开分析。东北地区的国家生态功能区以森林和湿地为主，主要功能是水源涵养，且本身具有较好的生态环境禀赋基础。但东北地区产业结构以第二产业为主，业态类型较单一，城镇化水平较高，限制性开发使得产业升级动力不足，也加速了人口的流失。华北地区是中国传统的农业产区，且人口经济与环境承载力的矛盾导致雾霾问题突出。虽然近年来空气质量逐渐改善，但环境质量的提升则是一个需要付诸努力、并长期持续的演化过程，命令控制型环境规制也会放缓当地的经济增长。西北地区的国家重点生态功能区类型主要包括防风固沙、水源涵养、水土保持，不同类型功能区的功能相互交织。但西北地区大部分属于干旱半干旱的气候特征，生态禀赋基础较恶劣，环境问题较突出，生态条件较好的地区主要分布在陕西的秦岭附近，整体上国家重点生态功能区未能提升西北地区的环境质量。

4. 5. 3 区分生态与经济不同分位点

鉴于具有不同生态环境与经济发展特征的地区对生态政策的依赖程度存在差异性，进一步通过面板分位数回归模型考察国家重点生态功能区环境质量与经济增长的分布异质性（表8、图3）。

国家重点生态功能区对环境质量的正向促进作用随着分位点的上升表现出稳定增强的变化态势，在95%分位点附近具有最强的正向作用，表明国家重点生态功能区对生态禀赋条件相对较差、生态脆弱性较高的地区产生的环境质量提升作用相对较小，而对于生态环境基础优渥的地区具有更高的环境实力提升作用。而国家重点生态功能区对经济增长的正向促进作用随分位点的上升表现出类似“倒N型”的持续下降态势，在40%～80%分位点之间的变化较稳定，并在95%分位点处达到最弱的正向作用，表明国家重点生态功能区对经济发展水平相对较弱的地区产生更强的经济增长促进作用。这些地区具有更大的发展潜力和空间而对于经济发展水平较高、产业基础雄厚的地区的促进作用则相对较小。在不同分位点上，国家重点生态功能区对环境质量与经济增长的影响基本上能够与防风固沙型和西北地区的结果相呼应。

生态基础与环境条件较好的地区，是国家限制开发和禁止开发的重点地区，本身的环境承载能力较高，能够提供更多的生态产品与服务，并进一步提升环境质量；而__对于生态禀赋基础较差的地区，环境效益的提升是一个持久稳定变化的过程，国家重点生态功能区难以在短时期内大幅度提升这些地区的环境质量。生态环境的分布异质性意味着，除限制开发和保护生态禀赋基础较高的地区外，国家重点生态功能区的设立还应该注重具有较低生态禀赋基础的地区保持国土开发利用与生态环境的协同。此外，对于经济发展基础禀赋较弱的地区，虽然具有较高的发展潜力，但应注意到工业开发要与当地的资源环境承载力相适应，依据政策文本合理控制开发强度。

5 结论与政策含义

国家重点生态功能区设立是否实现环境质量与经济增长的协同提升？回答该问题，对于生态政策的实施能否兼得“绿水青山”与“金山银山”至关重要。该研究将国家重点生态功能区的设立作为一项“准自然实验”，采用多期渐进的双重差分（DID）评估了该生态政策对环境质量和经济增长的影响，并进行了一系列的稳健性检验、异质性分析。研究结果表明：国家重点生态功能区促进了环境质量与经济增长的“双赢”，实现了“绿水青山”与“金山银山”的兼得，该结论通过了平行趋势检验和一系列的稳健性检验。国家重点生态功能区对环境质量与经济增长的提升作用呈现动态上升的持续性态势，虽然在短期内的促进效果相对较小，但在长期内提升作用逐渐增强。国土空间配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应是国家重点生态功能区促进环境质量与经济增长协同提升的有效机制。国家重点生态功能区的政策效应在不同的功能区类型、不同的地理空间及不同的分位数水平上存在异质性。水土保持型与生物多样性维护型生态功能区、西南地区和长江中下游地区及东南沿海地区的生态功能区均促进了环境质量与经济增长的共同提升。随着分位点的上升，国家重点生态功能区对环境质量的正向提升作用在增强，对经济增长的正向促进作用在降低。

研究结论对于实现生态环境保护与稳定经济增长的协同能够提供有益的理论借鉴，因而具有丰富的政策内涵。

（1）提高国家重点生态功能区设立与实施的可持续性。应高效地利用好国家重点生态功能区设立这一生态政策工具，通过完善政策体系，优化生态空间分布与产业合理布局，激励地方政府在生态环境保护与产业升级等方面的行动，合理配置生态转移支付资金。推动国土空间优化配置效应、产业结构升级效应、生产率提升效应及要素集聚效应得以有效发挥，以提高生态政策实施的稳定性与可持续性。

（2）加速生态产品价值实现，转变经济发展方式。现行的国家重点生态功能区设立制度能够实现生态环境质量提升与保持经济增长的兼得。依托于《全国主体功能区规划》，国家重点生态功能区以保护生态环境、提供生态产品为首要任务，那么生态与经济的兼顾则要求加快建立市场化的生态产品价值实现机制。挖掘生态功能区的生态产品价值，将生态产品与产业转型相融合，在资源环境承载力与市场空间允许的前提下，探索以绿色产业为主导的发展方式，如发展生态旅游、清洁能源等产业。此外，吸引转移劳动力向绿色产业流动，促进劳动力等生产要素流动高效率、高活力的市场化、跨区域流动。

（3）有必要构建适应不同类型、不同区域、不同特征的多元化生态治理与稳增长体系。对于生态禀赋基础较差的功能区，比如以防风固沙型生态功能区为主的西北地区，生态脆弱性较高，生态环境状况整体恶化的态势尚未得到根本遏制，应继续加强重点生态功能区的生态治理，提高生态系统的整体功能，且中央的重点生态功能区转移支付资金需要向这些地区更多倾斜，同时引导地方政府增加环保方面的投入、强化生态环境监管，并形成长效运行的生态补偿机制。对于不利于经济增长的地区，加大扶持力度，可以在保障生态保护力度的基础上，探索与当地生态环境相适应、定位相符的产业转型方向，积极发展生态型农业或服务业。

参考文献

［1］ 高扬，何念鹏，汪亚峰. 生态系统固碳特征及其研究进展［J］. 自然资源学报，2013，28（7）：1264-1274.

［2］ 朱艳，陈红华. 重点生态功能区转移支付改善生态环境了吗：基于PSM的结果［J］. 南方经济，2020（10）：125-140.

［3］ 邬彩霞. 中国低碳经济发展的协同效应研究［J］. 管理世界，2021，37（8）：105-117.

［4］ 丁斐，庄贵阳. 国家重点生态功能区设立是否促进了经济发展：基于双重差分法的政策效果评估［J］. 中国人口·资源与环境，2021，31（10）：19-28.

［5］ 李国平，李潇. 国家重点生态功能区转移支付资金分配机制研究［J］. 中国人口·资源与环境，2014，24（5）：124-130.

［6］ 李国平，汪海洲，刘倩. 国家重点生态功能区转移支付的双重目标与绩效评价［J］. 西北大学学报（哲学社会科学版），2014，44（1）：151-155.

［7］ 徐鸿翔，张文彬. 国家重点生态功能区转移支付的生态保护效应研究：基于陕西省数据的实证研究［J］. 中国人口·资源与环境，2017，27（11）：141-148.

［8］ 缪小林，赵一心. 生态功能区转移支付对生态环境改善的影响：资金补偿还是制度激励？［J］. 财政研究，2019（5）：17-32.

［9］ 侯鹏，翟俊，曹巍，等. 国家重点生态功能区生态状况变化与保护成效评估：以海南岛中部山区国家重点生态功能区为例［J］.地理学报，2018，73（3）：429-441.

［10］ 徐洁，谢高地，肖玉，等. 国家重点生态功能区生态环境质量变化动态分析［J］. 生态学报，2019，39（9）：3039-3050.

［11］ 刘慧明，高吉喜，刘晓，等. 国家重点生态功能区2010—2015年生态系统服务价值变化评估［J］. 生态学报，2020，40（6）：1865-1876.

［12］ 薄文广，安虎森，李杰. 主体功能区建设与区域协调发展：促进亦或冒进［J］. 中国人口·资源与环境，2011，21（10）：121-128.

［13］ 王丽娟，刘玉，费建琴，等. 基于SWOT分析的重点生态功能区农业可持续发展路径研究：以浙江省为例［J］. 中国农业资源与区划，2016，37（11）：65-71.

［14］ 张化楠，接玉梅，葛颜祥. 国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制研究［J］. 中国农业资源与区划，2018，39（12）：26-33.

［15］ 呂凯波. 生态文明建设能够带来官员晋升吗：来自国家重点生态功能区的证据［J］. 上海财经大学学报，2014，16（2）：67-74.

［16］ 潘丹. 命令控制型和市场激励型环境规制对造林面积的影响：来自中国县级层面的准自然实验证据［J］. 资源科学，2021，43（10）：2026-2041.

［17］ 黄成，吴传清. 主体功能区制度与西部地区生态文明建设研究［J］. 中国软科学，2019（11）：166-175.

［18］ 高同彪，刘云达. 重点生态功能区县域经济发展问题研究［J］.经济纵横，2019（12）：59-65.

［19］ ROSENTHAL S S，STRANGE W C. Geography，industrial organi?zation，and agglomeration［J］. Review of economics and statistics，2003，85（2）：377-393.

［20］ 林诗贤，祁毓. 区位导向型生态环境政策的激励效应及策略选择［J］. 财政研究，2021（6）：85-103.

［21］ 张文彬，李国平. 国家重点生态功能区转移支付动态激励效应分析［J］. 中国人口·资源与环境，2015，25（10）：125-131.

［22］ 伏润民，缪小林. 中国生态功能区财政转移支付制度体系重构：基于拓展的能值模型衡量的生态外溢价值［J］. 经济研究，2015，50（3）：47-61.

［23］ 黄贤金，陈逸，赵雲泰，等. 黄河流域国土空间开发格局优化研究：基于国土开发强度视角［J］. 地理研究，2021，40（6）：1554-1564.

［24］ 姜海，陈磊. 县域国土空间主体功能区土地资源空间配置效率及管制策略：以江苏赣榆为例［J］. 自然资源学报，2021，36（9）：2424-2436.

［25］ 罗知，齐博成. 环境规制的产业转移升级效应与银行协同发展效应：来自长江流域水污染治理的证据［J］. 经济研究，2021，56（2）：174-189.

［26］ PAN D，TANG J. The effects of heterogeneous environmental regu?lations on water pollution control：quasi?natural experimental evi?dence from China［J］. Science of the total environment，2021，751：141550.

［27］ ACEMOGLU D，AGHION P，BURSZTYN L，et al. The environ?ment and directed technical change［J］. American economic re?view，2012，102（1）：131-166.

［28］ 刘志彪，凌永辉. 结构转换、全要素生产率与高质量发展［J］.管理世界，2020，36（7）：15-29.

［29］ 樊杰. 我国国土空间开发保护格局优化配置理论创新与“十三五”规划的应对策略［J］. 中国科学院院刊，2016，31（1）：1-12.

［30］ MCGAVOCK T. Here waits the bride：the effect of Ethiopiaschild marriage law［J］. Journal of development economics，2021，149：102580.

［31］ CHEN S X. The effect of a fiscal squeeze on tax enforcement：evi?dence from a natural experiment in China［J］. Journal of publiceconomics，2017，147：62-76.

［32］ XU D，YANG F，YU L，et al. Quantization of the coupling mecha?nism between eco?environmental quality and urbanization frommultisource remote sensing data［J］. Journal of cleaner production，2021，321：128948.

［33］ 石大千，丁海，卫平，等. 智慧城市建设能否降低环境污染［J］.中国工业经济，2018（6）：117-135.

［34］ 陶锋，赵锦瑜，周浩. 环境规制实现了绿色技术创新的“增量提质”吗：来自环保目标责任制的证据［J］. 中国工业经济，2021（2）：136-154.

［35］ 王镝，唐茂钢. 土地城市化如何影响生态环境质量：基于动态最优化和空间自适应半参数模型的分析［J］. 经济研究，2019，54（3）：72-85.

［36］ 秦蒙，刘修岩，李松林. 城市蔓延如何影响地区经济增长：基于夜间灯光数据的研究［J］. 经济学（季刊），2019，18（2）：527-550.

［37］ VAN DONKELAAR A，HAMMER M S，BINDLE L，et al. Monthlyglobal estimates of fine particulate matter and their uncertainty［J］.Environmental science & technology，2021，55（22）：15287-15300.

［38］ LI P，LU Y，WANG J. Does flattening government improve econom?ic performance：evidence from China［J］. Journal of developmenteconomics，2016，123：18-37.__

［39］ 卢盛峰，董如玉，叶初升.“一带一路”倡议促进了中国高质量出口吗：来自微观企业的证据［J］. 中国工业经济，2021（3）：80-98.

［40］ 刘继来，刘彦随，李裕瑞. 中国“三生空间”分类评价与时空格局分析［J］. 地理学报，2017，72（7）：1290-1304.

［41］ 于斌斌. 产业结构调整与生产率提升的经济增长效应：基于中国城市动态空间面板模型的分析［J］. 中国工业经济，2015（12）：83-98.

［42］ 张军，吴桂英，张吉鹏. 中国省际物质资本存量估算：1952—2000［J］. 经济研究，2004，39（10）：35-44.

［43］ 叶初升，马玉婷. 人力资本及其与技术进步的适配性何以影响了农业种植结构？［J］. 中国农村经济，2020（4）：34-55.

［44］ 王习明，高扬. 国家重点生态功能区贫困县乡村振兴之路［J］.探索，2018（4）：94-100.

［45］ 邵朝对，苏丹妮. 产业集聚与企业出口国内附加值：GVC升级的本地化路径［J］. 管理世界，2019，35（8）：9-29.

［46］ 李兰冰，路少朋. 开发区政策与制造业发展：基于经济绩效和环境绩效的双重视角［J］. 财贸研究，2022，33（4）：35-48.

［47］ YANG F，HUANG J P，HE Q，et al. Impact of differences in soiltemperature on the desert carbon sink［J］. Geoderma，2020，379：114636.