完善的党内法规体系：标准、路径及问题

韩强 李剑

摘   要：我们党业已“形成比较完善的党内法规体系”，今后的任务是建设更加完善的党内法规体系。但是“完善的党内法规体系”的判断标准是什么？今后的努力方向在哪里？这无疑是十分重要的问题。基于对权威论述的分析，我们认为，党内法规体系是否完善取决于以下四个方面：一是党内法规制度规范体系是否完善；二是党内法规制度实施体系是否高效；三是党内法规制度保障体系是否有力；四是党内法规制度的规范体系、实施体系与保障体系是否有机统一。只有真正做到规范健全，实施到位和保障有力，且三者相互支持，有机统一，才会形成完善的党内法规体系。进一步构建完善的党内法规体系的基本途径有三个：一是创新党内法规体系框架；二是推动党内法规集约化；三是实现党内法规法典化。在这个过程中，要注意避免落入钱穆制度陷阱，要更加注重解决突出问题，要更好地平衡约束和激励的关系。

关键词：中国共产党；完善的党内法规体系；构建

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）01-0039-06

按照《中共中央關于加强党内法规制度建设的意见》规定，党内法规制度体系（其核心是党内法规体系，在偏广义情况下两个概念可替代使用——作者）是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。[1]2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：“我们党坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系。”党的二十大报告重申了“形成比较完善的党内法规体系”这一重大判断。对于党内法规体系建设的总体情况，学术界近年来围绕这一热点推出了大量研究成果，其最具标志性的成果，一个是宋功德、张文显主编、高等教育出版社2020年出版的中央马克思主义理论研究和建设工程项目教材《党内法规学》[2]，该书对党内法规建设作了全面的理论建构，另一个是中央办公厅法规局在2021年8月4日的《人民日报》第一版推出的重要文章——《中国共产党党内法规体系》，该文从建党百年视角对党内法规体系的发展历程、加快建成、框架构成、守正创新作了全面回顾和阐述。有鉴于此，本文在以上成果的基础上，围绕“完善的党内法规体系”建设着重思考和讨论以下三个主要问题。

一、党内法规体系完善与否的标准

根据习近平总书记讲话的表述，我们目前已经建成了比较完善的党内法规体系，集中体现为党内法规“1+4”体系框架的形成，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。[1]实际上，这一表述既表明了取得的成绩，也意味着还有进一步完善的空间。那么，着眼建成“完善的党内法规体系”，其完善与否的标准是什么呢？

对此，我们可以简单回顾一下中央文件对党内法规体系建设目标的规定。

2013年11月出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》第一次把“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”作为党内法规建设的目标，其具体要求是基础主干党内法规更加健全；实践亟需的党内法规及时出台；配套党内法规更加完备；各项党内法规之间协调统一。[3]这一规定是着重就党内法规的制度规范而言的。

2016年12月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中指出：到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。具体要求则是党内法规制度体系健全、实施到位、保障有力。[1]很显然，这一目标体现了立规、执规、保障的统一，体现了对党内法规体系的更全面思考。

2018年2月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，其中明确提出：要把制度规范体系凸显出来，承担起草任务的中央有关部门要加强组织领导，落实工作责任，抓紧推进有关工作。牢牢抓住质量这个关键，深入开展调查研究，做到于法周延、于规周详、于事简便，确保每部党内法规都立得住、行得通、管得了。要把执行体系凸显出来，各级各类党组织要认真履行主体责任，加大党内法规宣传教育、监督检查、问责追责力度，坚持抓住“关键少数”和管“绝大多数”相统一，把法规制度威力充分释放出来。[4]到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。[5]这一表述强调了制度规范体系和执行体系两个“凸显出来”，体现了立规、执规在体系建设中的重要地位。

此外，党的十九届四中全会继续强调要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，进一步从健全党内法规体系、抓好党内法规实施、强化党内法规制度建设保障三个方面部署了“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”工作。[6]

通过以上几处具有代表性的权威表述，我们可以看到，党内法规体系完善与否实际上取决于如下基本方面：第一，党内法规制度规范体系是否完善。制度规范体系是党内法规制度体系的基础，只有高标准立规才能使管党治党有规可依，才能谈得上党内法规体系的完善。这一体系既包括“1+4”体系中的各种制度规范是否健全，党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七类党内法规是否完备，配套党内法规是否应立尽立，也包括党内法规与党内规范性文件是否统一，还包括党内法规与国家法律是否协调。第二，党内法规制度实施体系是否高效。党内法规要一分部署、九分落实，充分实施是制定党内法规的目的所在，也是衡量党内法规体系完善与否的重要标准。针对目前党内法规还存在难以充分实施、实施中自由裁量权过大、变相实施等现实问题，必须把充分高效实施作为衡量标准中的重中之重。其中要重点关注权力部门是否严格执行党内法规，党员干部能否自觉遵守党内法规，党内是否形成遵规守规的良好风气。第三，党内法规制度建设保障体系是否有力。党内法规的实施需要有力的保障，如党的领导保障、制度规范保障、组织体系保障、党内和社会文化保障、国家法治保障等等。要从更宽广的视野看待保障问题，把一切影响党内法规实施的领域纳入保障体系的范畴，切实做到保障有力。第四，党内法规制度规范体系、实施体系和保障体系能否有机统一。党内法规制度规范体系、实施体系和保障体系涵盖立规、执规和保障三个环节，是一个有机整体，集中体现为“1+4”体系，其中制度规范体系是基础和前提，实施体系是核心和关键，而保障体系担负领导、监督、保障、评估、解释等重要职责。只有形成完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，才能实现党内法规制度体系健全、实施到位、保障有力，进而实现更加完善的目标。

基于以上分析，我们要以党内法规制度规范体系、实施体系和保障体系的形成情况作为党内法规体系完善与否的判断标准，而且既要在三个体系上设置相应的条件，又要注重三者的有机统一，既重视高标准立规，又注重有效实施和保障，更要看管党治党的成效，从而做到全面、系统、辩证地看待党内法规的体系完善问题。

二、“完善的党内法规体系”构建的基本途径

构建完善的党内法规体系是全党的重要任务，随着全面从严治党的深入推进，党内法规体系建设还会不断面临新问题新任务。党的二十大报告围绕落实新时代党的建设总要求，提出要健全全面从严治党体系，完善党的自我革命制度规范体系；围绕坚持和加强党中央集中统一领导，要求健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系；围绕建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，要求完善干部考核评价体系；围绕增强党组织政治功能和组织功能，要求构建严密的组织体系。[7]这些论断指明了进一步健全完善党内法规体系的任务。如何促进党内法规体系的进一步完善，需要全党和广大党内法规工作者进行深入的思考和研究。

第一，創新党内法规体系框架。目前的“1+4”党内法规体系是2016年12月中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的，体现了全党的共识，但是，在体系化建设中，其存在的不足逐渐明显，完善这一体系正越来越有必要。期间，学者们也提出了一些完善的思路。比如，我们曾设想构建“1+1+3”体系[8]，其中第一个“1”是指党章，第二个“1”是指一个规划，即中央党内法规制定工作五年规划，“3”是指“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”。这一体系主张用党的领导和党的自身建设涵盖党的全部工作，避免了党的领导、党的组织、自身建设和监督保障存在的交叉重合，有利于理顺党内法规体系的关系，促进这一体系的科学化。同时，这里面还有一个大家忽略的关键词即“综合性党内法规制度”。实际上，这一概念早已写入党内法规，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第二十条明确规定：“中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会以及中央有关部门等起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会以及中央有关部门等起草或者成立专门起草小组起草。特别重要的中央党内法规由党中央组织起草。”[9]但是其中的“综合性党内法规”则语焉不详，并没有开展明确的立规实践。笔者认为，“综合性党内法规”从广义上讲应该是指在制定或实施过程中涉及党内众多部门、多方面党内事务、具有规范协调功能的党内法规，从狭义上讲则重点指包括《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等在内的具有党内“立法法”性质的党内法规。[10]由于“综合性党内法规”具有根本性，单独列为一类是极为必要的，也是党内法规体系完善的重要标志。

第二，推动党内法规集约化。根据中共中央办公厅法规局的统计，截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7类名称，现行有效党内法规中，有党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部。按“1+4”体系分类，则包括现行有效的党的组织法规153部，党的领导法规772部，党的自身建设法规1319部，党的监督保障法规1370部。[11]这一数据一方面展现了党内法规建设的成就，另一方面也告诉我们，近年来党内法规在数量上急剧增加，如何使党内法规在管党治党中真正发挥作用，越来越成为一个突出问题，这必然为学规、执规、守规带来极大的考验。面对这一问题，学者们提出了集约化整合党内法规制度的思路。比如，本人主张，应该从整合党的组织法规（主要是条例）入手进行相关党内法规制度的整合，因为党的基层组织方面的党内条例有四个，分别是《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》，这四个条例整合为一个党的基层组织工作条例是完全可行的。如果考虑到还有一个组织工作条例、一个支部工作条例（试行），也可以进行更高层次的整合，就是把上述六个条例整合为一个党的组织工作条例。如果按照这样的思路进行整合，党内法规制度特别是党内条例的数量就会大大减少，学习、掌握和运用也会更有效率。

第三，实现党内法规法典化。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），自2021年1月1日起施行。《民法典》共7编、1260条，包括总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任和附则。《民法典》合并了婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则，形成了一个对公民的人身权、财产权、人格权等进行整体保护的格局。民法典的思路对党内法规制度体系化具有极大的启发意义，也有学者因此主张党内法规也要走法典化道路。就是把同类党内法规进行法典化整合，使党内法规呈现为由几个法典构成的有机体系，从而提高党内法规体系的科学性和实施的便捷性。比如，山东大学法学院（威海）的肖金明教授提出，推进新时代党内法规体系建设高质量发展，需要推进党内法规法典化，适时启动党内法规法典编纂工作。法典化是部门或领域法律规范体系化的重要途径，也是提升党内法规规范体系化程度的重要方式。坚持系统论思想和方法，借鉴民法典编纂的成功经验和推进其他法律领域法典化的有效做法，明确“相对法典化”理念，选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作，是进一步形成更加完善的党内法规体系的重要选择。[12]尽管这一思路还有待进行更具体化的建构，但是无疑为党内法规制度完善提供了一个新方向、新途径。

三、“完善的党内法规体系”构建仍要注意的问题

着眼未来，我们主张党内法规体系要实现四个转变，即在发展方向上实现从体系化向集约化的转变，在制度规范上实现从重制定向重修訂的转变，在党规运行上实现从重立规到重实施的转变，在实施效能上实现从重约束到重激励的转变。[13]在坚持实现四个转变的基础上，还要注重如下几个宏观问题。

（一）避免落入钱穆制度陷阱

完善的党内法规体系一定是系统和高效的，而不是越多越好、越复杂越好，要防止落入钱穆制度陷阱。钱穆制度陷阱是我国现代著名历史学家钱穆提出的一个代表性观点。他认为，在中国历史中，往往是一个制度出了毛病，就再制定一个制度修正它。结果制度越来越多，造成前后矛盾、执行困难，反而失去效率与效力。其深意在于，制度不是越多越好，而是在于管不管用。因此，党内法规的制定要抓住关键问题，聚焦主要矛盾，建立真正管用的制度体系。“形成比较完善的党内法规体系”这一论断表明，党内法规制度体系已经度过了依规治党的初级阶段，基本解决了无规可依的问题，今后必须更加注重完善顶层设计，优化结构和体系，特别是要更加重视整合与修订，不能只是简单地使党内法规制度越来越多、越来越复杂，那样必然脱离实际，也背离制定和完善党内法规制度的初衷。目前党内法规制度的数量已经达到了一个非常高的水平，今后应该适当控制数量增长，在通过修订、整合进而提质上下功夫，并逐步多做一些减法，避免因数量问题而落入钱穆制度陷阱。对此，习近平总书记多次强调，“法规制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在务实管用；不在内容繁杂，而在简便易行。”[14]

（二）更加注重解决突出问题

现有的党内法规体系总体上是按照“1+4”体系的框架建构起来的，其核心是注重结构的完整性、合理性，但明显缺乏问题导向。实际上，高效不仅在于充分实施，也在于能够真正解决问题，而管党治党中存在的许多问题，恰恰需要党内法规在体系化建构中加以关注和解决。比如，党的二十大报告作出了“完善党的自我革命制度规范体系”的重大论断，这一论断要求党内法规制度必须围绕党的自我革命进行制度体系建构，以切实解决这一突出问题。那么，应该如何建构呢？关键在于正确理解“党的自我革命制度规范体系”的科学内涵。笔者认为，必须首先准确把握其中的两个核心概念，即“自我革命”与“制度规范体系”，其中对于“自我革命”要聚焦“坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差”这一基本要求，“制度规范体系”要聚焦相关党内法规制度体系和工作机制建设，体现整体性和系统性。为此，要认识到，“党的自我革命制度规范体系”的本质是以自我革命确保党的先进纯洁和长期执政；“党的自我革命制度规范体系”的重点是完善党内法规制度体系；“党的自我革命制度规范体系”的首要任务是构建“发现问题、纠正偏差的机制”。而构建“发现问题、纠正偏差的机制”正是党的自我革命制度规范体系的突出价值所在，也是当前最紧迫的任务。[15]为此，要突出政策实施的评估机制，发现问题的预警机制，政策纠偏的反应机制，修正政策的民主机制，政策调整的联动机制，党内法规的保障机制，以切实保证党的各项政策能够问题早发现，偏差早纠正，真正造福人民。[16]今后，管党治党、治国理政中的突出问题会越来越多，党内法规制度建设必须不断聚焦这些重大突出问题，围绕解决问题进行体系再造，从而提升自己的实效性，同时也进一步提高体系化水平。

（三）更好地平衡约束和激励的关系

在此前发表的《加快构建完善的党内法规制度体系》一文中，我们强调了在实施效能上实现从重约束到重激励转变的重要性，但是目前理论界和实务界对这一问题认识不深，有必要进一步强调。

要认清这一问题，必须把握两个关键，一个是制定党内法规的目的是什么，另一个是怎样叫讲政治。应该说，制定党内法规制度是为了规范管党治党，实现管党治党从人治到法治的转变，真正实现全面从严治党。如果不解决科学立规的问题，没有一个严密的党内法规制度体系，全面从严治党就难以实现。但是，必须看到，全面从严治党是新时代党的建设最根本最重要最现实的途径，而把中国共产党真正建设成为中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队才是党的建设的根本目的所在，这也是党章所首先载明的。这就决定了这一伟大目标的实现既要靠约束，更要靠激励，只有充分激发和释放9600多万党员的积极性，才能真正把党建设好，把党提出的实现中华民族伟大复兴的宏伟目标实现好。因此，约束与激励是管党治党的车之两轮、鸟之双翼，不可偏废。

同样，正确理解讲政治，也有利于正确认识约束与激励的关系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对于讲政治提出了明确要求，要求增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，把准政治方向，坚持党的政治领导，夯实政治根基，涵养政治生态，防范政治风险，永葆政治本色，提高政治能力，并着重围绕坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致进行了部署。有些党员干部在理解中不注重全面系统准确，而是断章取义、为我所用，造成了屡屡发生只对上负责不对下负责、忽视整体利益和发展问题的现象。这种情形在党内法规制度领域也有所体现，如制定党内法规制度时搞层层加码的现象即属此例，这实际上背离了讲政治的初衷，也违背了我们党人民至上的根本政治立场。因此，更好地激励党员干部干事创业应该成为当前立规必须考虑的问题。实际上，我们党虽然也注重党内奖惩方面的党内法规制度制定，如出台了《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《国家功勋荣誉表彰条例》等，但是，这些党内法规一是数量极少，还不足以在党内形成广泛的正向激励效应；二是设置荣誉过于高端，与一般党员干部关系不够密切；三是还没有有机融入具体党内法规规定。[13]由此导致党内法规制度的形象偏于严厉、严肃，而激励作用不够明显和突出，这对于发挥党内法规制度的作用是不利的。当然，在如何平衡的问题上，首先要树立正确的意识，避免越严越好，忽视正向激励。其次要在相关党内法规制度中确立激励导向，明确保护措施，鼓励创新和突破。再次要优化党内奖惩制度，使相关党内法规制度切实覆盖每一个普通党员，让努力干事创业的党员干部在荣誉上能够够得着，有积极性，这样激励作用才能逐步发挥出来。

进一步完善党内法规制度体系还有很长的路要走，要坚持开阔思路，创新思维，立足完善党内法规制度体系任务的实际，切实把立规、执规、保障結合起来，更加注重实效，使党内法规制度在管党治党中发挥更加突出的作用。

参考文献：

[1] 中共中央关于加强党内法规制度建设的意见[J].中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”），2018（11）：20-27.

[2] 宋功德，张文显.党内法规学[M].北京：高等教育出版社，2020.

[3] 中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）[EB/OL].（2013-11-27）[2022-12-01].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/

27/content_2536600.htm.

[4] 中共中央关于印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的通知[J].中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”），2018（11）：28-29.

[5] 中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）[J].中共中央办公厅通讯（“党内法规”）专刊，2018（11）：29-44.

[6] 中共中央印发法治中国建设规划（2020—2025年）[N].人民日报，2021-01-11（01、02）.

[7] 党的二十大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2022：57-63.

[8] 韩强.党内法规制度“1+4”体系之我见[J].理论探索，2021（1）：46-52.

[9] 中国共产党党内法规制定条例[N].人民日报，2019-09-16（1）.

[10] 韩强.论综合性党内法规制度的构建[J].廉政文化研究，2021（5）：33-39.

[11] 中共中央办公厅法规局.中国共产党党内法规体系[N].人民日报，2021-08-04（01、02）.

[12] 肖金明.推进新时代党内法规体系建设高质量发展[N].中国社会科学报，2022-04-20.

[13] 韩强，周雨晴.加快构建完善的党内法规制度体系[J].中共宁波市委党校学报，2023（1）：12-21.

[14] 中共中央党史和文献研究院.习近平关于依规治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2022：123.

[15] 韩强.论中国共产党“发现问题、纠正偏差”机制的构建[J].理论探讨，2023（2）：14-20.

[16] 韩强.准确把握“党的自我革命制度规范体系”的科学内涵[J].支部生活，2023（2）.

责任编校   王学青

Making of a Sound Inner-Party Regulation System： Standards， Routes and Concerns

HAN Qiang1， LI Jian2（1. School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， Beijing， China; 2. Teaching and Research Department for Party Construction， Party School of CPC Shandong Committee， Jinan 250021， Shandong， China）

Abstract： Our Party has “formed a relatively perfect system of inner-Party regulations”， and the task ahead is to build a perfect system of inner-Party regulations. However， what are the judgment criteria for a “perfect system of Party regulations”， and what is the direction for the efforts to make？ These undoubtedly are very important issues. Based on an analysis of authoritative arguments， our consideration is that the perfection of the system is decided by the following four factors： 1. The perfection of inner-Party regulatory mechanism， 2. The effectiveness of the implementation of inner-Party regulations， 3. The power of inner-Party guaranteeing system， 4. The organic correspondence between the upper three factors. A perfect inner-Party regulation system can only be formed with a sound regulatory mechanism， proper implementation and powerful guarantee system， the three mutually supporting each other. Three routes lead to further perfection of inner-Party regulation system： creating a framework for inner-Party system， collectivizing inner-Party regulations， and codifying such regulations. In this process， we should pay attention to avoiding falling into the trap of Qian Mu system， to solving prominent problems， and better balance the relationship between constraints and stimulations.

Key words： Communist Party of China; “Perfect System of Inner-Party Regulations”; Construction