涉名录外野生动物保护公益诉讼办案实践与启示

禄磊　李爱

摘 要：对于行为人使用电捕方式非法猎捕野生蚯蚓等具有重要生态价值但未被列入保护名录的野生动物，造成野生动物资源和生物多样性严重破坏，但行为不具有行政可罚性时，检察机关可以适用法律关于生物多样性保护的原则性规定，对违法行为人提起民事公益诉讼，要求其承担生态環境损害责任；检察机关可利用一体化履职优势，解决案件办理中遇到的问题和困难。通过督促行政机关履职，运用诉前禁止令、诉前保全等措施，最大限度维护社会公共利益。

关键词：生物多样性保护 电捕野生蚯蚓 一体化履职

根据修正前的《中华人民共和国野生动物保护法》 ［1］（2018年10月26日第三次修正，以下简称《野生动物保护法》）第2条第2款规定，将受保护的陆生野生动物范围限定在《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》及《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二内的野生动物，导致实践中类似于蚯蚓这样处于保护名录外但具有重要生态价值的野生动物受到严重损害时，野生动物主管部门缺乏直接的处罚依据。本文以所办理的保护野生蚯蚓公益诉讼案件为例，探讨名录外野生动物保护检察公益诉讼的难点及重点，总结办案经验，以期为检察机关办理类似案件提供有益借鉴。

一、基本案情与办案过程

［基本案情］2022年3月以来，刘某某等4人向贵州省毕节市威宁县二塘镇村民提供电捕蚯蚓设备“地龙仪”，组织村民以电击方式捕捉野生蚯蚓，其再以每斤3.5-4元不等的价格收购，加工后以每斤90-95元的价格外销，形成一条猎捕、收购、加工、销售野生蚯蚓的“黑色产业链”。类似情况在威宁县10余个乡镇普遍存在。

2022年4月，贵州省威宁县人民检察院（以下简称“威宁县院”）接到群众关于电捕野生蚯蚓的举报线索后，立即开展初查，初步掌握刘某某等4人在该县二塘镇辖区内电捕野生蚯蚓的违法线索。经请示汇报，贵州省人民检察院（以下简称“贵州省院”）同意由威宁县院立案调查并决定组成省、市、县三级院参加的一体化办案组负责办理该案，查明刘某某等4人组织电捕、收购、加工、销售野生蚯蚓的违法行为。为证实刘某某等4人的行为破坏生态，威宁县院向“中国绿发会”调取了专家研讨意见［2］，并委托相关专家就蚯蚓的生态价值、电捕蚯蚓对环境及生物多样性的影响出具了专家意见。最高检就该案委托北京大学生命科学学院出具了专家意见，并指导办案组委托鉴定机构对该案造成的损失进行鉴定。经鉴定，刘某某等4人造成的野生动物资源损失为177390元、生态服务功能损失为38655.1元。

威宁县院经公告后没有适格主体提起诉讼，根据民事公益诉讼案件管辖规定将案件移送毕节市人民检察院（以下简称“毕节市院”）审查起诉。为制止刘某某等人继续实施破坏生态行为，确保案件判决后有效执行，毕节市院向贵州省毕节市中级人民法院（以下简称“毕节中院”）依法提出诉前禁止令和财产保全的申请，毕节中院经审查后作出《民事裁定书》，责令刘某某等4人立即停止破坏生态环境的行为，并冻结了刘某某等人的银行账户。提起诉讼前，为充分听取当事人辩解及各方意见，毕节市院邀请人大代表、人民监督员、“益心为公”志愿者、行政执法人员代表、村民代表等对该案进行公开听证，当事人刘某某等4人经通知拒绝出席听证会。2022年6月24日，毕节市院依法提起民事公益诉讼，诉请判令刘某某等4人立即停止破坏生态环境的违法行为，赔偿造成的野生动物资源损失费177390元、生态服务功能损失费38655.1元，承担鉴定费1万元，并在国家级媒体公开赔礼道歉。

2022年8月26日，毕节中院公开开庭审理本案并当庭宣判支持检察机关全部诉讼请求。目前，该案已移送执行。

在办理民事公益诉讼案件过程中，威宁县院发现辖区内电捕野生蚯蚓问题非常突出，该县生态环境分局及林业局负有监管职责但未全面履职，导致社会公共利益受到侵害。针对上述情况，威宁县院邀请县农业农村局、生态环境分局、林业局、公安局等部门召开磋商会，充分听取各部门意见，全面了解各部门职能职责。针对存在的监管漏洞，威宁县院依法对县生态环境分局及林业局立案并制发检察建议，督促两部门加强沟通协调、出台具体措施、依法履行监管职责。检察建议发出后，县生态环境分局立即就电捕蚯蚓问题向县人民政府作专题汇报，县人民政府召开专题会议研究部署整治工作，决定在县级层面成立由生态环境、农业农村、林业、市场监管部门和公安机关、检察机关及各乡镇（街道）共同参与的整治电捕蚯蚓工作专班，研究出台了《关于禁止非法捕捉收购加工野生蚯蚓的通告》，有效遏制了电捕野生蚯蚓的违法行为。

随后毕节市院组织开展了“小蚯蚓大保护”公益诉讼专项监督，依法发出检察建议6件，立案办理民事公益诉讼8件，推动区域内同类问题的解决。

二、办理野生蚯蚓保护公益诉讼案件的难点

（一）损害事实认定存在争议

本案属于环境公益诉讼，电捕野生蚯蚓破坏生态且损害社会公共利益、行为符合生态环境损害责任的构成要件是检察机关提起民事公益诉讼的前提。首先，由于蚯蚓未被列入保护名录，其所具有的重要生态价值无明文规定，导致电捕野生蚯蚓造成生态破坏以及破坏的程度较难认定。在对造成的生态损失进行量化时，鉴定机构适用《野生动物及其制品价值评估方法》《陆生野生动物基准价值标准目录》等规定进行鉴定存在较大的争议。

（二）法律适用存在争议

首先是行政执法层面，由于蚯蚓未被列入保护名录，行政执法部门不能直接适用《野生动物保护法》第24条第1款及第46条的规定对电捕野生蚯蚓行为进行处罚。在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农业法》等相关法律法规中均无可以直接适用的处罚依据，行政执法层面的法律依据欠缺。其次是检察履职层面，处于保护名录外但具有重要生态价值的野生动物资源受到严重损害时，相关行为是否具有违法性，检察机关能否适用民法典、《野生动物保护法》《环境保护法》等法律法规或者参照相关条款办理行政公益诉讼案件及提起民事公益诉讼存在较大争议。

（三）证据收集固定难

诉讼的本质是证据。《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）对人民检察院办理公益诉讼案件行使调查权的手段规定有限，并特别强调了不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施，本案调查过程中无法对违法行为人使用的“电蚯蚓机”“开肚机”“烘干机”“蚯蚓干”等重要物证原物提取固定，不能查封、扣押。在获取言词证据时，当事人、证人往往不配合，调查工作相对困难。

（四）社会效果不确定

蚯蚓干入药后被称为“地龙”，是很多上市药品尤其是心脑血管方面药物的主要成分。据有关调查显示近10年整体保持（地龙）需求上行。［3］在全国范围内从事蚯蚓相关行业的人员众多，已经形成一条产业链，从医药企业到中药材市场、中间商、再到捕蚯蚓的老百姓，早已对此习以为常，认为法律没有明确禁止电捕野生蚯蚓，检察机关对电捕野生蚯蚓提起诉讼必将触动一个大群体的切身利益。生态保护与医药产业发展、蚯蚓行业群体利益之间的矛盾突出，案件办理能否得到广大人民群众的支持以及是否会给医药产业带来冲击等问题均具有不确定性，存在潜在的舆情风险。

三、办理野生蚯蚓保护公益诉讼案件的实践

（一）深入剖析侵权行为

蚯蚓具有重要的生态价值已是众所周知。蚯蚓对土壤肥力的作用很早就已引起人们的注意，一百多年前，达尔文在其著作《The Formation of Vegetable Mould Through the Action of Worms》（《腐殖土的形成与蚯蚓的作用》）中首次指出了蚯蚓在土壤形成和土体翻动中的重要作用，称其为“第一劳动者”。［4］蚯蚓通过取食、消化、排泄（蚯蚓粪）、分泌（粘液）和掘穴等活动对土壤过程的物质循环和能量传递作贡献 （Tian et al.， 2000）， 是对多个决定土壤肥力的过程产生重要影响的土壤无脊椎动物类群（主要是蚯蚓、螨和蚂蚁）之一， 被称为“生态系统工程师”。［5］根据电蚯蚓机“地龙仪”的工作原理和查明的情况，行为人采用电击的方式进行猎捕，会使一定范围内的蚯蚓无论大小在短时间内全部窜出地面，其猎捕效率之高令人震惊，这样的方式必定会使野生蚯蚓种群数量急剧下降。同时，土壤中还有大量其他土壤动物和微生物，对土壤直接施加高压电流必定会造成其他土壤动物及微生物的破坏。办案单位通过查询学者研究论文，委托专家、鉴定机构就具体问题出具书面专家咨询意见、鉴定意见等，最终得出结论——蚯蚓具有重要的生态价值，主要体现在土壤改良、消除公害、改善生态、促进物质循环、生物多样性等方面发挥着重要作用，通过电击猎捕野生蚯蚓将对土壤生态环境及生物多样性造成破坏。

（二）充分论证法律适用

行为具有违法性是一般侵权责任的构成要件之一，环境侵权责任属于特殊侵权责任，其构成要件是否要求行为具有违法性、过错与违法认定的标准目前存在争议。环境民事公益訴讼是否适用无过错责任也有待进一步探讨。但本案中行为人使用电击方式对野生蚯蚓进行“绝户式”猎捕，造成野生蚯蚓种群数量急剧下降，同时电捕的方式会对其他土壤动物及微生物造成破坏，对生物链尤其是土壤生态环境造成严重影响，行为违反了民法典第9条、《环境保护法》第30条、《野生动物保护法》第4条等关于保护生物多样性和生态环境的规定，具有违法性。根据民法典1234条、1235条的规定，应当承担生态环境损害责任。

（三）用好用足公益诉讼调查权

根据《办案规则》第35条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取询问违法行为人以及证人，向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译；勘验物证、现场等方式进行调查取证。为确保证据的合法性、客观性、关联性，必须坚持依法取证，用好用足《办案规则》关于调查和收集证据的规定，充分释法说理说服当事人、证人向检察机关提供真实情况；在原始物证不能提取的情况下，可以利用录音录像、拍照等方式对相关物证进行固定；通过提取监控视频、手机支付记录等电子数据，调取快递公司寄递信息单、银行交易流水等书证认定违法行为人电捕野生蚯蚓的数量，全面准确认定违法事实，确保案件质量。

（四）多方求证社会效果

“公共利益归根结底是人民的利益”，检察公益诉讼的办案效果要由广大人民群众来评判。办案过程中，威宁县院通过邀请公安、环保、农业、林业等部门召开磋商会，走访案发地人民群众，邀请人大代表、政协委员、“益心为公”志愿者举行公开听证，征求专家意见等方式广泛听取意见，均获得一致支持。同时，主动通过网络媒体通报案件办理情况，及时收集分析网络舆情。本案经中国长安网、光明网、中国青年报、检察日报、中央电视台“法治频道”等媒体报道后，在全国范围内获得一致好评和支持，案件办理实现了“三个效果”的有机统一。

四、办理涉名录外野生动物保护公益诉讼案件的启示

（一）生态环境损害责任不以行为具有行政可罚性为前提

在行为人的行为使蚯蚓等具有重要生态价值，但不在保护名录内的野生动物资源遭受严重破坏，严重损害生物多样性并破坏土壤生态环境时，由于相关环保法律法规未规定具体的罚则，行政机关不能对其行政处罚。但基于行为对生态环境造成实际损害且损害社会公益，违反了法律关于环境和生物多样性保护的原则性规定，检察机关可以适用民法典第1234条和第1235条的规定依法提起民事公益诉讼，诉请违法行为人承担生态环境损害责任。

（二）检察机关办理重大疑难公益诉讼案件时应充分发挥检察一体化履职优势

对于在办理某一领域具有突破性和代表性的重大疑难公益诉讼案件时，可以实行检察一体化工作机制。基层检察院应当及时请示汇报，在上级院指导下推进案件办理。上级检察院可就立案、提起诉讼、法律适用等关键环节和重大问题加强把关，充分发挥上级院的资源优势，就案件涉及的专业问题咨询专家意见、指导办案单位委托鉴定机构等，并就疑难问题加强指导。同时发挥检察一体化优势，通过高检院在全国范围内部署蚯蚓保护公益诉讼工作，最大限度提升案件影响力。

（三）检察民事公益诉讼可积极探索运用诉前禁止令、诉前保全等措施

检察机关办理民事公益诉讼案件，应当充分行使民事诉讼法赋予的诉讼权利，最大限度维护社会公共利益。充分理解适用《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，对于侵权人正在实施破坏生态行为，导致社会公共利益持续受到侵害的，检察机关可以向人民法院申请诉前禁止令，防止公益损害持续扩大。为确保案件判决后得到有效执行，检察机关在调查时可以对违法行为人的财产状况一并进行调查后，向人民法院申请诉前财产保全。

（四）检察公益诉讼办案应当从“就案办案”到“能动履职”转变

在办理民事公益诉讼案件过程中，对行政监管缺失的问题，应统筹发挥民事+行政公益诉讼职能，督促相关行政部门依法履职，推动解决因行政监管有限性和社会事务复杂性造成的监管盲区，推动建章立制，促进源头治理；以个案办理推动区域内专项监督，促进区域内系统治理。