检察公益诉讼保护基本农田办案实践与思考

缪淑妮　万润发　赵辉

摘 要：对于乡村建设过程中发生的村委会主任在本村基本农田实施非法采矿案件，检察机关会面临侵权主体难认定、生态修复方式难确定等问题。在办理此类民事公益诉讼案件时，检察机关应当贯彻一体化办案机制凝聚检察合力，结合刑事部分梳理固定的扎实证据和民事公益诉讼部分挖掘补充的关键证据，形成完整证据链条；积极推动检行协作，通过特邀检察官助理加强与行政主管部门沟通协调，充分调动各方公益保护积极性，合力破解办案难题；主动践行检察能动履职理念，充分发挥检察公益诉讼监督职能，推动以“我管”促“都管”督促行政主管部门依法履职。

关键词：非法采矿 基本农田保护 一体化办案机制 特邀检察官助理

一、基本案情与办案过程

［基本案情］自2015年4月份起，山东省龙口市某村时任村委会主任马某甲在未取得采砂许可证的情况下，伙同村民马某乙在该村村北马某丙的承包地内非法挖砂。同年7月15日，在该村村委办公室，该村“两委”成员、党员、村民代表研究决定在该村的北河大院（即该村北部的扬水站）和小杨树林挖一眼大口井，并用挖出的砂顶替打井费用。此后，马某甲又以村里打井的名义，在未取得采砂许可证的情况下，伙同马某乙在该村北部的扬水站附近的农用地非法挖砂。2015年9月17日，马某甲代表村委與马某乙签订合同，约定将该村乡村建设工程以包工包料的形式承包给马某乙，马某甲在合同上签字，但未加盖村委会公章。马某乙将非法采挖的部分原砂用于该村美丽乡村建设路面硬化工程，部分原砂与马某甲共同出售给他人，获取违法所得10余万元，剩余部分堆放于该村西部的空地。案涉两处非法挖砂区域黄砂资源被采挖后，二人分别用建筑垃圾和生活垃圾进行了不同程度的覆盖，致案涉土地被抛荒。

2015年8月10日，当地国土资源主管部门向该村村委下发了《责令停止违法行为通知书》，但该村村委并未纠正违法行为，国土资源主管部门也未及时将本案线索移送公安机关。2019年6月5日，公安机关在工作中发现马某甲等人涉嫌寻衅滋事，遂决定立案侦查，后马某甲等人被定性为恶势力团伙。同年7月2日，龙口市自然资源和规划局经现场勘察和调查，确定了在该村非法挖砂的人员为马某甲、马某乙以及案涉非法挖砂区域的范围和现状，7月3日，经龙口市某测绘公司现场测量，确定了案涉两处非法挖砂区域面积共计3044.64m2，非法挖砂共计24036.9m3，该局遂于7月4日将马某甲、马某乙涉嫌非法采矿案移送公安机关，公安机关立案侦查后将两案合并移送龙口市人民检察院（以下简称“龙口市院”）审查起诉。龙口市院刑事检察部门在履行审查起诉职责过程中，认为本案可能符合公益诉讼案件立案线索要求，遂将案件线索移交本院公益诉讼检察部门。公益诉讼检察部门经审查认为，马某甲、马某乙在基本农田非法采矿，严重改变了原基本农田土地用途，造成基本农田大量毁坏，自然景观、地表形态、植被等发生直接或间接的破坏，严重损害社会公共利益，依法应当承担相应的民事侵权责任，遂于2021年9月2日将本案作为民事公益诉讼案件立案，并在正义网发布公告，告知法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起民事公益诉讼。

2021年9月7日，龙口市院根据法律、司法解释和《人民检察院公益诉讼办案规则》中关于民事公益诉讼案件级别管辖的相关规定，依法将本案移送烟台市人民检察院（以下简称“烟台市院”）。公告期满，没有符合条件的社会组织提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态。

烟台市院对本案进行审查，经查，龙口市自然资源和规划局于2020年3月27日出具材料，证实本案所涉矿产资源为“建筑用砂”；经该局委托，山东省核工业二七三地质大队于2020年9月作出《龙口市某镇某村马某甲、马某乙破坏土地生态恢复治理设计》（以下简称《生态恢复治理设计》），该报告明确了对案涉非法挖砂区域开展生态恢复治理工程的具体措施以及生态修复费用；该局于2021年10月27日出具材料，证实案涉无证挖砂区域所占土地为永久基本农田。2021年12月30日，烟台市院以马某甲、马某乙为被告向人民法院提起民事公益诉讼，请求依法判令其二人按照《生态恢复治理设计》将其破坏的农用地进行修复；如不能修复，则其二人连带承担相应的修复费用86059.31元。2022年8月30日，人民法院支持了检察机关的全部诉讼请求。

二、本案争议难点及论证分析

（一）侵权主体认定难

诉讼过程中，马某甲、马某乙推翻其在刑事诉讼过程中明确认可内容，主张挖砂是经过了村集体研究、受益主体为村委会的集体行为，其不应承担责任。经查，马某甲自2014年11月至2017年12月担任该村党支部书记、村委会主任职务。本案系村委会主任在本村基本农田实施非法采矿案件，如何确定侵权主体，是检察机关面临的首要难题。笔者认为，需要明确以下三点：

1.马某甲的挖砂行为是否系执行村委会决议的职务行为。首先，本案非法挖砂区域有两处，分别为马某丙的承包地和村北扬水站附近的农用地，但村委会决议的挖井范围并不包含前者，且根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，村委会亦无权决定在前者范围内挖砂。另，马某甲、马某乙在前者范围内挖砂的时间早于会议时间。因此，在前者范围内挖砂不是职务行为。其次，决议的目的在于挖井取水，挖砂只是挖井过程中产出的副产物，而马某甲、马某乙以挖井的名义在基本农田挖砂卖砂，其实际挖砂区域远远超出会议记录载明范围，且截至案发，案涉区域内并无建成投入使用的水井，这与决议目的严重不符。最后，我国对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。根据《中华人民共和国水法》第48条第1款、第65条第2款及《取水许可和水资源费征收管理条例》第10条第1款、第49条规定，挖井应当向水行政主管部门申请取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。马某甲作为时任村委会主任，应当依照村委会决议内容依法申请取得取水许可证，但截至案发，其并未依照法定程序上报审批，因此可以认定马某甲并无执行村委会决议为村集体挖井的主观目的。综上，马某甲在未取得采矿许可手续的情况下，伙同马某乙在案涉区域内擅自挖砂卖砂，不是执行村委会决议的职务行为。

2.合同是否对村委会发生效力。合同是否对村委会发生效力，取决于马某甲的签字对村委会是否构成有权代理或有权代表。经查，该村村委会公章由镇政府保管，依照当地规定，村委会所签订的美丽乡村建设合同应当向镇政府报备，由片长签字后加盖镇政府保管的村委会公章。因此，问题在于，未加盖公章但有村委会主任签字的合同是否对村委会发生效力。虽然我国法律规定了盖章與签字具有同等效力，但对于组织体而言，需要通过特定自然人的签字或者盖章才能实现其意志，而该自然人本身也是独立的法律主体，加盖公章因此成为区别其签字是个人行为还是职务行为的重要依据。［1］同时考虑到合同签订时村委会尚不具有法人资格，我国法律亦未规定职务代理权，马某甲作为村委会主任，其对村委会具有的是代理权，并不当然具有以村委会的名义与他人签订合同的权限，上述合同盖章流程本身亦构成了对其有无代理权限的审查。另一方面，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，本村公益事业的建设承包方案应当经村民会议或村民代表会议讨论决定。本案中，虽然合同书中载明合同内容系经该村两委、全体党员、村民代表同意，但实际上该村并无载明上述内容的相关会议记录。因此，可以认定案涉合同系马某甲的无权代理合同。而考虑到马某乙的该村村民身份，其对村集体是否召开了村民代表会议以及马某甲是否取得了代理权限是知道或者应当知道的，因此其不符合表见代理规则中的善意相对人。综上，合同对村委会不发生效力。

3.村集体是否受益。根据合同约定，马某乙以包工包料的形式承包工程，砂款包含在工程款内进行结算。但实际上，用于该村修路的原砂是村委会向马某乙出资购买的，所支付的砂款最终成为马某甲、马某乙的个人违法所得。未用于修路的原砂，一部分被二人变卖，但村委会并未收到卖砂款项；剩余部分堆放于村西空地，在本案刑事裁判生效后，依法由扣押机关予以没收。综上，村集体并未从中受益，马某甲、马某乙系以为村集体修路打井为名，谋取个人非法利益为实。

综上所述，本案的侵权主体为马某甲、马某乙。

（二）生态修复方式确定难

我国实行基本农田保护制度，《基本农田保护条例》第17条第1款明确规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内挖砂或者进行其他破坏基本农田的活动。办理破坏基本农田民事公益诉讼案件时，检察机关应当坚持贯彻系统保护思维和恢复性司法理念，在诉讼请求中提出生态修复相关内容，明确生态修复方式及具体实施方案。但是基本农田生态环境的恢复性治理是一项复杂的综合工程，具有高度的专业性和技术性，而检察人员普遍并不具有相关学科知识背景和专业技能。因此，如何确定基本农田生态修复方案，以及确定侵权主体采取何种承担修复责任、恢复基本农田耕种条件的生态修复方式是办理本案的又一难点所在。

1.关于本案基本农田生态修复方案的确定。本案中，检察机关充分利用“外脑”智慧，注重加强检行协作，充分发挥特邀检察官助理和行政主管部门的专业优势，通过特邀检察官助理积极与国土资源主管部门沟通协商生态修复设计方案，并由后者委托专业机构作出《生态恢复治理设计》，明确了案涉非法挖砂区域基本农田的生态修复具体方案和所需费用，从而有效破解了生态修复方案确定难的办案难点，为本案民事公益诉讼案件的成功办理奠定了基础。

2.关于马某甲、马某乙承担的具体生态修复方式。截至本案民事公益诉讼部分审理阶段，案涉两处非法挖砂区域均未得到治理，根据民法典第1234条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定，首先应当由马某甲、马某乙承担自行修复责任，由其二人在合理期限内按照《生态恢复治理设计》将案涉非法挖砂区域基本农田生态环境恢复到损害发生之前的状态和功能。但考虑到此时本案刑事裁判已经生效，马某甲正在监狱服刑，且在诉讼过程中二人均明确表示拒绝承担修复责任，由其二人自行修复已不具有现实可行性。为防止生态环境损害的进一步扩大，及时对被破坏的基本农田进行生态恢复治理，本案由二人连带承担生态环境修复费用为宜。

（三）其他问题

1.关于本案的法律适用。本案中非法挖砂行为发生于2015年，但本案系因破坏生态造成公共利益受损的侵权纠纷，所造成的基本农田受损一直持续至民事公益诉讼审判阶段。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第1条第3款及第3条，本案应当适用民法典之规定，且该适法选择亦不会减损当事人合法权益。

2.关于没收矿产资源和违法所得应否从生态环境修复费用中扣除。马某甲、马某乙在基本农田非法挖砂同时造成建筑用砂这一矿产资源的损失和基本农田土地用途、生态环境的严重破坏。没收矿产资源和违法所得是人民法院依法对犯罪物品所作的处理，而支付生态修复费用是对非法采矿所造成生态环境的破坏承担生态环境损害赔偿责任的一种救济方式。因此，两者的价值取向并不一致，不能混同或者相互抵消。［2］ 此外，根据民事责任优先原则，生态损害赔偿责任应当优先实现，而非反之。［3］综上，没收数额不应从生态环境修复费用中加以扣除。

三、办案方法和价值思考

（一）适用一体化办案机制凝聚检察合力

本案中，检察机关充分贯彻上下联动、横向互通的一体化办案机制优势，在积极与上级院沟通，寻求办案支持的同时，加强内部条线互通，刑民密切协作。在上级院的指导下，检察机关将本案刑事诉讼部分和民事公益诉讼部分予以分别立案，后者公告后依法移送上级院。本案刑事部分以龙口市院为办案主体，在办案过程中，龙口市院及时将案件办理情况、存在难点与上级院进行汇报沟通，获得上级院的指导意见和工作支持，并且不断强化内部部门间条线互通协作，在引导公安机关、行政主管部门挖掘、固定刑事证据的同时，不断挖掘民事公益诉讼证据，为本案民事公益诉讼案件的成功办理奠定了基础。本案民事公益诉讼部分以烟台市院为办案主体，龙口市院积极配合上级院办案需求，一体化办案优势充分发挥，凝聚形成维护公共利益的检察合力，结合刑事部分梳理固定的扎实证据和民事公益诉讼部分挖掘补充的关键证据，形成了完整的证据链条，所有诉讼请求均获人民法院支持，有效维护公共利益，较好地实现了“三个效果”有机统一。

（二）加强检行协作凝聚公益保护合力

从整体性的法秩序的视角观察，行政机关处于维护公共利益的公权力首端。［4］在本案办理过程中，检察机关注重加强与行政机关的沟通协调，充分调动各方公益保护积极性，合力破解办案难题。一是引导公安机关及时固定民事公益诉讼证据，并有效引导公安机关补充侦查，对马某甲、马某乙所获违法所得以及所造成的生态环境资源损害及时作出评估和鉴定，筑牢证据体系，确保证据确实充分。二是通过特邀检察官助理主动与国土资源主管部门沟通，全面掌握非法挖砂区域土地性质为永久基本农田、案涉原砂属于建筑用砂等情况，同时，依托其主管优势，由其委托专业机构出具生态恢复治理方案，从而确定本次治理工程对案涉区域采取场地平整、翻耕、覆土等具体治理工程措施，确定案涉基本农田生态恢复治理总费用为86059.31元，以及预期通过本次治理工作的实施，将在一定程度上消除治理区内因非法挖砂造成的视觉污染、占损土地资源、破坏地形地貌景观等问题，有效改善治理区地质环境、自然生态环境，可恢复旱地面积约3044.64m2的治理效果。

（三）以“我管”促“都管”凝聚治理合力

检察机关既是国家利益和社会公共利益的代表者，也是维护法治的法律监督者。［5］检察机关通过能动履职加强行政执法以实现规则之治，是环境法治的基本逻辑。［6］本案中，国土资源主管部门早在非法采矿行为发生之初就已发现，并于2015年8月10日向村委会下发了《责令停止违法行为通知书》，但直到2019年7月4日才将本案移送公安机关，这充分暴露出其在日常管理、监督工作方面的漏洞。检察机关在办案过程中发现行政主管部门这一履责缺位问题后，充分贯彻能动司法理念，以依法监督的“我管”促进行政主管部门依法履职的“都管”，依法向国土资源主管部门发出检察建议，督促其依法履职，更好地预防和打击在基本农田非法采矿等违法犯罪行为，保护耕地资源。