社会治理检察建议质效提升的路径

赵利民 刘青桂 赵雅男

摘 要：社会治理检察建议是检察机关发挥法律监督职能，推进社会治理的重要抓手。由于部分基层檢察机关制发的社会治理检察建议质量不高，相关法律法规未规定被建议单位不落实或落实不力的后果及责任，检察建议落实效果往往不佳。实践中，最高检已通过优化内部管理和检察建议内容提高其质量，各地亦积极探索与相关部门形成社会治理合力，成效显著。在此基础上，建议借鉴刑事再审抗诉启动程序，根据社会治理检察建议特点进一步进行路径优化，在流程方面，将下级检察机关治理效果不佳的检察建议提级到上一级检察机关“类诉讼化”办理；在内容方面，与其他具有专业性的单位沟通函询社会治理检察建议书中的“问题”部分、与行政机关沟通协调“建议”部分，有效提升社会治理检察建议的质效。

关键词：社会治理检察建议 刑事再审抗诉 类诉讼化

一、问题的引出

［基本案情］某基层检察机关在办理以王某为首要分子的19人恶势力犯罪集团案件时，发现其平均年龄17岁，2017年9月至2019年5月期间，共实施了85起犯罪。王某等人在学校招纳“小弟”等，对当地5所中学和1所职业高中的学生进行控制，实施了强奸、寻衅滋事、聚众斗殴、强制侮辱、非法拘禁等9种犯罪行为。最终，王某被依法判处死刑并已执行，其他18名被告人被判处18年6个月至1年6个月不等的有期徒刑。因该案暴露出部分行政主管机关监管执法不严、教育机构管理缺位、家庭教育缺失等诸多社会治理问题，2019年5-6月，办案检察机关向市场监督管理局、文化旅游综合执法局、人力资源和社会保障局、教育局等单位制发社会治理检察建议，建议依法查处娱乐场所无证经营、经营场所违规向未成年人售卖烟酒、经营主体非法雇佣童工及督察校园中存在的安全管理隐患等。

因释法说理不充分，建议内容未能引起被建议单位的高度重视。收到检察建议后，有的单位以整顿摆摊设点、占道经营、高音叫卖等日常执法行为代替整顿娱乐场所无证经营、未成年人随意出入及有偿陪侍等问题；有的单位回复称未发现有雇佣童工现象，但已有证据证实该问题仍然存在等等。办案检察机关组成督导组对上述检察建议落实情况进行检查，亦未能推动深层次问题的解决。

省级检察机关发现当地政府未能实现系统性综合治理，在机制建设方面未能真正消除安全隐患后，指令市级检察机关向市政府制发社会治理检察建议，市级检察机关于同年12月依指令制发并抄送市委及市委政法委，终获重视。市政府组织召开专门会议，对检察建议逐项研究落实措施，从严开展综合治理。在此基础上，市级检察机关又推动市委办公厅、市委政研室开展专题调研；向市人大常委会作了专题报告，工作举措得到支持；推动市政协将涉案社会治理问题列入政协常委会议题。由此，从基层检察机关自行向主管部门制发社会治理检察建议，到省级检察机关指令市级检察机关向市政府制发检察建议；从检察机关制发检察建议，到“市委+市政府+市人大常委会+市政协+市人民检察院”多方共同参与，形成“组合拳”，问题最终得以解决。经查询检察业务应用系统，与2021年同期相比，该市2022年前11个月侵犯未成年人权益犯罪下降46.8%，起诉未成年人犯罪下降65.1%，真正实现了社会治理检察建议的效果。

检察机关作为国家的法律监督机关，在办理案件中易于发现相关领域、行业中存在的风险与隐患，在充分调查核实的基础上追溯成因、提出完善建议并协助落实，有助于提升相关部门管理水平，助力提升社会治理质效。但是在实践中，社会治理检察建议落实效果往往不佳，如上述案例，办案检察机关所发现的雇佣童工问题未获重视、提出的查处无证经营等建议亦未能有效落实。本文拟分析社会治理检察建议效果发挥不足的原因，并在此基础上，探析提升其质效的举措，助力提高社会治理能力与水平。

二、社会治理检察建议落实效果不佳的原因分析

（一）所制发社会治理检察建议质量不高

一方面，制发社会治理检察建议时，部分基层检察机关不注重与被建议单位的沟通协调，检察建议书中缺少释法说理相关内容，所提出的建议较难得到被建议单位的认同。如本文案例中，办案检察机关向市场监督管理局制发的检察建议书中，即未充分说明对向未成年人销售烟酒行为进行查处的必要性，以及加大查处力度对于引导未成年人养成健康生活习惯的重要性，市场监督管理局在不了解该建议目的的基础上，未对建议内容予以重视。另一方面，根据 《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》），社会治理检察建议应由负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。这一规定对于确保所提出的社会治理检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行具有非常重要的作用。但实践中，基层检察机关没有专门的法律政策研究部门，一般只在综合业务部门设一人专职负责对接上级检察机关法律政策研究部门，也即，此人不仅承担审核社会治理检察建议的职责，同时还要负责理论研究、检察委员会办公室、综合治理等多项任务，精力有限，难以对所有社会治理检察建议认真审核。且其主要为聘用制书记员或检察官助理，流动性较大，缺乏业务素质和经验的长期积累，审核能力亦有待提高。

（二）相关法律法规未规定被建议单位不落实或落实不力的后果及责任

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第21条，有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院；《检察建议工作规定》第19条，人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。上述法律、司法解释仅要求被建议单位“配合、处理、回复”，但未规定其不“配合”、不“处理”、不“回复”的责任，致使社会治理检察建议在落实中缺乏刚性和强制力，落实效果主要依托被建议单位的重视程度。如本文案例中，被建议单位用日常工作替代整改、对检察机关发现的问题“否定性”回复（即回复没有发现）等情况出现后，缺少相关刚性措施，最终通过上级检察机关再次向政府部门制发社会治理检察建议，才得以实现预期效果。

三、提升社会治理检察建议质效的实践探索

（一）完善制发流程，提升社会治理检察建议的质量

自2018年以来，最高检在优化内部管理和检察建议内容方面进行了积极探索，在内部管理流程上，通过办理部门集中化、办理过程案件化、文书格式规范化、审核制度常规化、宣告送达公开化、分析研判定期化等措施，着力提升社会治理检察建议的质效。在内容方面，最高检通过制发高质量的第一至八号检察建议，在全国评选说理水平较高的优秀社会治理检察建议，为广大基层检察机关树立了高质量社会治理检察建议的典范，形成了较好的示范引领效果，并提高了社会治理检察建议的知名度和认可度。

（二）加强与相关部门的沟通协作，形成社会治理合力

为提高被建议单位的重视，各地检察机关也在探索借助人大备案、抄送纪检监察机关、报请上级检察机关协调上级部门或者党委政府解决等方式，提高社会治理检察建议的回复率及采纳率，助力检察建议的刚性落地，提升社会治理效果。部分事例见下表。

（三）实践探索中的难题

无论是最高检，还是地方检察机关，均对社会治理检察建议质效提升进行了有益的探索，着力以高质效检察履职助推经济社会高质量发展。但实践中还存在如下难题：一是虽然最高检及省级检察机关的高质量检察建议起到了示范引领作用，但由于社会治理涉及较多行业，要求基层检察机关的办案人员全面、深入掌握社会治理各行各业存在的问题并提出专业性、针对性较强的建议，是对办案人员能力的极大挑战。［2］同时，最高检抽调了原未检办、研究室等部门的业务骨干，前后历经三月，期间数易其稿，最终形成“一号检察建议”。［3］而市县两级检察机关缺乏整合上述专业人员及集中资源制发检察建议的能力。二是目前在地方实践中，借助人大、纪检监察机关等监督力量的探索事例较多，而借助行政管理机关专业性力量的探索较少。由于人大等部门亦非专业部门，而纪检监察机关则主要是“对人”监督，对各行业、各部门的防范措施、行政管理等“对事”监督的作用发挥有限。由于社会治理检察建议的主要制发主体在基层，因此，还需在上述实践探索的基础上，继续完善提升基层检察机关社会治理检察建议质效的路径。

四、提升社会治理检察建议质效的路径与方式

笔者认为，对于未能充分发挥效果的社会治理检察建议，尤其是因基层检察机关检察建议质量不高而限制效果发挥的检察建议，可探索借鉴抗诉程序，将社会治理检察建议按照“类诉讼化”流程提级到上一级检察机关，并通过与其他具有专业性的机关沟通函询检察建议书中的“问题”部分、与被建议单位沟通协调“建议”部分，从而有效提升社会治理检察建议的质效。

（一）刑事再审抗诉启动程序的梳理

根据刑事诉讼法第252条、第254条之规定，刑事案件审判监督程序的启动主体有三类：一是当事人及其法定代理人、近亲属；二是审判机关；三是检察机关。其中，检察机关以抗诉方式启动审判监督程序分为自上而下提出抗诉和自下而上提请抗诉两种。自上而下提出抗诉是指上级检察机关直接发现下级审判机关生效裁判确有错误，进而提出抗诉以启动审判监督程序。如根据刑事诉讼法第254条第3款及《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第597条，最高检发现各级法院生效裁判确有错误，可向最高法提出抗诉；上级检察机关发现下级法院生效裁判确有错误，可向同级法院提出抗诉；最高检及上级检察机关也可指令生效裁判作出的法院的上一级检察机关向同级法院提出抗诉。自下而上提请抗诉是指下级检察机关发现同级审判机关生效裁判确有错误，提请上一级检察机关抗诉。即根据《刑诉规则》第595条第2款、第3款之规定，检察机关认为需要对同级人民法院生效裁判提出抗诉的，应当提请上一级人民检察机关抗诉。

（二）社会治理检察建议制发流程与内容的优化

提升社会治理检察建议质效，主要应从两个层面对其进行优化，即流程和内容。流程与内容的优化不是单一的、静态的，而是双向的、互动的。

1.流程优化：上下互动

最高检第一至八号检察建议采用自上而下的发现机制，各地检察机关也有意识地针对区域内某些社会治理问题较多的领域制发优质、典型检察建议。这种通过对区域内某类案件进行整体情况梳理、汇总，进而提炼社会治理问题的方式，有助于系统、深度解决社会治理难题。但其弊端是有些问题在案件中体现不明显，需要经承办人的亲历性体验，以及与涉案人员、相关单位深入沟通才能逐步发现，由此，这些问题较难通过自上而下发现，而是需要自下而上收集。对此，笔者建议以“检察机关自下而上提请启动审判监督程序”为借鉴，对检察建议制发流程进行优化。

具体而言，基层检察机关在发现社会治理问题后，向相关部门制发检察建议，对于被建议单位未采纳、未有效整改、未回复或未及时回复的，可提请市一级检察机关审查。对基层检察机关的提请，市级检察机关进行实质化审查和“类诉讼化”流程处理，审查内容主要涉及基层检察机关发现的问题是否准确；提出的建议是否合理、可操作；被建议单位未采纳、未能有效整改的深层次原因等。经审查，如果基层检察机关的检察建议在合法性、说理性、操作性等方面确有不当，则应根据《检察建议工作规定》第22条第2款之规定，指令基层检察机关变更或撤回，并及时通知有关单位，说明理由。经审查，如果基层检察机关的检察建议所提问题准确，建议合法、可操作，则可针对全市情况，向其他基层检察机关收集、汇总相关案例及问题，研究确定是否为市域社会治理共性问题，如果全市存在此类问题，便可向原被建议单位的上一级机关（也即与市级检察机关同级的行政机关）制发检察建议，由上级行政机关督促下级行政机关整改。至此，市级检察机关社会治理检察建议的制发方式分为：自行发现后直接制发和提请审查后汇总制发。同理，市级检察机关社会治理检察建议制发后遇上述情况，提请省级检察机关审查；省级检察机关社会治理检察建议制发后遇上述情况，提请最高检审查。以本文案例为例，基层检察机关向当地政府职能部门制发的检察建议，存在说理不充分、被建议单位未能有效整改等问题，则申请市级检察机关提级办理，市级检察机关以此前向基层政府职能部门制发的检察建议为基础，通过调研全市相关情况，直接向市政府制发社会治理检察建议，将全市相关行业领域存在的治理问题进行充分说理，推进全市未成年人犯罪及侵犯未成年人权益两个问题的有效解决。

此流程使社会治理检察建议融合了自上而下提出和自下而上提请两个程序，这样的借鉴与优化有以下两个特点：第一，符合各级检察机关工作重心与职能定位，即基层检察机关需要办理的具体案件较多，其实践性更强；随着层级越高，具体案件越少，需要处理的指导性、规律性、普遍性问题越多。第二，有助于借助上级行政机关的行政强制力，督促下级行政机关更好落实检察建议。

2.内容优化：内外互动

检察建议的内容主要分为两部分，一是检察履职中发现的社会治理问题，二是对相关问题提出针对性建议。检察机关在提出社会治理检察建议时的专业优势并不明显，对策建议的提出或因专业壁垒、信息不对称而缺乏针对性，或因对问题根源调查不深入而缺乏操作性，检察机关可以借助相关部门的专业性、行政权力的高效性，提高被建议单位对于检察建议中所提问题的重视度以及建议落实的力度和有效性。

基于上述分析，笔者建议检察机關重点提出社会治理问题，被建议单位重点提出整改措施。一方面，对于社会治理检察建议书中的“问题”部分，可以与其他具有专业性的机关沟通函询，更好地补强检察建议“问题发现者”的功能。如，司法部整合了原法制办公室职责中的行政执法监督职责，在依法治国、依法行政方面具有专业性和全局性的优势，对行政执法部门在执法领域中的问题有着深入的了解和认识，检察机关在提出问题时可与类似机关互动，以深入调查问题产生的深层次原因。另一方面，对于社会治理检察建议书中的“建议”部分，应注重与同级行政机关进行事前沟通协调，听取同级行政机关的意见，以增强检察建议“对策提出者”的专业性。这种事前沟通协调的互动方式不仅能够提高对策的专业性、针对性和可操作性，避免“外行之问”，还有助于建立与被建议单位的良好关系，增进社会治理共识，营造落实社会治理检察建议的良好氛围。以本文案例为例，在市级检察机关向市政府制发检察建议的过程中，多次与市政府沟通“建议”的具体内容是否符合基层政府及其职能部门工作实际、是否符合行业领域专业规律、是否具有科学性与可操作性等。经过多次协商，最后提出的建议易于操作且有利于被建议单位接受，同时又符合社会治理实践规律，充分发挥了检察建议的社会治理实效。