政策溢出效应：概念廓清、类型划分与机制探究

杨开峰 王璐璐

作者简介：杨开峰，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学交叉科学研究院院长，循证治理与公共绩效研究中心主任；王璐璐，中国人民大学公共管理学院博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金重大专项项目“国家治理体系和治理能力现代化指标体系研究”（编号：17VZL003）。

摘要：面对复杂的国内外形势和系统整体协同的改革要求，综合考虑政策可能存在的溢出影响对于科学精准施策和增进制度势能具有十分重要的理论和现实意义。然而，现有关于政策溢出效应的研究主要聚焦单一或某类政策的溢出效应是否存在，缺少从整体视角探究政策溢出效应的普遍规律和底层逻辑。本文从错综复杂的政策溢出现象入手，旨在厘清政策溢出效应的概念本质，提出划分政策溢出效应类型的不同维度，总结产生政策溢出效应的核心机制和影响机制的因素。未来需要深入讨论如何从政策全过程更好预见、监测、评估政策溢出效应，从方法、程序和技术上如何予以优化，从而更好应对政策溢出可能带来的负面影响。

关键词：政策溢出效应；概念；类型；机制

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）03-0029-022

一、引言

自20世纪50年代政策科学研究取向确立以来，政策的溢出效应就已受到政策研究先驱者们的关注。Dye从政策评估的角度出发，强调政策对目标以外情境或群体的影响，即政策的溢出效应，也应在政策评估中予以考虑。① Ingram等学者在讨论政策失败时，认为政策失败可能是由于其他政策的溢出效应阻碍了目标政策的效应发挥。②Hogwood和Peters③以及Kingdon④更进一步指出政策溢出最终表现为对其他政策项目产生新需求，提出某一目标政策的出台不仅可能会外溢影响另一领域相似主题政策的出台，而且也可能促使另一领域完全不同主题政策的出台以应对目标政策带来的溢出影响。基于此，Peters呼吁政策研究和实践者需要格外重视政策的负向溢出效应。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.可见，政策研究者早已对政策溢出效应的重要性达成共识。

我国步入全面深化改革的深水区，增强改革的系统性、整体性和协调性是实现改革综合成效的关键，这就需要我们更加关注改革过程中政策溢出效应可能带来的广泛影响。溢出现象在自然生态系统和社会经济系统中长期普遍存在。例如，空气和水污染的扩散对周边地区产生影响；Chen X.， Shao S.， Tian Z.， Xie Z.， and Yin P.， “Impacts of Air Pollution and its Spatial Spillover Effect on Public Health Based on Chinas Big Data Sample”， Journal of Cleaner Production， vol.142 （January 2017）， pp.915-925.俄乌冲突对全球经济增长产生影响。OECD， “General Assessment of the Macroeconomic Situation”， OECD Economic Outlook， 2022， no.1， https：//doi.org/10.1787/62d0ca31-en.政策行为是目的性很强的社会干预活动，它作用在自然生态系统和社会经济系统上，自然会带来超出预期目标之外的溢出效应，比如新冠疫情防控中的隔离政策意图减少人群的感染，但是它在意图之外改善了空气质量、减少了噪音污染，也产生了更多的家庭和医疗垃圾。Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.教育“雙减”政策缓解了教育焦虑从而有助于提升居民生育意愿王军、王广州：《中国三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2022年第2期。，扶贫政策带来的“悬崖效应”可能在某些情况下减缓非贫困人口的发展，降低非贫困户的生活满意度。章文光：《精准扶贫政策的“外部性”》，《人民论坛》，2019年第15期。这些政策溢出效应仅是冰山一角，正如Peters所说，任何政策干预都可能产生溢出效应。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp .71-72.因此，需要全方位把握政策可能带来的溢出效应，否则可能会低估政策的真实效果以及对其他政策、领域、对象或群体的影响。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.

然而，当前有关政策溢出效应的研究分散在各个政策领域，大多止步于发现政策溢出效应，较少从政策科学视角系统研究政策溢出的规律性问题。近年来，涉及溢出现象的文章主要集中在经济学、心理学等学科领域，公共管理和公共政策领域也不乏相关研究。检索发现，政策溢出效应的相关研究主要出现在1990年以后，在国内外影响因子排名前十的公共管理和公共政策期刊中有超过50篇涉及溢出效应的研究。但这些研究大都聚焦各种具体政策溢出的孤立现象，包括精准扶贫王亚华、舒全峰：《中国精准扶贫实践的溢出效应》，《国家行政学院学报》，2021年第2期。、环境治理凌卯亮、徐林：《环保领域行为公共政策溢出效应的影响因素——一个实验类研究的元分析》，《公共管理学报》，2021年第2期。、教育支持Guryan J.， Christenson S.， Cureton A.， Lai I.， et al.， “The Effect of Mentoring on School Attendance and Academic Outcomes： A Randomized Evaluation of The Check & Connect Program”， Journal of Policy Analysis and Management， vol.40， no.3（November 2021）， pp.841-882.等政策项目，对于政策溢出效应的概念内涵尚未形成统一认识，对各种溢出现象的共同特征缺乏总结。不仅如此，现有研究多采用经验方法检验不同政策的溢出效应及其产生的不同机制，但是几乎没有研究系统总结政策溢出效应产生机制的类型和这些机制发挥作用的边界条件。虽然部分研究围绕医疗卫生领域的政策项目总结了溢出效应的概念、分类和机制，并尝试设计政策溢出效应的测量方式，Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仍未发现政策溢出效应的普遍规律和底层逻辑。该研究对政策溢出效应的理解仍较为片面，对政策溢出效应的普遍性特征把握不足。没有系统梳理与政策溢出效应相近概念的异同，也并未对政策溢出效应与非意图后果进行区分。仅根据医疗保健领域的相关文献提出政策溢出效应类型和机制划分，研究结论的可推广性有待考证。本文在梳理以往研究脉络的基础上，尝试为政策溢出效应提供较为明确的概念界定，并试图对其进行类型学划分，总结溢出效应产生的核心机制和影响机制的因素。

二、政策溢出效应：内涵与外延

政策溢出效应一词自20世纪70年代以来在经济学、社会学、心理学等学科领域得到广泛使用，但它的内涵与外延并未被精准界定。近期，有学者在卫生和健康政策领域构建了政策溢出效应的概念框架，认为政策干预带来的溢出效应要么是对最初目标对象以外的个体或组织（或称非目标对象）带来影响，要么是对目标对象带来超出最初意图的影响。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.笔者基本认同这一定义，但该概念并未展开，没有分析在概念使用或操作化中可能遇到的问题，也没有将它与相关的概念进行比较和区分。

（一）政策溢出效应的内涵

政策溢出效应是政策在一定时间和空间内，对政策目标以外的对象和问题带来的可预见或不可预见、正向或负向的影响。政策效应的影响范围是否超出目标对象和政策问题是政策是否溢出的判断标准。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.一是政策影响了最初未针对的对象，包括个体、群体、组织或区域等；二是政策影响了最初未考虑的问题领域。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.例如，优化营商环境政策的目标对象是企业等市场主体，针对的是解放和发展社会生产力的经济问题，而其政策效应实际影响了非市场主体和经济以外的问题。杨开峰、王璐璐、仇纳青：《营商环境建设、主观治理绩效评价与溢出效应——来自中国29省的经验证据》，《公共管理学报》，2023年第1期。关于政策溢出效应的理解要考虑以下五個普遍性特征。

第一，普遍性。根据马克思主义哲学观，任何事物总是与其他事物保持一定关系，事物的发展变化会改变、创建或消灭其与其他事物的关系。简言之，事物之间都是普遍联系和相互作用的，这是事物和现象的客观本质。因此，只要存在政策，必然有其带来的溢出影响，政策效应的溢出实际上是由于事物之间普遍联系而产生的。哪怕是在一个相对封闭的政策空间，溢出效应也是普遍存在的，比如当下的政策效应会影响同一封闭空间中后续政策的效应发挥。在现代社会，随着现代性的扩张，溢出效应更加普遍和明显。吉登斯指出，现代性是一种“制度性的转变”，社会关系从以往时空一体的地域性关联中“脱域”，在更为广阔的时间空间中构建新的社会关系，产生更为广泛的社会联系。在全球化和数字化时代，政策效应借助不断快速延伸的时空而扩散和溢出。

第二，时空性。政策溢出效应随时间和空间动态变化。辩证唯物论认为，物质是在时间和空间中运动的，是在时间和空间中独立于个体意识的客观存在。一方面，政策溢出效应的产生和消散体现为政策效应在时间上的延续。另一方面，政策溢出效应的本质是政策效应在物理空间和社会空间上的转移。考察政策溢出效应，不仅需要确定观察时间线，还要明确溢出的空间范围，否则从回溢的视角来看，政策的溢出效应在长期和广泛空间里有可能转化为内部效应。Chen Y.， Huang K.， Hu J.， Yu Y.， et al.， “Understanding the Two-Way Virtual Water Transfer in Urban Agglomeration： A New Perspective from Spillover-Feedback Effects”， Journal of Cleaner Production， vol.310 （August 2021）， 127495.时空性也意味着情境性，同一个政策在不同的时空可能产生大相径庭的溢出效应。时空性还意味着有些溢出效应与政策的执行是同步出现的，甚至早于政策的目标效应，而有些溢出效应则是滞后的，需要较长的时间才能显现，其中一些滞后的溢出效应会产生巨大的影响，带来积重难返的损害。

第三，价值性。政策溢出既可能带来正向积极影响，也可能带来负向消极影响。价值性具有三重意蕴。一是直接功能性的，即溢出效应对目标政策的执行有支持或阻碍作用，对目标政策的意图实现有或好或坏的影响。二是间接功能性的，即溢出效应对其他政策的目标有正向或负向影响。三是规范性的，即溢出效应可能是对个体、群体、社会带来价值导向和伦理规范上的影响。

第四，多元性。政策溢出效应一般不是单一的，而是全方位的，包括多种子效应。溢出效应可能作用于不同的层次，比如社区、街道、城市、国家等；也可能作用于同一层次的不同对象，比如一个国家的不同群体；还可能作用于不同的政策领域，比如一个教育政策可能对环境治理和经济治理都产生溢出效应。不同子效应在时空性和价值性上可能具有不同的特点，这加大了对政策溢出效应分析的复杂性，往往要求人们抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，但是同时也要意识到主要矛盾和矛盾的主要方面可能发生转化。

第五，复杂性。一是多元的子效应之间可能相互影响和转化。溢出到社区层面的子效应在社区层面无法消解时会集聚上升至更高层级，而作用于国家的子效应最终都会被构成国家的各个单元所分解；居家办公政策既可能影响家庭中夫妻另一半的幸福感，也可能影响子女幸福感，而且这种幸福感还能够相互促进。二是政策溢出效应受到很多外在因素的影响，包括政策干预的模式、政策目标实现的难易程度、目标对象的特征等。例如，当环保政策意图推广的环保行为难度越高时，这一政策对其他环保行为意愿的正向溢出效应越易被激活。凌卯亮、徐林：《环保领域行为公共政策溢出效应的影响因素——一个实验类研究的元分析》，《公共管理学报》，2021年第2期。除了上述影响因素外，还有很多偶发性因素，比如重大突发事件会促使政策表现出更高的溢出可能。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.三是政策溢出效应的产生也可以看作是复杂适应性系统的进化过程。政策带来复杂系统中个体互动规则的变化，催生了个体的适应性变化，这种适应性进一步创造了系统的复杂性，带来更多新现象，比如蝴蝶效应。

在这五个普遍性特征之外，对政策溢出效应的理解还要注意下面五个问题。其一，相对性。一方面，“政策”具有相對性，或者说政策溢出效应的分析单位存在模糊性。政策按照层次从高到低可分为元政策、基本政策、具体政策。高层次的政策可能包含多个目标对象和政策问题，其中单个政策目标对象和问题的变化可能会影响到其他对象和问题。如果将元政策作为分析单位，其内部低层级政策的溢出效应都可看作是高层级政策的内部效应，而内部效应的转移不应被看作政策溢出。如果将元政策中的具体政策看作分析单位，则不同具体政策间的相互影响属于本文所指的政策溢出效应。另一方面，溢出效应的价值影响具有相对性，一个效应对某些政策主体而言是积极的，对另外一些主体而言可能是消极的。比如上游河流的污染治理政策对上游地区的经济发展可能带来负向影响，而对下游地区带来积极影响。

其二，主客观的双重作用。尽管学者们普遍认为政策溢出效应难以预见，且大部分时间是客观存在的现实，是无意为之的必然结果。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.但是，有些政策溢出效应是可预见的，甚至是故意设计的结果。Angelucci M. and Di Maro V.， “Programme Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.政策行动者在一些情况下出于理性动机设计具有溢出效应的政策以实现“损人利己”的效用。例如，美国对反补贴法中发展中国家名单进行修订，造成原有名单中的一些国家无法享有其他国际协议的相关权益，对这些国家带来较大经济发展压力。张剑智、孙丹妮：《美国环境政策变化趋势及对我国环境领域国际合作的影响》，《环境保护》，2020年第15期。也有一种情况是政策行动者出于“曲线救国”的考虑，在看似不相干的政策领域采取行动，以较为隐蔽的方式影响目标政策领域。

其三，政策目标的模糊性。很多政策的影响都具有非均衡性，或者损害一部分人群的利益，或者给不同人群带来大小不同的利益，因而不同社会群体对一个政策的具体组成部分往往有不同看法或者诉求。政策制定者常常需要求同存异，把各种存在内在张力的诉求容纳在政策语言中，以推动政策及时出台。因此，政策目标的描述普遍存在模糊性和复杂性，Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.这使得我们有时候很难判断政策效应是否溢出了目标对象和目标问题的范围。此外，政策目标有明示目标和潜在目标的区别，有的目标在正式政策文本中显示，有的在领导人正式讲话中明确表达，有的则是政策制定者暗藏的目标。

其四，风险问题。一般情况下，政策溢出效应是客观发生的，但是它也可以从风险和概率的角度进行分析。在政策制定阶段，改革者对可能发生的溢出效应进行预判，分析不同子效应的发生概率。比如政策对相邻地区产生溢出效应的概率可能大于对非相邻地区，对同一产业链上企业的溢出效应可能大于对其他产业链企业。

其五，象征性问题。Dye指出，政策效应不仅能够带来实际影响，还会产生象征性的影响，包括人们对政策行为的看法等。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.由此可见，政策效应的溢出也可能带来象征性影响，比如政府在一地政策溢出虽然没有带来实际影响，但人们会根据政府的良好意图产生正面评价，这种正面评价有助于团结民众维持社会秩序。

（二）政策溢出效应的外延

政策溢出效应的外延是指它反映的范围，特别是它与相关类似概念的关系。由于在现有研究中政策溢出效应常常与外部性和非意图后果两个概念同时出现，我们对它们之间的关系进行分析。

1.外部性与溢出效应

外部性概念最早出现在经济学领域，后续拓展至其他学科领域，与溢出效应的内涵一致。经济学中的外部性指参与生产和交换等经济活动的主体行为对不直接参与该经济活动的第三方强加的成本或收益。保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，商务印书馆2012年版，第105页。例如，企业污染危害居民身体健康，企业研发和创新对其他企业和社会成员带来收益。Buchanan和Stubblebine将外部性的适用范围由经济活动扩展至所有集体行动，意指一些人为他人利益而无端承担成本。Buchanan J.M. and Stubblebine W.C.， “Externality”， Economica， （1962）， pp.138-154.后续研究者进一步指出政府行动同样也会强加给目标对象以外的其他对象收益或成本，带来正向或负向的外部性。Wolf C.， “Market and Non-Market Failures： Comparison and Assessment”， Journal of Public Policy， vol.7， no.1（January 1987）， pp.43-70.Tullock特别关注针对多数人的政策可能会影响少数人利益的政策溢出现象。Tullock G.， “Externalities and Government”， Public Choice， vol.96， no.3/4， （November 1998）， pp.411-415.与外部性相似，溢出效应的概念也较早出现在经济学研究中，常用于解释企业知识创新对地区整体创新和经济回报的影响，Knott A.M.， Posen H.E.， and Wu B.， “Spillover Asymmetry and Why It Matters”， Management Science， vol.55， no.3 （November 2009）， pp.373-388.或是一国经济活动对其他国家的影响。张剑智、孙丹妮：《美国环境政策变化趋势及对我国环境领域国际合作的影响》，《环境保护》，2020年第15期。后期也扩展至其他领域，指经济、社会、政治等各领域中看似不相关的独立事件对其他主体带来的影响。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.可见，溢出效应与外部性的概念内涵较为一致，都是指行动对其他第三方带来的影响。

公共政策的外部性与溢出效应在内涵上基本没有差别。伴随外部性和溢出效应概念在政府活动中的应用，公共政策的外部性与溢出效应研究逐渐深入，都指政策对其所针对情境或群体以外其他情境或群体带来的影响，Anderson J.E.， Public Policymaking： An Introduction （8th Edition）. Stamford： Cengage Learning， 2015， pp.273-275.这与Dye对政策溢出效应的理解一致。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.政策外部性同样具有普遍性、时空性、价值性、多元性、复杂性等特点，也同样面临相对性、主客观双重性、不确定性等问题。以精准扶贫政策为例，该政策实施以来，在较长时间内对贫困地区和非贫困地区的经济社会问题以及对贫困人群和非贫困人群都产生了正向外部性，包括增进邻里和睦、提升整体人民素质、改善基础设施落后情况等，但也减缓了非贫困人群发展，加大了地方财政压力等。章文光：《精准扶贫政策的“外部性”》，《人民论坛》，2019年第15期。再如产业政策对企业产出的影响能够对整个产业和经济整体带来外部性，且这种外部性是因时、因地而异的。比如一些国家在二战后利用部门产业政策带动重工业发展获得经济腾飞，在20世纪80年代后则利用横向产业政策支持企业创新，优化产业结构，提升发展质量。杨瑞龙、侯方宇：《产业政策的有效性边界——基于不完全契约的视角》，《管理世界》，2019年第10期。政策外部性同样体现了政策溢出效应概念内涵中的关键要素，可以与政策溢出效应互换使用。

2.非意图后果与溢出效应

溢出效应与非意图后果紧密联系，既有相似性，也有差异性。两个概念都描述社会行动导致的与行动主要意图不同的结果。非意图后果率先由Merton正式提出，他指出有明确目的的社会行动带来预料之外的结果是社会学研究的中心问题。Merton R.K.， “The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action”， American Sociological Review， vol.1， no.6 （December 1936）， pp.894-904.但是早期Merton过于强调社会结构的决定性作用，认为非意图后果都是由外在客观因素导致的，与行动者本身无关，因此对非意图后果和未预见后果不加区分。后来，Giddens考虑到行动者的主观能动性，认为非意图后果并非完全外在于行动者控制，它既可能是行动者预料之外的，也可能是行动者事先预料到了但是未加重视或者经过权衡之后的自甘冒险。Giddens A.， The Constitution of Society： Outline of the Theory of Structuration. Cambridge： Polity Press， 1984， p.11.虽然非意图后果的研究起源于社会学领域，但越来越多的公共管理和政策研究者注意到政府行为尤其是公共政策的非意图后果的重要性。Hood等认为政策的非意图后果是政策行动带来的超出最初意图的结果。非意图后果也同溢出效应一样发生在特定的时间和空间，表现为非意图后果既可能产生于行动发生同时，也可能產生于行动发生之后，既作用于微观个体，也可能影响社会系统，且非意图后果也具有价值判断的方向性。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.

尽管常有研究将非意图后果与溢出效应两词混用，但二者内涵并不相同。有些学者认为二者是包含关系，溢出效应是非意图后果的重要内容，后者的范围更广，既包括与行动目标或意图直接相关的“适得其反”和“虚假进展”，也包括与行动目标或意图不直接相关的正负溢出效应。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.还有一些学者认为非意图后果与溢出效应是交叉而非包含关系，前者指代的行动结果并非行动者最初想要实现的，而后者既可能如前者那般是行动者无意造成的结果，也可能是行动者刻意造就的影响。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.Vedung指出，政策行动既作用于政策目标本身，也涉及政策目标之外，既可能是行动者最初想要实现的，也可能不是行动者最初意想的。Vedung E.， Public Policy and Program Evaluation. New York： Routledge， 2017， pp.117-127.他将政策行动带来的影响分为四类，包括作用于政策目标本身并产生政策行动者想要实现的核心影响，即政策主效应（main-effects）；作用于政策目标本身但带来的影响却与行动者意图背道而驰，即政策的逆向效应（perverse effects）；作用于政策目标范围之外、其影响可能符合也可能不符合行动者意图，即政策的附带效应或溢出效应（side-effects or spillovers）；对政策目标范围内外都不产生任何影响，即政策空效应（null effect）。Hood等根据政策行动结果是否可预见、是否符合决策者最初意图、是否受欢迎三个维度将政策行动可能带来的后果划分八类。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.其中，行动结果不符合决策者意图的意外之忧（bad surprise）、意外之喜（happy surprise）、良性附带效应（benign side-effects）、明知故犯（risks knowingly run）四类后果归属于政策的非意图后果。这里的意外之忧和意外之喜既可以指Leslie（2019）所说的与政策行动带来与目标直接相关的不可预见的事与愿违和锦上添花后果，也可指行动作用于政策目标范围之外带来不可预见的影响。

我们认为政策非意图后果与溢出效应既有交叉又有联系（见图1）。一方面，政策非意图后果既关注政策行动对政策目标本身带来的影响，也关注行动在政策目标之外的影响，而政策溢出效应仅聚焦行动对政策目标以外的其他群体和政策问题的影响。另一方面，溢出效应既包括政策行动者意图之内的影响，也包括行动者意图之外的影响，而非意图后果仅聚焦行动者意图之外的影响。相较而言，有关政策溢出效应存在与否的判断相对客观，一般不以行动者意图为转移，它既可以是符合行动者最初意图的结果，也可以与行动者最初意图相悖。不过，虽然政策效应能否溢出是一个客观性的问题，但政策溢出效应是否符合行动者意图以及能否提前预见等能够为其分类提供帮助。

三、政策溢出效应：多维视角下的类型划分

一般而言，现象的不同类型是根据其特征属性和研究目的进行划分。目前虽有研究尝试对政策溢出效应进行类型划分，但多数文献仅关注政策溢出后果的正向和负向价值性，忽略了经济社会快速发展中政策溢出表现出复杂多元等新的重要属性，这些属性对于准确理解和定位政策溢出现象具有重要意义。也有研究在政策设计和实施阶段以提前预测和及时纠偏政策行动为目的，将政策溢出效应是否符合行动者最初意图作为分类标准。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仅基于一个或两个标准对政策溢出效应进行分类，无法全面把握政策溢出效应的发展规律，还可能成为还原论的牺牲品。有研究强调政策溢出在影响的层次、强度和可预见性等方面有明显差异，但相关结论并未用作类型划分。不充分的类型划分一定程度上阻碍了对真实世界政策溢出现象的描述和比较，进而影响了基于特定类型政策溢出效应的中程理论的发展进程。

解决上述问题的方法之一是构建现象的多维分类。Parsons和Shils在研究一般社会行动类型学时，就将行动区分为每组有两个选项的五组模式，且采用选项之间可以相互组合的多维分类方式，并指出这种方式可以描述复杂社会中各种社会形式并进行比较研究。Parsons T.， and Shils E.A.， Toward A General Theory of Action. Cambridge： Harvard University Press， 1951， p.77.类似地，Baert在研究行动后果时也采用了五维分类方式，从而避免忽略实际存在但并未囊括于现有分类中的行动后果类型，比如符合行动最初意图与不符合行动最初意图以及可预见与不可预见的行动后果。Baert P.， “Unintended Consequences： A Typology and Examples”， International Sociology， vol.6， no.2 （June 1991）， pp.201-210.需要注意的是，這种多维分类方式并非要求所有研究都要全部考虑所有分类维度，而是为研究和实践者提供所有可选的维度。在面对具体的实际问题和现象时，研究者和实践者通常需要从中选择更直接相关的维度。基于此，本文参照并吸收前人研究中的多维分类方式，以溢出效应与最初意图的关系、是否可预见、影响层次、影响方向和影响强度五个关键属性作为维度，尝试对政策溢出效应进行分类（见图2）。

第一，政策溢出带来的影响可能涉及多个层次，包括对微观个体的溢出效应（A1）、对中观组织层面的溢出效应（A2）、对宏观社会层面的溢出效应（A3）。从微观视角来看，政策效应可能溢出影响微观个体的认知、态度和行为。例如，反腐败政策减少了个人贪腐行为的同时还减少了逃税等其他不道德行为的发生。Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.從中观视角来看，政策对一个或一类组织的影响可能会通过组织之间的模仿、学习、竞争等方式影响到政策目标以外的组织，比如低碳城市试点政策激发了非试点城市企业的绿色创新行为。田玲、刘春林：《“同伴”制度压力与企业绿色创新——环境试点政策的溢出效应》，《经济管理》，2021年第6期。从宏观视角来看，政策既可以带来地区层面的溢出影响，比如碳排放权交易试点政策减少了非试点地区的碳排放，Zhu J.， Ge Z.， Wang J.， Li X.， and Wang C.， “Evaluating Regional Carbon Emissions Trading in China： Effects， Pathways， Co-Benefits， Spillovers， and Prospects”， Climate Policy， （May 2022）， pp.1-17.也可以对经济社会整体带来溢出效应，比如精准扶贫政策不仅直接实现减贫目标，还在政治、经济、社会、文化、组织等领域产生显著溢出效应。王亚华、舒全峰：《中国精准扶贫实践的溢出效应》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2021年第2期。

第二，根据政策溢出效应与政策行动最初意图的关系，政策溢出效应可以是符合行动者意图的结果（B1），或不符合行动者意图的结果（B2）。前者指行动者刻意对政策目标以外的对象和政策问题带来的溢出影响，这些影响有时甚至是隐藏于明确目标之下行动者的真实目的，例如，美国联合七国集团提出的“重建更好世界”（Build Back Better World）全球基建计划虽避免直接针对“一带一路”倡议，但其真实意图被广泛认为是对抗和替代“一带一路”倡议Bennon M. and Fukuyama F.， “The Obsolescing Bargain Crosses the Belt and Road Initiative： Renegotiations on BRI Projects”， Oxford Review of Economic Policy， vol.38， no.2（May 2022）， pp.278-301.。后者则是政策行动者无意之中带来的溢出影响，包括一地环境规制政策的出台加剧了其他地区的环境污染程度，Fang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.旨在提升私人健康保险质量的监管政策实施却提高了公共保险的覆盖率。Li X. and Ye J.， “The Spillover Effects of Health Insurance Benefit Mandates on Public Insurance Coverage： Evidence from Veterans”， Journal of Health Economics， vol.55（September 2017）， pp.45-60.

第三，从政策溢出效应是否可预见视角出发，我们区分了可预见的溢出效应（C1）和不可预见的溢出效应（C2）。可预见的溢出效应指政策行动者在实施干预时就已考虑到或应该考虑到的政策可能带来的溢出影响。这种预见性可能源于溢出对象与政策目标对象之间存在相似特征、具有类似处境、处于相邻区域，也可能源于溢出现象较易出现在与政策问题相似的领域。例如，由于对少数族裔肤色和姓氏的刻板印象，出生在美国的少数族裔同样会受到移民政策的影响；Huo Y. J.， Dovidio J. F.， Jiménez T. R.， et al.， “Local Policy Proposals Can Bridge Latino and （Most） White Americans Response to Immigration”， Proceedings of the National Academy of Sciences， vol.115， no.5（January 2018）， pp.945-950.一国宏观审慎政策的出台会影响他国金融市场的房价和信贷，从而引起他国宏观审慎政策被动调整。方意、欧阳辉、张碧琼：《金融稳定与外部宏观审慎政策溢出效应——以存款准备金率和贷款价值比为例》，《中央财经大学学报》，2022年第4期。反之，不可预见的溢出效应是政策行动者事先没有考虑到的溢出影响，一般出现在与政策最初目标对象看似没有交集的群体、区域等，以及政策最初政策问题所在领域之外的其他领域。例如，国家安全政策的出台能够促进教育立法通过。Bleiberg J.， “An Exploration of Spillover Effects： Evidence from Threat-Induced Education Reform”， Journal of Education Policy， vol.36， no.5（December 2021）， pp.643-670.

第四，政策溢出带来的影响有价值判断的方向性，既有正向积极的政策溢出效应（D1）又有负向消极的政策溢出效应（D2）。根据唯物辩证法，任何事物发展包含着矛盾（性），政策溢出亦是如此，表现出矛盾的斗争性和同一性特征。一方面，政策可以带来正向和负向二元对立的溢出影响。例如，疫情隔离政策提升了环境质量，Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.反腐敗政策降低其他不道德行为的发生率，Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.都属于政策的正向溢出效应。而扶贫政策会降低非贫困户的幸福感，章文光：《精准扶贫政策的“外部性”》，《人民论坛》，2019年第15期。生产外包政策的实施会增加其他地区的污染排放，Fang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.则属于政策的负向溢出效应。另一方面，同一政策也可能同时带来正向和负向溢出效应。例如，垃圾分类政策能够正向促使居民在购物、旅行等方面也坚持绿色生活方式，Xu L.， Zhang X.， Ling M.， “Pro-Environmental Spillover Under Environmental Appeals and Monetary Incentives： Evidence from an Intervention Study on Household Waste Separation”， Journal of Environmental Psychology， vol.60（December 2018）， pp.27-33.但垃圾分类政策的实施也提高了居民家庭用电量，增加了能源损耗。徐林、凌卯亮：《垃圾分类政策对居民的节电行为有溢出效应吗？》，《行政论坛》，2017年第5期。

第五，政策溢出影响的强度具有异质性，表现出溢出效应的影响范围和影响力度相对主效应既可增强又可减弱。据此，政策溢出效应可以被分为影响范围扩大的溢出（E1），影响力度增强的溢出（E2），影响范围缩小的溢出（E3），影响力度减弱的溢出（E4）。其中，强化的政策溢出（E1、E2）经常出现在技术创新、社会福利、疫苗接种、环境保护等外部性较强的政策领域，这些政策能够对经济社会整体产生更大范围和更深层次的全方位影响。例如，除了对疫苗接种人群发病率的直接影响，疫苗强制接种政策能够更大幅度降低全体人群相关疾病的发病率。Carpenter C. S. and Lawler E. C.， “Direct and Spillover Effects of Middle School Vaccination Requirements”， American Economic Journal： Economic Policy， vol.11， no.1（February 2019）， pp.95-125.弱化的政策溢出（E3、E4）则更多出现在针对性强、目标对象较为集中的政策领域。例如，营商环境政策行动的目标对象是企业主体，它虽然能够同时提升企业主体和非企业主体对美好生活的满意度和对法治、回应、有效、透明、参与政府的认可度，但对企业主体的影响力度更大。杨开峰、王璐璐、仇纳青：《营商环境建设、主观治理绩效评价与溢出效应——来自中国29省的经验证据》，《公共管理学报》，2023年第1期。

四、政策溢出效应：核心机制与影响因素

社会科学研究的首要任务和难点在于解释现象如何发生，其中，探究现象发生的过程也即机制问题是核心。学者们关于何谓机制的讨论从未休止，至今未有定论。主流研究对于机制的理解至少包括分析社会学、批判实在论和关系实在论，三者分别侧重从个体行动、系统变化过程和实体间相互作用视角研究机制问题。分析社会学中，Elster将机制看作“经常发生且容易识别的因果模式”Elster J.， Explaining Social Behavior： More Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge： Cambridge University Press， 2015， p.36.，Hedstr¨om将机制定义为相互联系的实体以某种方式定期产生特定结果。Hedstr¨om P.， Dissecting the Social： On the Principles of Analytical Sociology. Cambridge： Cambridge University Press， 2005， p.11.二人都主张将个体行动作为社会现象的机制解释，认为所有社会现象原则上都可以被简化为个体行为（选择）。其次，作为批判实在论的代表人物，Bunge主要关注系统的运作过程，认为机制是引起或阻止系统发生某种变化的过程。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New York： Routledge， 2017， p.21.最后，关系实在论的提出者Tilly则认为机制是实体间相互作用的事件，或者说是改变特定元素组合关系的事件。McAdam D.， Tarrow S.， and Tilly C.， Dynamics of Contention. Cambridge： Cambridge University Press. 2001， p.5.尽管上述研究对于机制的理解不尽相同，但他们都围绕产生现象的过程这一机制的核心内涵展开讨论。这些过程具有“一般性”，能够超越具体的政策领域和政策项目而发挥作用。

经济社会是开放系统，政策溢出现象并非由单一机制所支配，而是多个机制共同作用的结果，这些机制可以在不同层次上进行归类。在Bunge看来，系统由个体等微观要素、子系统和系统整体三个层面构成，系统的变化既可能源于微观个体，也可能是系统之间及外部环境刺激带来的结果，不同层级和类型的系统及变化都有不同机制。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New Brunswick＆New Jersey： Transaction Publishers， 1999， p.67．Tilly直接将机制划分为三类：环境机制，即改变社会现象产生过程的外部影响；关系机制，即改变个体、群体与人际网络间的关系与连接；认知机制，即个体与群体感知和态度的变化。Tilly C.， Explaining Social Processes. Boulder： Paradigm， 2008， p.139.政策溢出处于自然、经济、社会的开放系统中，它经由不同的核心过程机制而发生，同时这个发生过程受到其他因素的影响。Bhaskar R.， The Possibility of Naturalism： A Philosophical Critique of the Contemporary Human Sciences. London： Routledge， 2014， pp.63-69.据此，讨论政策溢出现象的机制，不仅需要关注指向不同过程的不同核心机制，还需要考虑可能影响这些机制发挥作用的因素。图3概括了政策溢出效应的三个核心机制及其影响因素。

（一）政策溢出的核心机制

政策溢出现象不仅频繁出现，而且无法避免，还表现出分类上的复杂性，需要寻求现象如何产生的普遍性解释，即核心机制。根据机制的层次性，可以将种类繁多的政策溢出效应的产生机制归入以下三个核心机制。

1.自然物理空间的连结

政策效应能够伴随物理空间中物质的传递和距离的拉近进行转移和扩散，自然生态系统的流动性、地理位置的相邻性和交通网络连通性是物理空间中物质顺利传递的基础张启楠、张凡凡、麦强、伍国勇：《中国粮食生产效率空间溢出网络及提升路径》，《地理学报》，2022年第4期。，也是政策效应溢出的关键路径。一方面，水、大气等自然生态系统依靠自身的循环和流动促使生态环境保护相关政策产生的影响向其他空间溢出。例如，各地出台的生态环境保护政策不仅提升了本地环境质量，也能够减少水和空气污染物通过河道、大气湍流向下游或其他地区扩散，也就是污染治理效果外溢到其他地区。沈坤荣、金刚：《中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究》，《中国社会科学》，2018年第5期；Zhao Y.， Liang C.， Zhang X.， “Positive or Negative Externalities？ Exploring the Spatial Spillover and Industrial Agglomeration Threshold Effects of Environmental Regulation on Haze Pollution in China”， Environment，Development and Sustainability， vol.23， no.8（November 2021）， pp.11335-11356.

另一方面，地理位置邻近或处于互联互通交通网上的地区之间关联性较强，Tobler W. R.， “Cellular Geography”， in Gale S. and Olsson G.， eds： Philosophy in Geography. Dordrecht： D. Reidel Publishing Company， 1979， pp.379-386.为政策效应的溢出提供了便利和渠道。相邻地理位置和交通网络都为地区之间低成本高频次的资源流动、交流互鉴和信息传播创造机会，使其相互间能及时觉察到彼此的变化。牛方曲、辛钟龄：《中国高铁站的溢出效应及其空间分异——基于夜间灯光数据的实证分析》，《地理研究》，2021年第10期。在这一背景下，政策对一个地区带来的影响，可能会对邻近地区或处于交通网络中的地区产生一定的示范带动效应或负向虹吸效应，促使相关地区根据政策效应做出改变。例如，产业转型升级示范区虽显著提升了区域内企业创新投入，但同时也导致邻近非示范区的企业和资源借助地理邻近便利更多向示范区集聚，產生负向虹吸作用。佟孟华、李慧、张国建：《区位导向性政策的创新驱动效应——基于产业转型升级示范区的证据》，《经济管理》，2022年第4期。

当前，地理科学和经济地理研究中的空间交互分析方法为预测和展现政策效应在自然物理空间上的传播和扩散提供了可能。空间交互是指物理空间中处于不同位置的主体产生联系的过程，伴随过程中出现的物质、能量、信息等在位置之间的流动就会形成空间交互网络。Roy J.R.，Thill J.C.，“Spatial Interaction Modelling”，Regional Science， vol.83， no.1（October 2004）， pp.339-361.为了描述和预测空间交互网络的形成机制，学者们先后提出多个空间位置与交互强度关系的空间交互理论模型，包括交互强度与距离成正比与起点规模成反比的引力模型，将人口流、信息流、物流的形成等看作受概率分布支配的辐射模型，以及基于地理大数据建立的刻画个体连续移动的随机游走模型等。闫小勇：《超越引力定律：空间交互和出行分布预测理论与方法》，科学出版社2019年版，第10页。基于上述模型分析各类主体在空间上的相互依赖性，探究主体行动如何在物理空间中相互影响，挖掘其中的空间分布规律，不仅是城市规划、公共卫生、环境保护、国际贸易等领域关注的话题，也为相关领域的政策研究提供助益，尤其是在地理大数据时代背景下，为理解政策效应通过空间交互网络溢出的过程开创新途径。刘瑜、姚欣、龚咏喜、康朝贵、施迅、王法辉、王姣娥、张毅、赵鹏飞、朱递、朱欣焰：《大数据时代的空间交互分析方法和应用再论》，《地理学报》，2020年第7期。

2.经济社会系统的关联

相较物理空间的结构相关性为政策溢出提供了外在连结，政策还可以通过经济社会系统内在联系产生溢出效应。根据系统论，构成经济社会系统的要素之间以及各个子系统都是相互关联和相互作用的，且经济社会系统是从整体角度对政策行动做出反应，政策行动对经济社会系统中任何要素带来的变化可能会影响其他要素甚至拓展到系统整体。Buckley W.， Sociology and Modern Systems Theory， New Jersey： Prentice-Hall， 1967， pp.3-15.也就是说，政策行动借助经济社会系统的相关性和整体性产生溢出效应。从结构功能主义的角度来看，无论是帕森斯（Talcott Parsons）所说的系统需要协调各要素关系以维持系统和谐，还是默顿（Robert King Merton）提出的“社会由相互关联的子系统构成”，都表明经济社会系统的单个要素甚至子系统受到政策影响后，其他要素和子系统也会进行相应调整以维持系统整体均衡。

第一，政策效应能够通过经济社会系统内部要素之间的关联性溢出到其他要素甚至整个系统。陈振明：《公共生活的世界：哲学与公共事务研究》，中国社会科学出版社2020年版，第164页。一般而言，经济社会系统内的关联包括经济系统中产业链、价值链、供应链等，政治系统中地缘关系、党政关系、阶级关系、民族关系等，社会系统中的婚姻关系、血缘关系等。例如，鼓励外资的政策能够对本国环境治理领域产生溢出效应，这种溢出可能来自外资企业向产业链中的内资企业引入关于绿色环保方面技术和管理经验，提升行业整体环保技术水平，李新安、李慧：《外资引入、技术进步偏向影响了制造业的碳排放吗？——来自我国27个制造行业面板数据模型的实证检验》，《中国软科学》，2022年第1期。也可能由于外资企业倾向于与环境友好型内资企业构建采购和供应关系，促使本国企业注重提升绿色技术改善管理效率。黄永源、朱晟君：《外资企业的环境溢出对内资企业污染排放强度的影响》，《地理研究》，2022年第1期。

第二，政策效应也能够通过经济、社会、政治等系统之间的关联溢出到其他系统。经济社会系统是庞大且复杂的开放系统，内部嵌套着包括经济、政治、社会、文化等子系统，它们之间相互作用，不断与外部环境进行物质、能量、信息、价值等交换以保持相对稳定。魏宏森、曾国屏：《系统论——系统科学哲学》，清华大学出版社1995年版，第224页。因此，政策效应能够通过一个系统对外部环境进行信息、价值等的输出转化为对其他系统的输入从而产生溢出效应。这一过程在实践中体现为经济基础与上层建筑相互作用的辩证关系，也体现为全面深化改革中各项改革任务的协同配合和整体推进，在理论上解释了韦伯（Max Weber）和格兰诺维特（Mark Granovetter）提出经济与社会系统相互交织紧密联系，以及一个领域政策如何影响另个领域的政策设计和执行。

通过计算机仿真技术建立的系统动力学模型可以实现对政策效应在经济社会系统中溢出过程的模拟和分析。Forrester J. W.， “System Dynamics and the Lessons of 35 Year”， in De Greene K.B.， ed.： A Systems-Based Approach to Policymaking. Boston， Ma： Springer， 1993， pp.199-240.系统动力学模型从宏观系统及其构成入手，根据经济社会系统内部要素之间和子系统之间的相互影响及制约关系，模拟政策行动对企业经营、区域和城市建设、国家经济社会发展等方面产生影响的因果关系和反馈过程。同上。在政策溢出研究方面，Forrester较早采用系统动力学模型发现初衷良好的低成本城市住房建造政策会对城市就业机会带来负的外部性。Forrester J. W.， Urban Dynamics. Cambridge， Mass： Mit Press， 1970， p.67.近期也有研究模拟出约束资源上限和环保底线等政策的影响机制，包括政策会提高节能和环保方面的投资，但同时也会降低生产性投资从而减缓地区经济增长，溢出影响经济子系统，而生产性投资的降低也会进一步减少能源消耗提升环境质量，回溢到资源和环境子系统。彭昕杰、成金华、方传棣：《基于“三线一单”的长江经济带经济-资源-环境协调发展研究》，《中国人口·资源與环境》，2021年第5期。

3.人际社会网络的联系

所有社会现象最终都落脚于个体行动者，都可以用个体及其行为来解释，Elster J.， “A Plea for Mechanisms”， in Hedstrom P. and Swedberg R.， eds： Social Mechanisms： An Analytical Approach to Social Theory. Cambridge： Cambridge University Press， 1998， p.47.政策溢出现象亦是如此，政策效应能够通过人际社会网络传播扩散。公共选择学派认为，个人的偏好、观念、思想与产品和服务一样具有外部性，也就是说，政策对个体认知行为等产生的影响也能产生溢出效应，这主要体现在政策溢出方与政策溢出对象之间的互动。Buchanan J. M.， “The Institutional Structure of Externality”， Public Choice， vol.14， no.1 （March 1973）， pp.69-82.格兰诺维特的强关系和弱关系与费孝通的远近亲疏的“差序格局”，都强调了嵌入在社会网络之中个体受到网络中人际互动的影响。政策效应不仅对与政策目标对象具有直接关系或“强关系”的个体带来影响（如朋友、亲属），还波及到嵌入在社会网络中看似不直接相关的外围或“弱关系”的个体（如朋友的朋友、同事的亲属）。例如，环境保护政策不仅鼓励了个体的环境友好行为，还潜在影响了与其关联的家庭成员、邻居、朋友等的环境友好行为。

Ｆａｒｒｏｗ Ｎ ，Ｇｒｏｌｌｅａｕ Ｇ. and Ｉｂａｎｅｚ Ｌ.，“Social Norms and Pro-Environmental Behavior： A Review of the Evidence”， Ecological Economics， vol.140（October 2017）， pp.1-13.

政策效应通过人际社会网络的溢出过程表现为社会结构与个体行动的互动过程。一方面，社会网络对嵌入其中的个体行为和互动关系产生影响。Burt R. S.， Neighbor Networks： Competitive Advantage Local and Personal. Oxford： Oxford University Press， 2010， pp.5-18.因此，当政策效应作用于社会网络结构时，嵌入其中的政策目标对象以及与其共处同一网络下的其他对象都会受到网络结构变化带来的影响。例如，增加公共组织中少数族群代表性的行动使得组织中多数族群官员有更多机会与少数族裔官员互动和交流，重新“社会化”的多数族群官员对外服务少数族群时相较以往更加公平。Li D.， “Spillover Effects of Minority Representation on Majority Bureaucrats Behavioral Change”，Public Administration Review， vol.81， no.6 （December 2021）， pp.1071-1091.另一方面，具有能动意识的个体主动跨越结构洞与其他主体建构互动关系，以消除以往不利位置可能带来的负面影响，创造获取信息和资源的新机会。Tasselli S. and Kilduff Ｍ.，“Network Agency”， Academy of Management Annals， vol.15， no.1（Feb 2021）， pp.68-110.例如，考虑到低碳城市试点政策可能带来的资源竞争和环境绩效考核等“同伴”制度压力，非试点地区主动对标试点地区采取相似低碳环保措施提升本地区绿色创新水平。田玲、刘春林：《“同伴”制度压力与企业绿色创新——环境试点政策的溢出效应》，《经济管理》，2021年第6期。

上述提及的个体在人际社会网络中的互动过程实际上也是复杂系统的自组织过程，可以借助基于主体建模方法理解政策效应如何在这类复杂适应系统中溢出。人际社会网络作为由众多具有适应性和能动性的个体组成的复杂适应系统，其演化过程的實质是网络中个体相互适应的过程，即个体与环境、个体与个体之间通过互动调整自身行为改变互动规则。Holland J.， Hidden Order： How Adaptation Builds Complexity， New York： Addison-Wesley， 1995， pp.1-21.实践中，基于主体建模（Agent-based Modeling，ABM）是从微观个体出发探讨复杂适应系统中社会现象发生机制的方法，通过在模型中设置自主个体的属性特征、行为方式、互动规则等要素，利用计算机模拟个体的行动和互动，观察现象的产生过程和结果，现已应用于疾病传播、集体行动、政策制定和评估等。乔天宇、邱泽奇：《复杂性研究与拓展社会学边界的机会》，《社会学研究》，2020年第2期。从原理出发，ABM可以模拟政策效应通过人际社会网络中个体之间的互助、学习、模仿、竞争等互动行为发生溢出的过程。De Marchi S. and Page S. E.， “Agent-Based Models”， Annual Review of Political Science， vol.17（May 2014）， pp.1-20.

（二）影响机制的因素

政策溢出的发生还会受到政策制定的结构性因素和政策执行的能动性因素影响，前者主要与政策自身属性相关，后者主要与政策执行情况相关。

1.政策自身属性

从政策自身属性出发，政策目标的模糊性、内容的稳定性、环境的公共性都是影响溢出效应产生的基本因素。首先，政策目标的模糊性不仅会影响政策效果，还可能为政策溢出创造条件。政策目标的模糊性是政策制定过程中多元利益相关者的妥协的结果，包括政策目标对象和问题缺乏明确量化要求的标的模糊性、没有设定目标完成时间表的时限模糊性、难以通过投入产出指标衡量目标是否实现的评估模糊性。Jung C. S.， “Extending the Theory of Goal Ambiguity to Programs： Examining the Relationship Between Goal Ambiguity and Performance”， Public Administration Review， vol.74， no.2（February 2014）， pp.205-219.这些模糊性一定程度会影响政策效应的充分发挥，同上。还可能带来政策目标以外的溢出影响。一是标的模糊性不仅导致政策资源不能精准配置，还可能导致政策意图被曲解，引发“歪曲执行”带来政策目标以外的负向溢出。二是时限模糊性可能促使政策效应在时间上得到延续，扩大政策影响范围。三是评估模糊性较高的政策表明其影响可能较为广泛且需要长期评判，相较低评估模糊性的政策更容易产生溢出效应。另外，由于存在上述政策目标模糊性，还可能为后续以降低这些模糊性为目的的政策出台打开了政策窗口，进一步延长政策存续时间并影响可能带来的溢出效应。

其次，政策内容的稳定性能够确保政策影响的确定性和持续性，进一步影响政策效应溢出的可能性和强度。政策并非一成不变，而是根据外部环境和现实需求不断调整的，政策内容稳定性降低的同时也增加了政策影响的不确定性，表现为政策效应难以在现有政策目标和问题领域延续。李力、孙军卫、蒋晶晶：《评估中国各省对环境规制策略互动的敏感性》，《中国人口·资源与环境》，2021年第7期。面对新冠肺炎等全球重大风险事件，美联储经常性的政策调整将经济运行不确定的信号传递至其他经济体，比如美国货币政策不确定性水平的提高促使更多资本流入中国市场，有些政策调整甚至解释新兴经济体20～45%的波动。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要注意的是，政策内容稳定性还标志着政策效应的连续性和可持续性，有时政策的重大调整或中断也会导致政策溢出效应的流失。

最后，政策溢出效应的产生还会受到政策形成的环境公共性影响，伴随政策环境公共性水平的提高，政策效应越有可能带来更广泛的影响。政策环境的公共性反映了政策形成的环境中政治权威对政策效果产生的潜在影响，由政策行动者的集体公共性和政策问题的相对公共性构成，前者可以通过政策行动者中政府及非营利组织的比例或政策行动者中受到政府资助的组织的比例来表示，后者通过对政策问题进行立法和财政支持情况来表示对政策领域的重视程度。Miller S.M. and Moulton S.，“Publicness in Policy Environments： A Multilevel Analysis of Substance Abuse Treatment Services”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.24， no.3（July 2014）， pp.553-589.从政策环境的集体公共性出发，当政策行动者中政府及非营利组织占比越大时，私人组织等其他类型组织面对制度同构压力开展与政府及非营利组织相似实践活动的可能性越高，最终表现为政策受众范围的扩大。例如，人大代表选举中对于性别、民族、党派的代表性要求已经渗透到社会其他组织的公众参与活动中，尽管有些活动并未明确设立代表性要求。从政策问题的相对公共性出发，当政策问题得到更高层级政府重视并出台相应政策或得到更大力度财政支持时，侧面说明这类政策影响范围相较更低层级政策或旨在解决单一问题的政策更为广泛，处于这一政策环境下的其他主体虽并非政策目标对象，但为了维护自身合法性，也可能根据政策要求调整自身行为。例如，针对公共部门平权行动法案影响了私营部门的种族平权进展。Zhang L.， “Regulatory Spillover and Workplace Racial Inequality”， Administrative Science Quarterly， vol.67， no.3（March 2022）， pp.595-629.

2.政策执行情况

政策效果不仅取决于政策自身属性，政策执行者能否正确理解政策要求并贯彻执行是影响政策效应发挥以及政策效应溢出的重要因素。面对层级结构复杂和多元主体参与的政策执行环境，由于政策执行偏离最初政策目标产生效果偏差是必然的行政现象。赵静：《执行协商的政策效果：基于政策裁量与反馈模型的解释》，《管理世界》，2022年第4期。当前有关政策执行的研究形成了基于“模糊——冲突”模型并结合中国政策执行特征的多种政策执行模式，包括行政性执行、试验性执行、象征性执行、调适性执行、变通性执行、选择性执行、共谋执行、运动式执行等。这些模式都处于政策执行偏离最初政策目标程度从低到高的连续体上，偏离程度低指严格按照政策目标的政策执行，偏离程度高指严重偏离政策目标的政策执行。一些研究指出上述执行偏离尤其是结合自身情况的适应性执行能够有效避免政策效果不佳，Xue L. and Zhao J.， “Truncated Decision Making and Deliberative Implementation： A Time-Based Policy Process Model for Transitional China”， Policy Studies Journal， 2020， vol.48， no2（May 2020）， pp.298-326.但同时变通性、选择性、共谋等运动式应对的政策执行策略也带来政策走样。需要注意的是，一些政策失败并非源于执行不力，而恰恰是严格甚至超额执行设计上存在缺陷的政策导致的结果。王仁和、任柳青：《地方环境政策超额执行逻辑及其意外后果——以2017年煤改气政策为例》，《公共管理学报》，2021年第1期。可见，政策执行情况与政策效果并非线性关系。

类似地，政策执行情况对政策溢出效应的影响也不能一概而论，二者之间存在复杂关系。一方面，政策执行偏离是导致政策效应溢出的原因之一。政策执行是将政策目标转化为结果的过程，当政策执行偏离最初政策目标时，就可能帶来政策目标以外的溢出效应。例如，地方政府超额完成清洁取暖政策原定的煤改气目标，导致天然气供不应求，群众冬季无暖可取。同上。另一方面，政策执行偏离有时也是政策行动者规避溢出效应的策略性行为。政策执行者面对可能对自身产生负面影响的政策要求时，通过采取变通等偏差执行方式削弱政策影响，进一步减少可能带来的溢出效应。例如，地方政府会根据邻近地区环境政策执行力度的降低而减弱自身执行力度，借助执行偏离避免自身要素资源流出到其他地区。李力、孙军卫、蒋晶晶：《评估中国各省对环境规制策略互动的敏感性》，《中国人口·资源与环境》，2021年第7期。

五、余论

尽管政策溢出效应的重要性已得到普遍认可，但现有研究缺少针对政策溢出概念、类型、机制等理论图景的系统研究。本文通过梳理各领域中政策溢出效应的相关研究，明确界定政策溢出效应是政策在一定时间和空间内对政策目标以外的对象和问题带来的影响，发现其概念与外部性相似但不同于非意图后果，并从政策溢出效应的影响层次、是否符合行动者意图、是否可预见、影响方向、影响强度五个维度对其进行类型学划分，最后识别出自然物理空间的连结、经济社会系统的关联、人际社会网络的联系三个政策溢出的核心机制，指出政策目标模糊性、内容稳定性和环境公共性等自身属性以及政策执行的偏离程度是影响政策溢出的重要因素。

面对纷繁复杂的国内外形势和艰巨繁重的改革任务，从政策科学视角讨论如何在政策制定、实施和评估中更好预见、监测、刻画政策溢出效应，尽可能削弱负向溢出增强正向溢出，是未来需要进一步讨论的理论和实践问题。第一，在政策制定时如何提高政策溢出效应的预见性。虽然大多政策溢出现象难以预料，但从理性视角出发，仍有必要根据过去经验提高对政策溢出效应的可预见性。亲环境行为相关研究在这方面做出诸多尝试，它们结合行为公共政策研究对于政策在一个领域对一些行为的控制会带来另一个领域的行为放纵等研究结果，发现了针对一种环境友好行为的政策可能会影响其他环境友好行为，并总结出带来这种现象可能原因，包括不同政策干预方式、政策工具使用等。凌卯亮、徐林：《环保领域行为公共政策溢出效应的影响因素——一个实验类研究的元分析》，《公共管理学报》，2021年第2期。相关研究思路应该被拓展至其他政策领域。

第二，如何更好监测和响应政策实施过程中产生的溢出效应。政策溢出效应并非一成不变，而是会随时间和外部环境动态变化，Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要政策行动者实时监测和及时响应。一方面，同一政策效应在不同时点的溢出强度或方向会有所不同。例如，邻近地区交通基础设施投资对东北地区经济发展带来的溢出效应，从1991-2000年间的负向溢出到2001-2009年间的正向溢出。Yu N.， De Jong M.， Storm S.， et al.， “Spatial Spillover Effects of Transport Infrastructure： Evidence from Chinese Regions”， Journal of Transport Geography， vol.28（April 2013）， pp.56-66.另一方面，同一政策在短期和长期会表现出不同溢出效应。教育领域的近期研究发现，留级政策会对非留级学生认知能力产生短期负面影响，但随着非留级学生通过与留级学生相处过程中锻炼出应对不利局面的非认知能力逐渐提升，长期来看对他们带来正面积极影响。Bietenbeck J.， “The Long-Term Impacts of Low-Achieving Childhood Peers： Evidence from Project STAR”， Journal of the European Economic Association， vol.18， no.1（January 2019）， pp.392-426.面对政策溢出效应的动态变化，政策行动者如若只关注某一时间点或时间段的溢出效应，就会导致对溢出效应的错误判断，从而无法及时调整政策以应对过程中带来的负面影响。

第三，如何在政策评估中更为全面系统刻画政策溢出带来的影响。评估政策影响最重要的是明确评估范围，不同范围内政策溢出的表现不一，这些表象的背后可能还会带来更深层次的经济社会影响。首先，同一政策对不同空间、领域、对象或群体可能产生异质性影响。例如，低碳城市试点政策对非试点城市中污染行业和国有企业的绿色创新水平有显著溢出效应，而对非污染行业和非国有企业的绿色创新水平没有显著溢出效应。田玲、刘春林：《“同伴”制度压力与企业绿色创新——环境试点政策的溢出效应》，《经济管理》，2021年第6期。溢出影响的差异还与不同人群特征有关。例如，日本的长期护理保险政策对男性护理者劳动参与率的溢出影响大于女性，对年轻护理者劳动参与率的溢出影响大于年长护理者。Fu R.， Noguchi H.， Kawamura A， et al.， “Spillover Effect of Japanese Long-Term Care Insurance as an Employment Promotion Policy for Family Caregivers”， Journal of Health Economics， vol.56（December 2017）， pp.103-112.其次，不同地区、领域、对象的相似政策行动也会产生差异化的溢出影响。有研究通过观察中美货币政策等事件冲击对相关国家GDP增长的影响，发现新兴市场和发达经济体之间的溢出效应存在非对称性，发达经济体对新兴市场的溢出效应远大于新兴市场对发达经济体的溢出效应。Arezki R. and Liu Y.， “On the （Changing） Asymmetry of Global Spillovers： Emerging Markets vs. Advanced Economies”， Journal of International Money and Finance， vol.107（October 2020）， 102219.最后，有些溢出效应长期来看还能造成更大范围的经济社会影响。例如，日本长期护理保险政策对不同性别和年龄人群之间劳动参与率的溢出影响差异，长此以往还会加剧全社会不平等狀况。可见，未来研究要在政策评估时除了关注政策溢出效应对政策真实效果的影响，还要全盘考虑政策效应在不同时间段对不同地区、领域、对象等带来的系统影响。

上述理论问题也对政策实践的现有方法、程序和技术提出现实挑战。在方法上，传统政策实践中识别和测量政策效应的相关方法，较少考虑政策实践对政策效应本身和其他地区、领域、对象等带来的溢出影响，比如成本效益分析仅关注经济上的直接投入和产出，忽略了政策可能带来的非经济性的溢出影响。不仅如此，目前已有识别和测量政策溢出效应的方法较为单一，多在政策实施后采取统计调查和实验法，Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.难以提前识别和实时把握政策可能的溢出影响。未来有必要从复杂科学的视角，结合使用空间交互分析、系统动力学模型、基于主体建模等仿真模拟方法对政策可能产生的溢出效应进行更加全面系统的分析。在程序上，面对政策溢出贯穿政策实践始终的局面，已有研究者在医疗卫生领域发现政策溢出效应会对政策制定、实施、评估有着重要影响，并呼吁从政策实践全过程考虑溢出效应，

尤其是强调对政策行动的潜在影响进行早期预警的重要作用。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.管理技术上，大数据建模、仿真模拟等现代科学技术都可以为识别、管理和应用政策溢出效应提供帮助。同时这些技术还要以更为全面准确的政策数据库作为支撑，需要大数据、自然语言处理、机器学习等技术助力公共政策全过程数据信息的检索、收集、整理，还需要各地区、部门、行业的协同配合形成多元化的数据源。

此外，我们还需清醒认识到政策溢出对国际国内政策实践具有十分重要现实意义，尤其需要警惕地区间恶性竞争带来的负向溢出。放眼全球，任何国家的政策行动都会对其他国家带来正或负的溢出效应，而且这种溢出具有自反性，一段时间后还会回溢到溢出发起方，形成吉登斯所说的“反馈圈”或“因果循环”。因此，在全球化的当下，通过向他国输出负向溢出以维护本国利益的做法难以为继。然而，看似能够带来积极溢出的维护安全、促进发展、保护环境等全球治理实践，有时也因参与国的制度不确定性、“普世价值”推广、单边主义行为等对全球经济社会产生负向溢出效应，需要加强自身政策协调，防止其他国家政策调整等外部环境不确定性带来的负向溢出。

立足中国，面对地区之间联系更加紧密、政策問题愈加复杂的局面，需要从国家层面统筹考虑到各地相互之间的政策溢出影响。由于属地管理原则，地方政府一般仅站在本地视角出台政策，较少考虑其可能对其他地区带来的负面影响，甚至出现恶性竞争现象。例如，地方政府环境规制中的“逐底竞争”和“逐顶竞争”。有时单一地区和领域的政策行动带来的正向溢出效应也因无法形成规模经济难以增进集体利益，要求更高层级和更为系统的政策干预。Feiock R.C.， “Rational Choice and Regional Governance”. Journal of Urban Affairs， vol.29， no.1（Dec 2016）， pp.47-63.当前建设全国统一大市场，改变以往市场分割打破地方保护，就是通过顶层设计将各地各领域相关政策带来的溢出效应内部化的有益尝试。

本文的主要贡献在于综合各类政策特点和规律，从政策全域视角明确政策溢出效应的内涵和外延，从多维视角识别可能存在的溢出类别，从底层逻辑出发归纳总结政策溢出的核心机制和影响机制的因素，一定程度上丰富了政策科学的研究视角和理论思考，为系统探究政策实践的深远影响提供了分析框架。当然，讨论如何在政策制定、实施和评估过程中更好预见、监测、评估可能存在的政策溢出效应以及相关的方法、程序、技术等问题时，可能都需要具体到某一情境，需要认识到不同地区、政策类型、问题领域的政策实践规律存在差异。尤其在继续推进改革走深走实、改革方案精准有效、制度体系更加全面完善的要求下，有必要走向解释具体情境中规律性问题的中程理论。基于政策实践的某一场景、某一类型、某一机制，探究包括短期和长期、应急和非应急、重大事件发生前后等场景下政策溢出现象的区别和联系，管制性、分配性、再分配性等不同政策类型溢出现象的异同，全球、国家、地区政策以及元政策、基本政策、具体政策等不同政策层级政策溢出效应之间的联系与互动。

（责任编辑：苏腾飞）