全覆盖背景下高校构建审计监督协同机制路径探索

李晨

摘要：审计全覆盖的提出与进一步阐释反映出国家对审计这一监督力量的更高期许，在此背景下，针对高校内部审计存在的审计目标与被审计单位组织目标差异显著，审计关注问题层次普遍较低，成果运用于增值服务不充分以及监督覆盖范围有待拓展等薄弱环节，文章基于高校治理与审计工作实践，提出审计监督协同机制的构建思路，关注外部监管压力的传导作用，寻求与纪律监督、巡视巡察监督等其他监督形式在目标与措施方面的拟合，聚焦提升增值服务，或可为高校推进内部审计全覆盖向纵深发展提供可行路径选择。

关键词：内部审计；审计全覆盖；监督协同机制

高校内部审计监督在维护国有资产安全与完整、提高资金使用效益、促进领导干部廉洁执政、保障重大政策落实的力度与方向等方面具备显著的防弊纠偏与提质增效作用，这表明我国高校的内部审计监督是与高校的内涵式发展相适应的，具有其体制机制的优越性。

进入新发展阶段，高校面临治理体系和治理效能的完善与提升，内部审计无法脱离其所处的内外部环境，尤其是不可避免地会受到高校治理体系变革的影响，内部审计监督机制必须随着高校治理环境的变化而相应作出改变，顺应“全覆盖”对审计工作广度和深度提出的更高要求，确立系统监督、系统治理的理念，以期更好地适应高校治理对内部审计的需求。

一、全覆盖背景下高校内部审计职责定位与范围拓展

根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号，2018），“……内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”李光林（2020）认为，我国内部审计职能定位的基本外延主要包括监督检查、系统管控、评价见证以及咨询服务。袁敏（2021）则认为，传统的内部审计工作内容更多地聚焦于合规领域，强调内部控制的缺陷发现及整改，并适当关注经营、风险、治理等领域。

作为一种管理活动，内部审计承担着监督、服务与保障职能，其职责范畴既包括对各项业务活动进行评价监督，提出意见建议，也包括对业务数据进行综合分析与反馈，为相关领导层的决策提供有效信息，引导组织更加客观地认识自身治理现状，从而提升组织治理能力，与此同时，随着高校内部控制报告的编报纳入年度常规工作计划，内部审计工作还要满足内部外部信息披露需求。

审计全覆盖最早见于《关于加强审计工作的意见》（2014），其中国务院关于对审计工作全覆盖的指导意见与部署，其着力点主要还是在于推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，旨在进一步发挥国家审计的监督作用。在其后发布的相关配套文件如《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015），《关于实行审计全覆盖的实施意见》（2015）以及《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》（2019）中，关于全覆盖的审计理念得到了更为全面和清晰的阐释。可以说，审计全覆盖的提出是基于国家新发展理念的考虑，也是高校推进改革深化与创新体制机制的必然选择，反映出当前时期国家对审计监督的更高期许，同时也对内部审计的覆盖范围、审计深度以及效率效果提出了更高要求。内部审计的职能从单纯的评价监督延伸至咨询建议与风险管理，审计理念也从单纯的“管理活动”转向“服务与治理”。

对于审计全覆盖的理解，需要从宏观治理的角度系统地、审慎地、辩证地加以思考，审计监督的全覆盖并非意味着在一定时期内审计人员需要对所有纳入审计范围的经济活动与领导干部经济责任进行全面审计。从横向的审计范围来理解，审计全覆盖意味着审计客体、审计内容与审计领域的拓展；从纵向的审计深度来理解，审计全覆盖意味着多层次、有深度的审计模式的拓展；从审计评价的维度来考虑，审计全覆盖则意味着对审计对象合规性、经济性、效率性和效果性的多维度评价。

审计全覆盖的要求强调了对审计监督范围的拓展、对审计资源的统筹整合以及审计技术方法的创新应用，而在实际工作中，由于审计信息不对称、审计成本与审计效率难以兼顾平衡、审计成果运用于增值服务的手段单一，以及审计监督覆盖范围不充分等薄弱环节的存在，审计实施效率亟须提升，审计结果运行机制尚未完善，内部审计质量亦不容乐观。

二、高校内部审计提升治理效能面临的困境

高校内部审计面临组织内部事业发展要求其增强治理效能，外部监管要求其履职尽责、防范风险的压力以及大数据时代“业财融合”带来的冲击，新的形势对高校内部审计提出了新的要求。无论是从制度层面还是从业务层面上来看，高校内审部门在强化质量控制和审计结果运用尤其是审计意见的整改落实环节上面临诸多难点堵点例如：被审计单位整改力度不够、整改节奏拖沓或倾向于纸面整改——只出台制度但未予有效执行等行为；审计工作受到管理权限的限制，对关键职能部门内部控制的初步了解与有效性测评等基本的审计程序难以深入到被审计单位业务流程内部；对落实整改情况的监督检查流于形式等情况。体制机制的局限客观上为提升审计效能强化结果运用造成了一定的难度。

（一）审计目标与被审计单位首要组织目标存在显著差异

高校内部审计首要关注的是经济业务的风险，包括政策风险（违反财经法规和重要政策部署）和控制风险（内控缺陷导致风险不可控），实践中通过访谈，我们发现内部审计与被审计单位的首要关注目標存在显著差异。内审部门的首要目标是做好经济监督与评价、风险控制以及管理咨询；高校科研管理部门的首要组织目标或可概括为科研项目申报与管理、科研成果转化与服务地方；学生管理部门的工作目标多数聚焦在就业与素质培养、评奖评优与困难资助等方面；教务管理部门工作目标则是日常教学教务管理与招生管理的零差错。

现阶段高校针对内部控制建设与财务管理开展的审计项目，不仅仅专注于内部管理能力的提升，还要兼顾迎合外部监管的要求。我们在提出审计意见和落实审计整改，推动财务管理体制健全，内部控制制度完善的过程中，如何既能满足内部管理与外部监管的要求，又有效避免业务办理“繁难”给教职员工增加非必要的工作量，在提出审计意见、重构业务流程时，两方的平衡必须纳入考虑范畴。

（二）内部审计关注问题的层次普遍偏低

相较于国家审计而言，现阶段的高校内部审计工作重点集中在对具体经济业务的评价与监督，内部审计人员更偏向于在既定的制度框架下審查制度执行情况。针对以前年度内部审计报告的文本分析发现，审计报告中提出的问题往往成规模地集中于微观层面的业务执行偏差，较少针对中观层面的制度机制提出意见与建议，一般不对宏观层面的战略规划进行评价。

在年度常规开展的针对内部控制的评价与风险评估工作中，内部审计人员同样较少在宏观视角下对控制环境层面的问题展开综合分析，如：发展规划的前瞻性与合理性；体制机制的设计是否以科学的论证调研为基础；重要制度在制定环节是否考虑充分并在恰当的范围内广泛征求了意见；重大决策是否与长期战略任务相匹配以及是否经过适当授权审批等等。囿于内部审计在独立性、权威性和固有理念思路等方面的局限，高校内部审计人员难以做到从宏观的治理层面和微观的执行层面进行全方位的立体审计。

（三）审计评价指标体系不明晰

在领导干部经济责任审计、预算绩效审计、重大政策落实跟踪审计以及各类针对国有资产、国有资源的专项审计中，“事实清楚、定性准确”是对每个审计项目的基本要求，对既定事实进行客观公正的评价是内部审计无法回避的基础工作，而评价指标的设置既是审计的核心环节，同时也是审计的难点堵点。不论在重大风险的识别与防范方面，还是对资源分配的公平与效率评价方面，建立审计监督与纪检监督、巡视巡察监督等各类监督的协同工作机制能够促使审计工作更好的借鉴学习、借力思维和借势创新。

（四）与信息系统相关的审计意见整改落实迟滞

就现状分析，多数高校在财务、教务、基建、后勤、招标采购、资产管理以及科研管理等主要业务领域存在管理系统平台分散的问题，各业务条线均具备相对独立运行的应用软件并由各自的软件供应商负责长期维护与技术支持。

实践中与信息系统相关的审计意见常见于合同管理、招标采购的审核审批、资产管理或科研经费管理等领域，例如采购论证、资产处置等重要经济行为的审核审批程序不规范或业务数据源不能主动触发财务预警行为，造成合同到期未及时维护等问题，财务信息管理系统在风险防范、分析预警等方面的功能无法得到有效发挥，业财融合程度尚无法满足高校治理能力和治理水平提升的需求。

由于在信息化发展过程中的历史原因，不少高校缺乏一体规划，未能建立统一的标准规范，系统兼容难度大，重新更换系统又面临诸多困难，因此，被审计单位往往在面对与信息系统相关的审计意见时对整改工作存在畏难情绪。

（五）审计结果运用内生动力不足

在高校集中力量推进事业改革，做强学科的发展背景下，通过审计行为提升治理能力，打造核心竞争力需要政策的支持与资源的积极调配，但实际工作中确实还存在部分被审计单位缺少居安思危的思想意识，在审计整改工作中认识不到位，工作不积极，对审计结果的运用内生动力不足的现象。

三、审计监督协同工作机制构建路径

从审计工作出发，构建审计与其他各类监督形式贯通协同的工作机制，首先要创新审计思维，与协同工作各方建立认同。达成各方共识是实现目标的前提，在树立内部审计拟合学校发展战略部署、服务学校发展大局的审计理念基础上，完善组织管理环境，将审计协同机制纳入学校基本管理规则，努力加强各方沟通与协调的共识并建立有效的制度安排。

建立高校审计监督协同工作机制，内部审计必须正视自身职能定位，强弱项、补短板，在防范风险、助力发展与提升增值服务能力方面，以业务流程重构为切入点，积极寻求与纪律监督、巡视巡察监督等各种其他监督形式在目标与措施方面的拟合，同时善用外部监管压力的传导作用，聚焦关键环节，有效改善信息流动，协助管理层提升对风险的认知与管控能力。

（一）善用监督合力，建立协同工作机制

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上曾指出：“要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。同时也指出：“要加强对内部审计工作的指导和监督，增强审计监督合力”。赵乐际同志在十九届中央纪委国家监委四次全会工作报告中更进一步提出要在“更大范围整合运用监督力量”。审计监督和纪检监督同为高校提升治理能力的有效监督手段，两种监督融会贯通、相互配合，能够显著强化审计发现问题的整改力度，推进审计结果运用，同时起到规范权力运行、落实高校全面从严治党、完善高校治理体系和治理能力的同向作用。

以往审计实践中，很多审计关注的问题并不仅局限于审计监督领域，在其他监督领域中也会寻找到针对此类问题的相关定性与治理。

高校内部审计人员十分有必要关注组织内部政治建设，提高政治敏锐性和政治站位，推动审计意见落实整改时要善于从政治的角度和高度去分析问题处理问题，善于借力使力，凝练整改工作方案，充分考虑如何针对部分共性问题发挥被审计单位的党建引领优势，争取政治监督与审计监督形成合力，建立认同机制，达成各方共识，在强化纪检监察政治监督与日常监督的同时，借力推动审计意见的整改落实，从而提升审计结果运用的效率效果。

具体到业务操作层面，一方面可以有选择地在重点领域与关键环节形成监督合力，在内部控制建设的重点领域特别是涉及内部权力集中的资源资金分配、人才评聘、资产监管、采购以及工程建设等关键环节，要坚持共同治理，加强统筹规划，充分发挥内部控制与财务、审计、纪检、监察等其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果，同时坚持科学规划，合理配置权责，做到各方权责明晰，成果的互相运用渠道畅通。

另一方面，要科学地设计专项监督检查协同工作方案，采用日常工作分头推进、重点工作协同完成、审前共商审中协作的方式积极整合优势资源，做到监督检查工作既能短平快地完成，不对各单位的正常业务活动造成干扰，又能有力度有效果，充分揭示不作为、慢作为、假作为、乱作为等问题，促进政策发挥实效。

（二）有效利用外部监管压力的传导，将外部力量转化为内生动力，内外合力推动政策贯彻落实

面对被审计单位对审计结果运用内生动力不足的情况，可以科学谋划、有效运用外部监管压力来提升被审计单位的积极性与工作效率，发挥内生动力和外部力量的合力作用，让外部力量动起来，让内生动力强起来，通过内部思想意识的提升和外部压力的传导，真正激发起各部门工作的主动性，工作必将事半功倍。例如，高校可在按审计署要求上报重点经济业务信息系统电子数据时积极引导相关部门提升管理信息化水平，推进业财融合，对促进高校在人事、财务、教务、资产、科研、后勤、基建等领域的信息化建设发挥积极作用，每一次外部监管对高校提出的要求都是提升学校自身管理能力非常好的契机，把握好外部压力的转化，能够有力地推动学校治理能力向前发展。

（三）创新审计思维，增强审计工作服务学校战略大局的政治自觉

作为高校内部审计机构，审计工作需要融入高校改革发展的大局之中，审计工作思路必须和学校发展理念高度拟合。在此方面最为显著的事例包括探索审计如何对高校科研工作发挥监督保障作用。

作为科技创新的前沿阵地和重要力量，高校的科研水平在很大程度上能够决定学校的综合实力。总书记在科学家座谈会上曾指出要“发挥高校在科研中的重要作用”。作为一名教育系统审计人员，笔者充分认识到了在當前“科技强国”的时代背景下，加快科技创新对于提升高校核心竞争力的重大战略意义。内审人员必须善于观大势谋大局，在审计工作中践行总书记在科学家座谈会上的讲话精神，统筹制定审计项目，科学合理地设计审计计划，在选择审计程序和拟定审计意见的过程中，要关注到避免对科研工作造成不必要的干扰。

（四）科学规划审计工作，统筹项目组织方式，提升审计资源配置效率与审计监督协同能力

在审计全覆盖的背景下，高校的内部审计边界得到了极大程度的延展，有限的审计资源成为制约审计全覆盖实现程度的首要因素，如何在有限资源的约束下最大限度地履行审计协同监督的职责，也成为现阶段高校内部审计人员面临的共同课题。从高校的内部审计工作实际出发，科学规划审计工作、强化项目组织方式的统筹是解决这一矛盾的有效路径，具体包括：第一，审计工作规划打破以年度为界限进行划分的藩篱。高校的审计委员会以治理重心和风险程度为依据，精准识别审计任务的轻重缓急，从而通盘考虑、科学制定中长期的审计规划与短期的年度、半年度审计计划，妥善安排审计资源，充分挖掘审计潜力；第二，审计项目的资源配置要秉持突出重点的原则，坚持风险导向与治理导向，重点关注高风险领域，关注高校治理对审计监督的需求，关注内外部监管主体对审计监督信息的需求，把审计资源倾斜配置到关键领域、关键事项与关键部门，抓住主要矛盾，找准破题思路；第三，对审计项目组织方式的统筹不要局限于一方一隅，要在高校审计委员会对审计资源的统一调配下主动作为，理顺内部审计监督与纪律监督、巡视巡察监督、预算监督、群众监督、民主监督等其他监督主体的协作关系，明确审计结论在其他监督主体问责问效环节的作用，使审计结果成为相关部门体制机制优化的重要依据，发挥内部审计的制度治理功能，推动审计监督与其他监督主体的协同。

四、总结与展望

全覆盖背景下的高校审计监督协同机制是立足于高校治理与审计实践提出的新理念，相关实践还处于逐渐摸索的过程中，随着高校治理体系的不断完善，审计委员会制度在审计监督方面发挥作用的不断增强，高校内部审计监督体系的改革方向也将逐渐明晰，内部审计工作人员要顺应治理现代化的内在要求，着眼于发展大局，突出审计重点领域，做到有所为、有所不为，积极推进审计监督与其他治理要素的适应协调，充分运用有限的审计资源实现高质量的审计全覆盖，为高校统筹安全与发展贡献力量。

参考文献：

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＊本文系山东省教育审计学会课题“高校审计监督体系构建与治理能力提升耦合模式研究”（项目编号2021008）阶段性成果。

（作者单位：山东大学）