健康中国视域下中国老年体育政策内容分析——基于政策工具理论的分析框架(2016-2022)

赵丽姗 赵丽娜 何国建 韩京全 杜秀东

(1.河北经贸大学 体育部,河北 石家庄 050000;2.河北师范大学 体育学院,河北 石家庄 050000)

我国在2021年公布的第七次人口普查,显示截止2020年,我国60岁及以上人口为26402万人,占总人口的18.70%,其中65岁以上人口为19064万人,占总人口的13.5%。同比2010年,60岁以上人口上升了5.04个百分点。我国人口老龄化程度正在扩大,同时,满足越来越多的老龄化人口的需求也是我国政府工作重点之一。近年来,我国出台了多部应对老龄化问题的政策文件,其政策目标都是希望能实现老年人的健康老龄化、积极老龄化,能使老年人最大程度的获得幸福感。健康老龄化不断满足老年人健康需求,稳步提升老年人健康水平也是我国当前重要的国家战略之一。体育运动是实现健康老龄化的重要途径和策略,通过体育运动与健身等方式来促进健康,是更加积极也更加长效的方式。与其他措施相比,体育运动可以增强身体能力、提高身体机能,同时能有效地增加寿命水平和生活质量,所以老年人参与体育运动也是应对人口老龄化的重要方式,是老年人延缓衰老、对抗疾病,达到保持健康目的的途径。

老年体育政策是开展老年人体育的基础和重要保障,国内学者指出,老年体育政策是由政府、市场、社会之间围绕着着老龄政策与体育政策交叉构成的复合型宏观政策,具备控制、协调、分配、整合社会资源的政策功能,同时具备科学化指导老年人体育运动的积极成效,在推进健康中国建设与实现体育强国目标的进路之中具有重要价值。目前,我国老年人体育的发展与体育发达国家还有一定差距,针对老年人体育的政策体系尚不完善,为了保障老年人体育事业健康发展,政府应出台切实有效的老年人体育相关政策,并形成完善全面的政策体系。本研究以新时期老年体育政策为研究对象,基于政策工具视角,通过对2016年以来国家层面出台的老年体育的相关政策文本进行量化分析及质性分析,对新时期我国老年体育政策进行分析,对我国老年体育政策体系的完善提供理论参考。

1 政策工具理论研究回顾

政策工具是政府用于达到一定目的的政策措施,研究的核心是如何将政策意图转变为政府具体的管理方式,将政策所要实现的理想转变为政策现实[1]。政策工具研究的快速发展成为西方国家公共行政管理学和公共政策科学研究领域的焦点,并成为一个新的学科理论分支[2]。M.Howlett与M.Ramesh则指出,政策工具是政府赖以推行政策的手段,是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段,同时按照政策工具强制性的程度进行分类,他们把政策工具分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具三类[3]。目前,国内体育领域采用政策工具作为量化工具而进行的研究越来越多。如湛冰从政策工具为视角,对美国老年体育政策文本特征进行分析;贺新家、周贤江基于政策工具视角,对我国学校体育政策进行研究;芦胜男、王子朴基于政策工具视角下对我国体育消费政策分析进行分析。基于此,本文借鉴M.Howlett与M.Ramesh所提出的三类型政策工具,对新时期我国老年人体育政策进行量化分析。

2 研究设计

本文的研究主要遵循以下思路:首先先构建政策工具分析框架,以政策工具为X维度(强制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具),以开展老年人体育的基本保障因素为Y维度(场地器械保障、经费支持、科学技术支持、相关体育活动开展、相关体育组织的建设、专业的体育健身指导、相关产业融合),以政策效应主体为Z轴(政府部门、企业单位、社会组织),形成政策分析的三维分析框架。然后根据权威性、完整性、相关性等原则进行文本的选择与确定,并对选定的文本单元进行相关的分析、定义,并进行相应的编码,对编码后的的政策文本内容进行统计归类,最后针对框架的三维模型进行相关维度的政策统计及分析,并给出相应的政策建议。

2.1 政策的来源与选择

2021年,我国进入了国民经济和社会发展第十四个五年规划,回顾“十三五”时期,我国积极推进老龄健康事业,深化体制机制改革,针对老年人的各项工作取得了新的进展,为进一步提高老年人健康水平奠定了坚实基础,这一时期,也是体育发展重要战略机遇期。同时,这一阶段也是我国老年人口快速增长的时期,我国老龄化程度在进一步加深。为解决这一问题,我国在2016年相继出台了《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《体育发展十三五规划》《老年教育发展规划(2016-2020年)》《全民健身计划(2016-2020)》等政策文件。2016年多项文件的发布,确立了国家层面老年人体育在政策支持方面相较之前更加丰富和深入,老年人体育政策体系开始逐步完善。所以,本文选择以2016年为政策研究起点,进行我国新时期老年人体育政策的研究和分析,为后续老年人体育政策体系的完善起到积极的作用。

政策的选择遵循着权威性、完整性、高度相关性原则,主要通过国务院政策文件库及国家体育总局政策法规文件库两个渠道,以“老年人”“老龄化”“体育”为检索主题,针对2016年至2022年所有国务院及国务院下属部门文件进行筛选。通过对文件的解读,选择与老年人体育存在内部高度相关的政策文件,主要涉及的政策类型有规划、意见、纲要、办法、计划等。在政策文件筛选过程中,将条目中与老年人体育、老年人运动、老年人健身等有较高相关性的政策文本进行保留,将相关度不高的政策文本删减,从搜集了50部的政策文件中,最终选取了24部作为最终样本(见表1)进行分析。

2.2 基于政策工具的中国体育社会组织政府分析框架

本文通过搭建三维分析框架,对我国新时期老年人体育政策进行分析。X维度以政策工具理论为基础,分为强制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具;将开展老年人体育的基本保障因素为Y维度。构成要素有场地器械保障、经费支持、科学技术支持、相关体育活动开展、相关体育组织的建设、专业的体育健身指导、相关产业融合;以政策效应主体为Z维度,以政府部门、企业单位、社会组织三个体育政策执行主体作为研究对象,最终形成了我国老年人体育政策三维空间,相关空间分析图如下(图1):

1.2.1 X维度:基本政策工具

本文采用的政策工具是以 M.Howlett 与M.Ramesh的政策工具理论为基础,按政府对市场及社会各种事务的介入程度,将我国老年人体育证策分为强制型政策工具、自愿型政策工具以及混合型政策工具三类[3]。

强制型政策工具是指政府运用自身强制力,强制或直接作用于目标受众,政府的介入程度较高。针对老年人体育的强制型政策工具主要包括体育法规、直接提供服务以及命令或其他强制措施,主要依靠相关政府部门的权威性对老年人体育进行强制性干预来实现政策目标。

自愿性工具受政府影响较小,期望在自愿基础上通过市场、非政府组织解决问题,结合老年人体育政策的特点,自愿型政策工具主要包括非政府组织、市场以及家庭与社区三类,政府几乎无介入。

混合型政策工具是自愿性工具和强制性工具的混合,社会组织、市场等具有一定的决策权,同时政府也有一定程度的干预。对政策工具进行不完全的干预,决策权依旧放在体育参与者的手中。针对老年人体育政策特点,混合型政策工具包括信息与劝诫、财政补贴与税收与使用费用。

2.2.2 Y维度:开展老年人体育的基本保障因素

要想完善老年人公共服务体系,有序健康地开展老年人体育,需要各方各面的保障性因素。要解决老年人练什么、怎么练、跟谁练等基础问题,也要解决怎么持续练、怎么健康练、谁组织老年人练的问题,更需要将老年人体育产业化作为未来发展方向,从而更有效高长效地保障老年人体育的开展。本文以WHO提出的健康、参与和保障的积极老龄化框架作为发展老年人体育的依据[4],依次对应健身活动、健身信息、体育指导、体育资金、体育组织、场地设施、产业融合保障措施、目标规划、政府职能,作为探索老年人体育政策的Y维度基础标准,进行相应的调整及合并。通过对开展老年人体育的进本保障因素进行分析,将Y维度设定为:场地器械保障、经费支持、科学技术支持、体育活动开展、相关体育组织建设、专业体育健身指导以及相关产业的融合。

2.2.3 Z维度:政策效用主体层次

老年体育政策的实施,受到多元主体的影响,运用社会“三元结构理论”中“社会—经济—国家”为理论基础,本文将政府-社会组织-企业作为政策实施的三大主体。其中,政府是老年人体育政策是的编制主体和执行核心,对老年人体育的发展方向有着重要的导向作用;社会组织对维系公共关系与整合资源有着重要作用,是老年人体育发展治理中的重要主体;企业是推动老年人体育发展主要市场供给方,通过企业来实现和完善老年人体育供给是老年人体育政策研究的重点领域。

2.3 政策文本内容的编码

根据体育政策文本分析的框架,对本研究涉及的文本单元内容进行编码,按照“政策文件编号-文本单元内容编号”进行编码,政策编号根据时间顺序,从1至4;文本内容单元根据先后顺序,从1-67。文本单元编码从1-1至24-11.因篇幅限制,本文只显示了部分文本编码。后续进行三维分析时,通过先提取关键词,再进行分类汇总的方式,最终形成研究结果。

3 基于政策工具框架的我国新时期老年体育政策分析

3.1 新时期我国老年人体育相关政策整体分析

从2016年-2022年,国家层面出台的与老年人体育高度相关的文件共24部。从发布主体上看,其中,国务院办公厅发布的文件13部,体育局单独发布的文件有2部,其余9部为国家体育总局与国家发改委、卫健委等部门联合发布的文件。可以看出,涉及老年体育的相关政策,以国务院办公厅发布为主。从政策发布主体来看,体育总局牵头的政策较少,体育部门一般以配合部门出现,体育部门对政策的执行力度相对较弱。从发布时间上看,2016年共发布文件6部,2017年发布文件3部, 2019年发布文件3部,2020年发布文件2部,2021年发布文件9部,2022年发布2部。2021年,国家“十四五”规划出台,主要的政策发布集中在2021年,对后续的政策实施起到了至关重要的作用。

从老年人体育政策文件的相关性来看,目前针对老年体育提出的政策种类一般为非体育类政策文件,施政目的一般为实现健康老龄化为目标,老年人体育只是部分范畴,其中部分内容包含老年人体育、老年人运动等的政策文本单元。另外,在体育领域文件中,主要为全民健身范畴的政策文件,其中,有的政策文本内容是针对老年体育的发展提出了相关的政策,还有一部分政策文本内容是对老年体育的发展起到了间接的影响作用。

3.2 X维度分析:强制型政策工具占主导地位,混合型政策与自愿性政策相对不足

通过表3可以看出,强制性政策工具文本数量占总数量的43.3%,在三种政策工具中占主导地位。由此可以看出,当前我国针对老年人体育的政策导向,还是以政府高干预为主,我国整体是处在政府管控能力强,社会异质性低的治理环境下,对于老年体育的推广和发展,还是以政府管控为主导。其中,命令和权威性工具类文本占整体文本数的25.4%,占强制型政策工具文本数量的一半以上,政府对老年体育的开展还是通过行政机制提供体育服务为主。直接提供服务类文本数量占整体文本数量的13.4%,说明政府通过自身的公共权力,向社会全体或部分直接提供公共物品或服务以发展老年体育的措施也占比较重要的比重。但是,从表二可以看出,目前我国针对于老年人体育的法规呈现的不足,法规政策作为上位政策,对老年人体育政策有着至关重要的作用。体育法规的缺失,也代表着老年人体育政策顶层设计不足,我国当务之急应出台配套行政法规类政策,完善其政策体系。

混合型政策工具一般为政府通过鼓励号召、权利下放等方式,达成政策目标。针对老年人体育政策的整体结果来说,新时期我国混合型政策工具运用不足,只占了总数量的23.9%。混合型工具一般与自愿型工具配合使用。但我国新时期老年体育政策对混合型工具的运用相对不足。其中,信息与劝诫类文本占主体,占整体数量的16.4%,占混合型工具的一半以上。但税收及使用费用只占了6%,只有一条政策文本涉及了财政补贴。从新时期的政策文本上看,针对老年人体育的财政补贴的政策非常有限,对政府对给予从事老年人体育事业企业等相关参与主体在投资等领域税负方面的减免也没有提到,主要政策文本对老年人参与体育活动时的费用的减免进行了说明。

自愿型政策工具是政府尝试使用市场、自我管理等自愿性工具引导市场机制发挥调节、资源配置作用。从表2可以看出,目前我国自愿型政策工具运用占了总数量的32.8%,较为不足。我国目前在政府职能转变的新阶段,应该增加自愿性工具使用数量,从而进一步加深内部驱动。针对于自愿型政策工具的内部运用,市场机制类文本占了总数量的17.9%,非政府组织占了总数量的10.4%,家庭与社区类文本相对较少。

表3 老年体育政策X维度政策工具分布情况统计

3.3 Y维度分析

以开展老年体育的保障性因素作为Y维度进行分析,整体政策文本中,针对场地器材保障的文本内容最多,占到了28.8%。体现了我国当下先以解决老年人体育运动“在哪练”的核心问题。同时,在三种政策工具类型中,强制型工具与混合型工具数量相同。在之前的研究中,有学者提出,2017年之前,我国老年体育政策关于场地器材保障的政策文本,偏好强制型工具。新阶段,我国的政策导向已经从强制型工具向混合型工具倾斜,但自愿型工具还是相对较少。

其次,产业融合也是新时期我国老年人体育发展的重要方向和保障,政策文本中共有16条是针对产业融合提出的,占总比的24.2%,仅次于场地器材保障。新时期,我国更加重视相关产业的融合,发挥市场主体的重要作用,政策文本中多次提出要将体育产业与养老产业相融合,从而达到“1+1>2”的政策目标。

专业的体育健身指导类文本占了16.7%,占了比较重的比例,并且主要以强制型工具为主。体育活动开展占了12.1%,主要以强制型工具为主。这两个保障因素也是非常重要的,主要解决的是怎么练,怎么持续练的问题。因为目前老年体育市场主体还不够成熟,体育活动的开展和健身指导的开展都是由政府干预为主。

最后,剩下的三类政策文本相对缺乏。科学技术支持占了9.1%,全部都是强制型工具。相关体育组织建设占了7.6%,是自愿型工具和强制型工具比例相对均衡。经费支持只占了3%,主要以混合型政策工具为主。

表4 老年体育政策Y维度政策工具分布情况统计

图2 老年体育政策工具X轴Y轴交叉分布图

3.4 Z维度分析

通过对老年人体育政策效应主体进行分析,在整体政策文本中,以政府为主体的政策文本29条,占总文本数量的43%,以政府为实施主体的政策文本,82%为强制型工具,剩余均为混合型工具中的“信息与劝诫”工具。在强制型工具中,其中“命令和强制型措施”工具使用最多,占54%。其次是“直接提供服务”工具,占比最低的是体育法规,只占10%。以企业为政策实施主体的政策为本共26条,占总文本数量的38%,仅次于政府为实施主体的政策文本。其中,主要运用的自愿型政策工具,占政策文本总数的50%,其次是混合型政策工具,占比为38%,最后是强制型工具,占比为12%。自愿型政策工具中,使用最多的是“市场自由化”工具。以社会组织为政策实施主体的政策文本共12条,占总文本数量的17%,是政策实施主体中,是政策涉及数量最少的。

4 结论与建议

通过对2016年-2022年的国家层面的体育政策文件的研究分析,基于政策工具与老年人体育保障因素的三维视角,可得出以下结论:

4.1 通过对我国老年人体育政策文件的发布主体以及与老年人体育的相关性来看,我国针对老年人体育的政策主要是以国务院办公厅发布为主,体育部门针对老年体育的政策发布相对较少。从整体政策进行分析,我国目前对老年人体育制定的政策不足,也没有针对老年人体育的专门性政策,政策力度有待加强,针对老年人体育的很多政策在执行层面及实施层面都相对模糊,并且缺乏完善的成体系的政策方案。现阶段,我国迫切需要出台针对于老年人体育的专门性政策文件,更有针对性地去开展和规范老年人体育的发展。同时,要提高体育部门针对老年人体育的干预程度。

4.2 从政策工具维度对新时期我国老年体育政策进行分析,新时期我国还是以强制型工具为主,其次是自愿型工具,最后是混合型工具。但是与类型政策工具间差距不是特别大,这说明了我国在向政府主导型管理向市场主体机制运行转变。通过分析看出,各类型政策工具的内部分布也不均衡。强制型工具中,体育法规类政策文本严重不足;混合型工具中税收及补贴类政策文本严重不足;自愿型工具中,家庭和社区类政策文本较少。混合型政策工具兼有强制性、自愿性工具的特点和优势,既可以避免政府越权插手、规制老年体育社会化及市场化发展,同时也能确保政府作为公共管理部门在维护市场秩序中的权威,具有很好的引导、激励效果。基于此,我国后期的政策设计,应继续从强制型工具向自愿型工具及混合型工具倾斜,同时提高混合型工具的占比,让混合性工具和自愿型工具配合使用,从而更高效地达成政策目标。

4.3 基于Y维度对开展老年人体育保障性因素进行分析。场地器械保障、产业融合相对占比较高。体育健身指导与相关体育活动的开展也占了相对较高的比例。但是科学技术支持、相关体育组织的建设以及经费支持相对比例较低。通过X维度与Y维度形成的三维框架进行分析,各因素针对于政策工具的运用较为不均衡,也会制约老年人体育的发展。在后期政策的制定和修订中,应增加对科学技术、体育组织建设相关经费的支持。在解决了在哪练,跟谁练、怎么练的基础上,完善老年人体育公共服务体系。

4.4 基于Z维度对政策效应主体进行分析,政府作为老年人体育政策实施主体的政策文本数量是最高的,其次是企业,运用最低的是社会组织。对不同政策效应主体的政策文本的政策工具使用情况进行分析,以政府为实施主体的政策文本主要以强制型政策工具为主,以企业为实施主体的政策文本以自愿型政策工具为主,以社会组织为政策实施主体的政策文本运用相对较少。针对老年人体育,需要通过政府、市场、社会组织三方共同努力,任何一方力量的不足,都无法保障老年人体育健康有序的发展。我国在未来老年人体育政策的制定过程中,要保证三大政策工具类型均衡使用,通过政府、市场、社会三方共同努力,从而实现我国的健康老龄化。