新时代中国林业政策的特点及逻辑

志壮 铁铮

党的十八大以来，我国进入新时代，习近平总书记创造性地提出统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标，以推动构建人与自然和谐共生的现代化。林业是生态建设和保护的主体，承担着保护自然生态系统的重大职责，是实现中国式现代化不可或缺的一部分。新时代林业政策的颁布与实施，不仅为林业高质量发展保驾护航，也对新时代林业提出了新要求。新时代林业政策的新变化彰显了新时代生态文明建设的新发展。通过梳理研究新时代林业政策，有助于了解我国林业政策的整体脉络与鲜明特点，进一步深刻理解其核心要义。

新时代林业政策是指在中国共产党第十八次全国代表大会（以下简称“党的十八大”）以后发布的一系列有关林业方面的方针政策。这一时期的林业政策具有与以往林业政策所不同的特点及逻辑。其主要特点包括：以坚持可持续发展为核心，以科学性和系统性为原则，以权责明确为重点。其理论逻辑是汲取中国古代生态哲学智慧，继承发展马克思主义生态思想，实践习近平生态文明思想；现实逻辑是立足国情，服务生态文明建设；发展逻辑是以人民为中心，满足人们对优质林业产品的需求。

新时代林业政策的基本概况

本文所指的林业政策，是指中共中央办公厅、国务院办公厅发布的与林业相关的文件，全国人民代表大会常务委员会颁布的同林业相关的法律等。

从数量上看，新时代以来我国颁布了《中华人民共和国森林法》修订版，中共中央办公厅发布了有关林业政策的文件6份，国务院办公厅发布了有关林业政策的文件共计32份。

从内容上看，这些林业政策涉及国家公园的文件有5份，主要是对新增国家公园的批复。涉及自然保护区的文件有9份，主要是公布新增国家级自然保护区名单。其余则是关于防范森林火灾、完善集体林权制度、全面推行林长制、森林限伐、绿化造林、森林虫害防治等相关文件。

将新时代发布的林业政策同以往的林业政策对比后可发现，其数量相较21世纪前10年有了明显增多。从林业政策内容上看，一方面深化了以往林业政策的有关内容，比如退耕还林还草、自然保护区建设、森林限伐、森林火灾、完善集体林权；另一方面，结合当前生态文明建设的实际，提出了新的林业政策。比如林长制、国家公园建设等。林业政策数量的增加和内容的丰富，体现出林业发展方向，证明了林业在国家“五位一体”总体布局中地位的提升。林业政策的颁布实施，与国家生态文明建设息息相关。新时代的林业政策呈现出的趋势包括，对林业的管理更加注重可持续性发展。林业的功能兼顾经济效益与生态效益，既服务美丽中国建设，又服务未来的可持续发展。新时代的林业政策由特殊的历史环境所孕育，体现着党和国家的智慧，具有重要的理论与实践意义。

新时代林业政策的主要特点

（一）以坚持可持续发展为核心

新时代林业政策的特点之一是可持续性。新中国成立以来，受社会现实状况的影响，林业政策的制定在很长一段时间内主要是为经济发展服务的。21世纪初，林业政策制定开始呈现可持续发展的特征，但仍侧重经济发展。在西方资本主义国家早期现代化进程中，经济快速发展是以牺牲环境为代价的。中国式现代化吸取西方国家的教训，坚持绿水青山就是金山银山的理念，把握经济发展和环境保护的平衡点，把生态环境优势转化为绿色发展优势，促进人与自然和谐共生。新时代林业政策实现了对以往林业政策的超越，坚持经济发展和生态保护的有机统一。

2015年3月印发的《国有林区改革指导意见》，规定了要根据不同情况有序停止重点国有林区天然林商业性采伐，确保森林资源稳步恢复和增长。这项改革工作通过“节流”的方式对天然林的保护起到了至关重要的作用。2016年2月发布的《国务院关于全国“十三五”期间森林采伐限额的批复》规定了每年采伐森林、消耗林木积蓄的最大限量，并强调对造成森林资源破坏的相关人员追责。这项批复有利于禁止滥砍乱伐、提高公民保护林业资源的意识。除此之外，新时代林业政策更注重完善退耕还林制度、鼓励社会资本参与林业可持续发展。新时代林业政策的可持续性是对以往林业政策在生态意义上的超越，更加符合我国生态文明建设的要求。

（二）以科学性和系统性为原则

新时代林业政策符合我国生态文明建设的基本国情，是针对我国林业发展存在的问题所制定的指导政策，体现出科学性特点。而系统性则指其兼顾多个方面，将林业和大气污染防治、土壤保护等方面相结合，共同助力我国生态文明建设。2021年发布的《关于科学绿化的指导意见》明确提出，林草植被建设要坚持保护优先、自然恢复为主的原则；要坚持因地制宜，适地适绿的原则。这些原则体现了林业政策把握我国绿化发展的基本状况，根据不同地区、不同情况科学制定植树造林规划。在系统性方面，尤其体现在国家通过建设以国家公园为主体的自然保护地体系系统地推进我国生态文明建设。2018年2月，根据国务院機构改革方案，组建国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局的牌子，不再保留原国家林业局。这一改革方案实行后，2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确指出国家公园是比以往的自然保护区更高层级的保护地类型，国家公园是我国生态系统中最重要、生物多样性最集中的部分。要以国家公园建设为载体，系统地推进林业等领域的生态文明建设。

新时代林业发展取得的巨大成绩离不开国家战略层面的重视。2013年11月9日，习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出：“山水林田湖是一个生命共同体”。2017年7月，习近平总书记提出“山水林田湖草是一个生命共同体”，2021年3月又提出“山水林田湖草沙系统治理”，2021年7月丰富为“山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理”。林业政策的制定要统筹兼顾各个方面，才能真正推动生态文明建设。

（三）以明确权责为重点

新时代的林业政策中关于林业管理权责明确的规定，对于解决林业产权方面出现的新问题具有关键作用。在我国森林面积中，集体林占了一半以上。关于集体林权的改革，一直是块“硬骨头”。新中国成立以来，出台了许多关于集体林权改革的相关文件和政策，取得了一定成效，但仍然存在产权不明晰、集体林管理和利用之间的矛盾问题。

2016年11月发布的《关于完善集体林权制度的意见》。意见中提出要稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、引导集体林适度规模经营等要求，进一步推动我国集体林权制度的改革，促使集体林权的改革对生态文明建设、林业发展起到了重要作用。

2021年1月发布的《关于全面推行林长制的意见》，意见规定了各地要综合考虑区域、资源特点和自然生态系统完整性，科学确定林长责任区域。各级林长的工作职责是组织领导责任区域林草资源保护发展工作，落实保护发展森林草原资源目标责任制。这项意见的发布标志着我国林业管理得到新的发展，林长制得到全面推行。2017年，林长制率先在安徽开展试点工作，取得显著成果。随后林长制推广至全国，截止2021年底前林长制责任体系已经全面建立。林长制的实施是对林业管理权责的进一步明确，将责任人直接确定为行政负责人，能够有效避免以往因为权责不明确而导致难以追责的情况。林长制在全国的推行是新时代林业权责建设的重要举措，为我国生态文明建设提供新的借鉴。

新时代林业政策的三重逻辑

（一）理论逻辑：汲取传统生态哲学智慧、继承发展马克思主义生态思想、实践习近平生态文明思想

新时代林业政策汲取了我国传统哲学中的生态智慧，继承和发展了马克思主义生态思想，同时也是习近平生态文明思想在林业领域的具体实践。

“天人合一”是中国古代生态哲学中的核心概念之一。“天”指的是自然界，人指的是存在于自然界中的人。“天人合一”概念最早起于庄子的“天地与我并生，万物与我为一”，经过后世的发展逐渐演变为“天人合一”的说法。“‘天人合一是对人与自然和谐共生关系的高度概括和总结，它强调天与人二者是紧密联系、相互融合、不可分割的。”1 新时代的林业政策所追求的目标是要实现人与自然和谐共生的良性发展状态，正是对“天人合一”这一传统朴素生态智慧的汲取。

新时代的林业政策，是对马克思主义生态思想的继承和发展。他们关于人与自然关系的论述，为新时代新林业政策的制定提供世界观与方法论的指导。马克思认为自然界是人的无机的身体，人们的生存和发展离不开从自然界获取必要的物质资源与精神资源。恩格斯在《自然辩证法》中认为资本主义为了追求利润最大化，肆无忌惮地掠夺自然资源和破坏自然生态环境，最终只能给人类自身带来灾难性的后果。因此，只有正确认识人与自然的关系，把握自然规律，在改造自然的过程中尊重自然、保护自然，才能实现人与自然的和谐共生。新时代的林业政策继承和发展了马克思主义生态思想，以生态文明建设为战略导向，以“前人种树后人乘凉”的精神，久久为功，致力于为后世留下一片青山绿水。

新时代林业政策还是习近平生态文明思想在林业领域的具体实践。习近平生态文明思想内涵丰富、系统完整、逻辑严密，核心要义体现为“十个坚持”，深刻回答了为什么要建设生态文明、建设什么样的生态文明和怎样建设生态文明等一系列重大理论及实践问题。新时代林业政策作为指导林业高质量发展的规范性文件，贯穿了习近平生态文明思想这条红线，在“怎样建设生态文明”这一重大问题上，从经营和开发林业、实现林业高质量发展的角度作出了回答。

（二）现实逻辑：立足国情，服务生态文明建设

新时代林业政策立足于基本国情，服务于生态文明建设战略目标，以构建人与自然和谐共生的现代化为实践归属。我国林木种类众多、森林资源总量丰富，但还存在着森林覆盖率低、人均占有森林资源面积低、林业产业结构不合理、人民群众的绿化理念尚未牢固树立等现实问题。新时代林业政策针对我国林业存在的问题，提出了具体的应对措施，助力我国林业高质量发展。

首先，着力提高森林资源覆盖率。截止2021年，我国森林覆盖率达24.02%，虽然相比21世纪前十年有了增长，但和世界平均水平32%还有一定差距。因此，新时代林业政策针对这一问题给出了系统性的应对措施，2016年2月《国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复》、2019年7月印发的《天然林保护修复制度方案》、2020年3月《在防疫条件下积极有序推进春季造林绿化工作的通知》等文件规定了森林采伐限额、天然林的保护修复措施以及造林的相关安排，为保护森林资源和提高森林覆盖率提供了有力举措。其次，调整林业产业结构，提升林木资源利用率，推动林业深加工。2013年印发的《关于进一步加快林业信息化发展的指导意见》、2020年印发的《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》等政策明确指出加大林业产业的科技投入、将林业纳入国家信息化战略，改善了我国林业产业结构，提高林业资源的利用效率。最后，推动人民群众牢固树立绿化理念，2021年1月印发的《关于全面推行林长制的意见》、2021年6月印发的《关于科学绿化的指导意见》等文件指出要压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任，增强民众保护森林资源，强化国土绿化的观念。新时代的林业政策立足于我国的基本国情，针对存在的问题提出具体针对措施，极大推动了我国林业高质量发展，更助力了人与自然和谐共生的现代化建设。

（三）发展逻辑：以人民为中心，满足人们对优质林业产品的需求

党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不再仅仅对物质文化提出更高要求，而且对生态环境等领域提出了更高的要求。这一时期颁布的林业政策，立足于社会主要矛盾，坚持以人民为中心的理念，力促为广大人民群众提供更高水平优质林业产品任务的完成。新时代的林业政策坚持以人民的利益为出发点，坚持林业发展依靠人民、林业发展成果由人民共享。

新时代林业政策的发展逻辑体现在三个方面：一是坚持以人民利益为出发点和落脚点。新时代林业政策坚持以人民的利益为出发点，在助力实现全面建成小康社会的历史任务中，林业发挥着重要作用。2020年4月印发的《林业科技扶贫行动方案》提出，针对贫困地区经济发展和林农增收致富的技术需求，要重点推广经济林优良品种、速生用材林高效培育技术，提高贫困地区林农的经济收入水平，大力推进林业精准扶贫，加快实现贫困地区精准脱贫。二是新时代林业政策体现着林业发展依靠人民的理念。2019年7月印發的《天然林保护修复制度方案》中说，天然林保护是广大人民群众共同参与、共同建设、共同受益的事业，是一项长期任务，要一代代抓下去。三是新时代林业政策坚持林业发展成果由人民共享。2019年9月印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中指出，要牢固树立新发展理念，以服务人民、永续发展为目标，提升生态产品供给 能力。