巴基斯坦外长访印，“破冰”易“融冰”难

林一鸣

5月5日，上海合作组织（上合组织）成员国外长会在印度果阿邦举行。这是印度和巴基斯坦在2017年正式成为上合组织成员国后，印度首次作为轮值主席国举行这一会议。值得注意的是，此次会议也是巴基斯坦外长12年来首次访问印度。一些国际舆论期待此访成为印巴关系的“破冰之旅”，但由于内外环境限制，印巴关系的“冻结”状态恐怕还将延续。

被“恐怖主义阴影”笼罩

巴外交部门负责人已有12年未赴印开展双边外交活动。2016年12月，巴总理外交事务顾问萨尔塔吉·阿齐兹赴印参加“亚洲之心”阿富汗问题多边会议。而此前的2011年7月，巴首位女外长希娜·拉巴尼访印并举行双边会谈。作为本届巴政府外交国务部长，希娜·拉巴尼向印媒明确指出巴外长比拉瓦尔此行“不是一场双边之旅，而是上合之行”。果然，会议期间印巴外长未举行双边会晤。

印巴关系在波动中下行的趋势延续已久，2019年降至冰点。2019年2月，印控克什米尔地区发生自杀性爆炸袭击，造成40多名印度中央后备警察部队官兵死亡。印媒称，这是数十年来发生在印控克区伤亡最严重的一次冲突，印方宣称该袭击背后“存在巴基斯坦因素”。局势紧张期间，印巴两军还发生了空中对抗。同年8月，印度政府宣布废除宪法“370条款”，取消印控克区的“特殊地位”，这被巴方视作是单方面改变两国主权领土争议地区现状、打压克什米尔地区民众政治权利的举措。此后，两国宣布将外交关系降至代办级。

印巴两国在克什米尔地区的主权和领土争端有着复杂的历史成因。巴方认为应根据联合国安全理事会决议实行公投来决定其归属，而印方则宣称该问题属于印度内政。进而，印度将印控克区的安全问题归咎于“巴支持恐怖主义活动”，企图将克什米尔问题转化为反恐问题。2014年，印度人民党（印人党）政府上台后，对巴采取孤立和打压政策，极力渲染巴国家“支恐”。巴方亦针锋相对，指出印度情报部门煽动巴境内宗教极端主义和暴力分离主义。

由此，相互指责“支恐”成为近年来印巴两国外交战、舆论战的一大重点。在本次上合组织外长会上，印巴外长继续就反恐问题打起“口水仗”。印度外长苏杰生在发言时强调印度面临“跨境恐怖主义威胁”，宣称“恐怖主义的受害者不会与加害者讨论该问题”。巴外长比拉瓦尔则表示，“反恐需要合作，不应被用作外交工具”，“印方有责任为谈判创造有利环境”。

关系转圜缺乏内在动力

印巴关系近年来的“冻结”狀态也与两国国内局势相关。在2019年4～5月印度举行全国大选前，印人党及印度总理莫迪为谋求连任，将“国家安全”摆在竞选纲领的首要位置，极力塑造自身“国家安全捍卫者”形象。很大程度上，这是促使当年2月莫迪政府悍然出动战机进入巴空域的政治动因，也引发两军的空中对抗。同样作为其国家安全政策内容，印人党也将取消印控克区“特殊地位”作为竞选承诺，并在成功连任数月后兑现。

不仅如此，由于印人党奉行印度教民族主义，近十年来，印人党政府极力强化其治国理政的“印度教色彩”。许多观察者注意到，针对穆斯林的立场，以及由此产生的对巴敌意和对克什米尔问题现状的强烈不满，内嵌在印人党“母体组织”国民志愿服务团所宣扬的意识形态之中。因此，不少分析人士强调印人党政府对巴政策中的意识形态因素不容忽视。比拉瓦尔自印返程后表示，“印度宣扬所有穆斯林和巴基斯坦人都是恐怖分子，但我此行打破了印度制造的这种‘神话”。由此可见，改善对巴关系在印人党的政治议程中即便存在，恐怕也是放在非常靠后的位置。

2023年5月5日，上海合作组织成员国外长会在印度果阿邦首府帕纳吉市举行。图为印度外长苏杰生与巴基斯坦外长比拉瓦尔合影。

虽然近年来巴寻求缓和对印关系，甚至在中东国家的斡旋下对印开展了一系列秘密外交接触，但这些接触都无果而终。双方在克什米尔等问题上立场过于悬殊，巴方以克什米尔问题为中心寻求缓和对印关系缺乏必要的政治基础。与此同时，巴先后在本国经济金融稳定、阿富汗问题、反恐等领域面临一系列严峻挑战，这冲淡了其缓和对印关系的外交努力。此外，2023年巴将举行全国大选，当前其国内各方政治势力正加紧博弈，如何处理对印关系更是“烫手山芋”。

当下，转圜关系对印巴两国而言都缺乏内在契机，但并不意味着双方可以承受危机升级带来的风险。2021年2月，印巴两军作战局长发表联合声明，宣布在克区“控制线”两侧实施停火，这一举措使克区紧张局势降温。时至今日，双方都维持了“控制线”两侧的整体稳定。不过，这也在某种程度上消解了两国进一步加强接触的迫切性，把印巴关系“冻结”在了低水平稳定线上。

美国是最大外部阻碍

2017年，印巴两国正式加入后，上合组织实现地缘覆盖面的“跨越式发展”。虽然有观点担忧这两国的加入会增加上合组织内部的协调难度，但同样不应忽视印巴借重上合组织开展地区合作与多边外交的客观需求。此番上合组织外长会促成巴外长时隔多年赴印，反映出上合组织的影响力，体现出其劝和促谈的独特作用。事实上，劝和促谈、加强合作也是中方以“亲诚惠容”开展周边外交的重要内容。作为中国与陆上周边国家合作的重要平台，上合组织对中国周边外交的作用更加凸显。

尽管如此，印巴关系转圜的外部环境仍难言乐观。美国在全球范围内大搞所谓“对华竞争”，在“印太战略”框架下极力拉抬印度的国际战略地位，这已成为制约印巴关系缓和的最大外部障碍。军事上，美国在装备研发、技术转移、战术协作等方面加快与印“合作”“融合”，这在客观上加剧印巴军事力量失衡。政治上，美国高调宣扬对“印度崛起”和“印度在地区领导地位”的支持，以“四方安全对话”等系列机制诱印方入局，这掩盖了南亚域内政治和解的重要性。经济上，美国企图联手印度在地区搞“‘一带一路替代方案”与“排华供应链”，这进一步加剧了南亚域内国家经济合作的鸿沟。倘若美方继续把所谓“对华竞争”在南亚铺开，甚至一厢情愿地按地区各国“对华亲疏”程度推行其南亚政策，势将给南亚地区的和平稳定带来更严峻的挑战。事实上，美国战略界已有观点注意到这一趋势，并警告这将导致南亚危机管控难度加大。考虑到这一前景存在的可能性，印巴关系甚至是更大范围的南亚国家间关系依然欠缺良性互动的有利环境。