国家公园建设离不开众人捧柴

张玉钧

国家公园作为自然保护地的类型之一，承担着生物多样性保护及其游憩功能发挥的双重任务，是系统管理自然资源的重要方式和工具。在国家公园建设中，公众参与是不可或缺的重要力量，应该引起高度重视。

破解困境的唯一途径

公众参与在20世纪60年代兴起于西方，最初比较多地运用于新公共行政改革及环境行政管理领域，是针对政府决策及规划制定过程中的社会运动。

公众参与被引入自然保护地管理领域则是出于对之前自然资源管理模式的修正，其发展历程也从侧面反映了人类自然资源保护理念的转变。

最初，自然环境恶化的主因被归结于人类活动，保护地内的社区群体被放到了自然保护的对立面，因此土地和自然资源的管理都是自上而下的政府单向管理模式，涉及公众利益的公共资源管理政策均由政府独立制定。

在后期的实践中发现，尽管政府拥有强大的资金及人力资源，但这种由政府强制性的单向管理模式对资源的保护却仍是失败的，出现了很多问题，比如政府与当地社区的矛盾关系、政策与实践脱节等。其中主要原因是，政府的全权管理模式相较基于公众的共同管理模式而言，在決策制定时缺乏理性思考，导致了保护地多种问题及冲突的发生。因此，让公众参与管理政策的制定及实施过程，成为破解这些困境的唯一途径。

随着自然保护地管理领域不断扩大及公众参与的发展，一切与自然保护地有关的事件与活动，包括自然保护地的建立、规划、计划和管理，也包括与自然保护地相关的法律法规、政策的制定与实施，都需要有公众的参与。

当前许多国家都将公众参与纳入到自然保护地的建设和管理中。公众参与已逐渐成为许多国家划定利益相关者界限，实现自然保护地适应性管理的重要途径。

例如，美国林务局持续实施一系列类似“合作学习”和“适应性管理”的公众参与制度；美国国家公园管理局将公众参与机制贯穿于国家公园的确立、规划决策、管理运营等多项环节，并通过《公民共建与公众参与》和《国家环境政策法案》规定公众至少可参与环境影响范围界定、环评草案和环评决案 3 个阶段。其中黄石国家公园每年批准的科研项目中，近 1/4 的项目由一些基金会等社会组织完成。

中国确立国家公园“主体”地位

我国自1956年建立第一个自然保护地——广东鼎湖山自然保护区后，便开启了自然保护地体系的探索历程，先后建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等多种类型的自然保护地。

各类自然保护地无疑在协调保护和利用关系方面发挥了重要作用，但在经营管理中也出现了一些问题。主要表现在：宏观管理政出多门，管理体制不健全，影响长远发展；在微观层面，各个利益相关主体不够独立，相互之间的关系不平等，经营机制不顺畅，影响健康发展；过度开发利用造成环境资源破坏和生态系统退化，出现了不同程度的生态问题。

中国特色的国家公园体制创新，有望成为有效规避和解决这些管理问题的良方。

2013年，党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”的改革目标。2015年开启国家公园体制试点进程。2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》提出“建立以国家公园为代表的自然保护地体系”。同年10月，党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。从“代表”到“主体”，国家公园地位不断增强，已成为我国自然保护地最重要的类型之一。

2018年3月，《国务院机构改革方案》提出“组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子”，在国家层面成立了统一的国家公园管理机构。

2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，提出以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。

2021年正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

2022年11月，国务院发布《关于国家公园空间布局方案的批复》。之后经国务院同意，国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发《国家公园空间布局方案》，遴选出49个国家公园候选区（含第一批正式设立的5个国家公园），提出到2035年我国将基本建成全世界最大的国家公园体系。

重视研究公众参与机制

我国国家公园管理体制已逐步解决政出多门、九龙治水等问题。但在管理过程中，仍然面临政府主导管理与决策、非政府利益相关者赋权不足、各方利益矛盾冲突依然存在且难以有效协调以及公众整体参与度依然较低等诸多问题。解决这些问题，亟需构建广泛、合理、高效的公众参与制度，以便更有效地提高公众参与的广度和深度，协调政府管理部门与公众之间的利益矛盾与冲突，促进国家公园各项管理政策的高效落实。

目前，我国在国家公园公众参与方面进行了一些有益的探索。在《建立国家公园体制总体方案》中明确提出，国家公园由国家确立并主导管理，建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和保护的新模式。

在前期的10个国家公园试点过程中，在规划管理方面也已有了一些公众参与的尝试，但仍处于较为浅显的层次，有待继续深化。

可见，探索我国公众参与国家公园管理的理论体系与实践模式，已经成为一个具有重要价值的课题。在今后一段时期内需要进一步探索如何构建我国国家公园公众参与机制，需要明确在我国国家公园建设和管理中，什么时期、什么阶段需要公众参与，以及解决好谁来参与、参与什么、如何参与等问题，使公众参与国家公园事务更加规范化、主动化，从而推动我国国家公园建设管理更加科学合理。

在国家公园体制建设的探索阶段，对国家公园的研究工作集中于国家公园、国家公园体制、自然保护地、自然保护地体系及管理体制、生态文明建设等方面，虽然也意识到了国家公园管理中公众参与的重要性，但大多停留在国外经验借鉴和本土体制、制度研究层面，对于本土化国家公园公众参与问题研究缺少系统的解决方案，难以支撑国家公园的管理实践。

公众参与机制研究四阶段

关于国家公园公众参与机制的研究过程，主要分为四个阶段：

第一阶段，明确基本原则。国家公园的目标应是在资源有效保护的前提下，实现资源的高效管理。这一目标应作为公众参与机制构建的宗旨。

公众参与机制的最终目的是广泛的信息数据分析后的决策判断，绝非简单地为各利益相关方搭建对话平台。在进行充分的文献研究以及对国家公园进行实地调研后，结合国外公众参与机制的实践经验，明确国家公园的公众参与机制应是管理局宏观上负责引导国家公园建设运转的前提下实现“自下而上”的公众参与，注重体验者、非政府组织、社区居民等基层群体的意愿诉求和信息反馈。

第二阶段，确立参与途径。借鉴社会学提出的公众参与类别和各国的公众参与机制，结合我国保护地管理过程中可能涉及的公众主体及实际情况， 同样依据公众的参与程度，将国家公园的公众参与途径分为信息反馈、咨询、协议以及合作4个层级。

信息反馈是政府将国家公园的管理政策等信息向公众通报，有可能得到公众的意见反馈。这种反馈机制便是公众参与国家公园建设途径的最浅层次。

咨询是指通过由政府部门、专家等组织的听证会、咨询会、问卷访谈、开放论坛等形式，利益相关者代表、社会组织等公众群体对国家公园的决策及规划编制过程进行意见的表达和有效的参与。

协议是指政府雇佣或聘请对国家公园建设管理感兴趣或有一定知识技能的公众， 参与到国家公园建设管理的多个方面， 如公园保护、经营、技术支持等，其参与形式包括特许经营、协议保护、专家聘请、第三方监督、志愿者参与等。

合作则是依据共同目标和利益确定合作范围， 明晰各方权责界限及产出分配，合作与协议的关键区别在于，协议中的公众一般只需对协议中指定的领域负责，而合作需要公众与政府共同分享该项目的权益并承担责任，合作的参与形式包括委员会、工作組、社区共管、公私合营等。

第三阶段，制定技术规程。应在基本原则的指导下，联合国家公园当地居民、周边用地的管理机构、游客、与管理相关的私营企业或个体、社会团体以及相关的社会或国际组织，共同制定不同参与途径的详细程序和技术规程。

在信息反馈、咨询、协议以及合作4个层级中都必须有相对全面且详细的技术操作手册作为指导。应至少包括公众参与机制的适用准则、参与对象的选取办法、参与方案的制定规范、组织方的具体权责、机制的运转模型等关键方面。

第四阶段，构建保障体系。公众参与机制能否高效运转的关键是要建立完备的保障体系，包括面向公众的信息公开平台、及时准确的信息反馈通道，以及包括政府和公众在内的培训体系等。利用系统的评估体系对公众参与的过程和结果分别进行评估，收集公众对项目效果的阶段性意见反馈，并形成阶段性报告。除此之外，最重要的是还要有相关的专项法律法规支持，作为国家公园公众参与机制顺利实施的强制性保障。从立法的层面明确公众参与的必要性、合理性甚至强制性。

三江源国家公园公众参与特色

在公众参与的探索中，三江源国家公园的实践颇具特色。

首先，该公园开展国家公园体制建设时间最长，全面完成了试点任务。2015年12月党中央审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，该公园成为我国第一个真正意义上的国家公园体制试点区，经历了长达6年的体制建设全面完成了试点任务。2021年10月12日，被正式设立为我国首批五个国家公园之一。

其次，探索形成了一系列卓有成效的原创性举措，特色鲜明。2016年，该公园体制试点作为全国第一正式启动，成为“摸着石头过河”的先行者，在创新体制机制、健全政策制度体系等方面开展了一系列原创性改革。在公众参与制度方面，开展了“一户一岗”生态管护员制度、三江源生态班、澜沧江源园区昂赛大峡谷特许经营、“4+1”生态保护示范村站项目等，在社区发展方面取得了良好成效。

再次，该公园广受社会关注，参与主体多样。该公园由于其特殊而神秘的地理环境和极为重要的保护价值，且作为我国首个国家公园试点广受社会关注，已有大量的非政府组织、科研机构、企业、媒体等活跃在这里，社会参与主体多样，形成了良好的公众参与基础和共建氛围，对于其他国家公园公众参与机制的建设具有先行示范作用。

在三江源国家公园，社区参与已有一定基础，但其参与机制较为水平化，尚未有高层次的参与，参与程度存在地区差异，牧民自主参与能力较弱且多为被动参与；非政府组织参与的行政监管流程基本形成，但缺乏第三方监督评估，法律保障机制仍需完善；志愿者参与认知水平有待提高，公园管理部门对志愿者的具体要求有待进一步明确，志愿者供给层次有提升空间。

公众参与需注意的问题

在国家公园管理过程中，单靠政府的方针政策以及市场技术是不够的，应该更加强调管理者、社区居民、经营者、旅游者以至环境NGO组织等各利益主体价值判断的交织、碰撞和磨合。将各利益主体的价值判断与国家公园的管理目标相融合，实现公园管理目标以及相关者的利益协调。

在今后的工作中，需要注意解决以下几个问题：第一，明确国家公园公众参与的适用条件；第二，界定和划分国家公园利益相关者，探索其利益诉求的冲突和共性；第三，根据公众意识和社会经济条件选择合理的公众参与类别和方式；第四，在体制设计中保障公众参与机制的顺利实施。

（作者系北京林业大学国家公园研究中心主任、教授）