关于国防装备采购成本和竞争问题的思考

曹亚军

摘 要 本文根据当前国内装备价格改革相关要求，对美军装备价格形成特点与降低成本的竞争策略进行研究，通过分析国防装备采购过程中的成本控制问题，针对性地提出当前国内装备价格改革完善的相关建议。

关键词 装备采购成本；应该成本；将要成本；竞争；垄断

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.02.004

装备采购成本不断上涨问题直接影响到我国装备采购效益与国防现代化质量。近年来，随着国内装备价格改革不断深入推进，低成本、高质量要求成为装备建设发展的主题。本文针对国防装备采购成本、市场特点进行分析，总结美国国防部在采办市场中的改革经验，根据我国实际情况，提出相关建议。

一、国防装备采购成本特点分析

在市场经济中，商品或服务的价格是衡量价值的尺度，价格是由供需竞争力决定的，而在国防装备采购系统中，价格制定的过程则截然不同。国防装备定价的基础是边际生产成本法，即研制、生产一个增量单位产量时所消耗的货币支出。这种逻辑建立在客观的价值观之上，在武器装备整个研制生产阶段，将生产要素资源（如劳动力和材料）与货币支出联系起来，就基本形成了最终决定产品的成本，这是确定武器装备采购价格的基础。

这种 “客观观点”一直主导着国内外国防领域装备采购实践，导致国防装备价格出现了“硬通货、软贬值”的怪象，这一结果已经完全不适应当前国防装备技术的发展趋势。自经济学所谓的“边际革命”以来，成本的“主观观点”已被经济学理论与商业市场所接受，即生产商品的成本与买方无关，如阴极射线管电视，一旦平板电视的价格下降到一定程度，尽管生产成本并没有下降，但是旧款射线管电视价格就基本降到了零。形成装备成本的物理资源可以实现追踪，并重复产生。但是在现代经济中，一些产品的边际复制成本为零，如软件产品。软件公司不像结构件制造商那样拥有实物资产，他们拥有知识产权和公司文化，主要体现在代码、声誉和产生伟大想法的潜力上，很多价值是无形的，但苦于定价策略与方法难以实现其价值。

因此，在国防采购中，以边际成本为产出定价是一个必须遵循的行政规则。这就决定了在检验资源分配效率方面可采用的方法就是将预算支出与已实现支出进行比较，这也是相关管理部门痴迷于预算计划和合同成本增长数字的原因。

二、美国防装备采购成本的定价方法

国防装备采购的核心特点是在非市场环境中产生技术进步，此种环境由少数卖家和一个买家主导，这就决定了国防采购成本的定价方法不同于完全竞争市场。

在美军国防装备采购的发展历史中 ，对于武器系统采购，曾存在两种主要的边际成本计算方法：“应该成本”（应该成本）和“将要成本”（将要成本）分析。

“应该成本”是指“在可达到的效率和运行经济性的前提下，确定产品应该成本的价值量”。“应该成本”方法试图利用工业工程和成本审计的混合方法来挑战历史数据的低效率。“应该成本”要求顾问小组每次在承包商的工厂居住数周或数月。“应该成本”研究一般涉及工厂布局、劳动标准、材料控制、机器设备使用情况、生产调度、自制与外协策略、分包程序、质量控制程序、间接成本控制和分配以及成本估算程序等十个要点。实际上从定义与应用上来看，“应该成本”可以确定为基于工程基础的成本估计，或者自下而上的方法，着重审查每个功能过程的效率。换句话说，“应该成本”不只是描述生产过程，而是对创新生产过程的预测与估计。因此“应该成本”可描述为技术成熟度的函数，技术越成熟，“应该成本”方法就越适用。在美联邦收购法规中，“应该成本”属于审计和工程类别，仅适用进入全速生产的项目，类似国内装备批产审核定价过程。

“将要成本”则是通过参数化自上而下的，使用成本、技术或性能参数和数量之间的历史关系进行成本估算来确定。通俗来讲，“将要成本”就是基于历史成本、技术数据建立参数估算关系式来估算未来装备系统成本，其特点就是根据历史的成本水平来预估未来的成本，即所谓的参数法与类比法。这类似于国内立项前研制费用与目标价格的制定过程。

虽然参数化的“将要成本”估算方法在预测资金需求方面有一定的应用，但如果想省钱，“应该成本”方法則要好得多。美陆军“应该成本”指南指出，两者的区别是“分析的深度和政府挑战承包商运营效率低下的程度”。

“将要成本”的估计不仅意味着糟糕的表现，而且实际上表明了一场竞争。为了说明这一点，假设在一个成本补偿合同中，一个武器系统的公平合理价格是1 000万美元。如果承包商以1 200万美元的价格生产了该系统，那么军方就损失了价值200万美元的购买力。如果下一次采购的价格，无论是新系统还是后续系统均是基于使用经验进行的“将要成本”估计，即1 200万美元进行谈判，预计军方将再次损失价值200万美元的购买力。在第一次尝试中，成本从1 000万美元增加到1 200万美元，增幅为20%。如果承包商在第二次努力中再次获得20%的成本增长，从1 200万美元增加到1 440万美元，军方只看到成本增长240万美元，但损失了440万美元的购买力，剩下的200万美元购买力损失来自“将要成本”的估计。在这两项采购中，军方损失了640万美元的累计购买力。如果进行第三次努力，承包商再次经历了20%的成本增长，购买力的增量损失将为728万美元，这一数额大于前两次努力的累计损失。购买力的损失呈指数级增长。但是在一个完全竞争的商品市场中，无数的买卖双方都拥有完整的信息，“将要成本”和“应该成本”的概念逐渐消失，军方应该支付市场价格，它将是一个“价格接受者”。

综上，“将要成本”主要侧重于预测资金需求与预算安排，不适合进行项目控制，而应作为一种手段，为各军种对备选计划进行管理决策提供最可能的资源分析；而“应该成本”则属于审计和工程类别，仅适用于进入大批量生产的项目。

三、关于国防装备采购过程中竞争问题的认识

从国内外国防装备采购的历史发展来看，认为装备武器系统成本增长的根本原因之一是垄断，成本增长是对垄断主义做法的反弹。针对垄断与竞争对装备成本的影响，本文进行了以下分析。

（一）垄断的单一买方市场（国防装备采购部门）

首先必须明确什么是竞争与垄断，传统上将垄断定义为“市场内只有一个供给者”是错误的。市场内供给者的数量跟市场的结构是受价还是觅价（垄断）其实毫无关系。市场里只有一个供给者，也完全可以是受价，市场里即使有无数供给者，也完全可以不是受价，而是觅价，原因在于存在较高的信息费用。简单来说，竞争市场要具备三个条件：一是所有生产者提供的产品完全一样，种类、质量没有大的区别，如果有区别，价格也会有所不同；二是没有信息费用的干扰，如果信息费用较高，生产者就可以利用其所掌握的信息来造价，从而获得高收入；三是市场外的潜在竞争者能容易地进入市场参与竞争。

国防装备采购部门作为唯一的武器装备买家，是买方市场的垄断者，它至少可以在短期内控制价格，甚至低于供应商的边际成本。然而，这种情况会严重损害国防工业的长期实力。至于当前国内装备价格改革与低成本强力降价对国防工业部门的长期发展带来什么影响，自然不得而知，建议有关部门应该及早开展相关研究并作出预判。

国防装备采购部门在装备采购整个过程中的垄断决策权主要表现在研制与生产选择决策、选择承包商、采购系统内部管理要求、数据报告制度、财务成本内容与制度、部分费用标准设置上限等。另外，国防装备采购部门不会补偿“不允许的”成本，如财务利息、合同签订前的费用等[1]，而这些成本是工业企业正常运作的一部分。

装备采购部门在合同谈判中的特殊劣势存在回报的不对称，缺乏对承制单位方案或建议书进行必要技术和成本评估的技能和资源，谈判双方地位差异等问题。从多年研制合同签订与经费审核过程发现，在很多方面，国防合同中强制执行的一长串规章制度及文本要求，实际上是对国防装备采购部门在合同谈判中处于劣势的反应。国防装备采购部门以特定的方式使用其垄断权力，某种意义上不是强迫最低可能的成本，而是抵消其地位固有的信息缺陷和激励劣势。合同谈判中的平衡谈判地位对国防采办系统来说代表自身权利的终结。

弗里德里希？哈耶克（Friedrich Hayek）写道：“理论上对完全竞争的热情，与实践中对垄断的支持，确实经常令人惊讶地共存”。这一现象尤其在有主导的采购项目中更为严重。如果我们认为垄断国防承包商是不可接受的命题，难道不应该以同样的担忧看待买方垄断吗？1972年美陆军在《主要武器系统成本增长的根本原因》研究报告中得出“成本增长是买家垄断行为的反作用”这一结论。实际上，美国国会已经开始意识到这一问题，并积极采取一系列重要措施进行改革治疗，主要包括以下几个方面。

1. 分权预算和采购权限

治疗垄断的一个基本要素是组织，而不是程序，解决买家垄断的一个关键因素是组织预算，而不是项目预算。美国国会已经慢慢地向组织采购预算迈进，美国特种作战司令部自2001年起就有了自己的采购权限，这一经验得到了很多赞扬。美国2017年的《国防授权法案》提供了与网络司令部类似的预算和采购权限[2]。

2. 通过公私竞争减少政府垄断

政府的主要职责聚焦，部分职能可以外包出来。联邦机构应专注于政府固有的职能，如政策、财政管理、监督和作战。对于非固有的政府职能，政府从“商品和服务的提供者”转变为商品和服务提供者的管理者，除非政府雇员可以比私营部门的同行更有效率和有效，这是通过公私竞争证明的。利用公私竞争，提高在非竞争环境中执行的非固有政府职能的质量和效率。

如图1所示，2008年至2013年间，大约三分之一的美国国防部产品合同承付金额是在有效竞争后授予的，而近三分之二的美国国防部服务合同承付金额是在有效竞争后授予的。较低的产品竞争率反映了这样一个事实，即美国国防部没有购买足够数量的复杂防御平台来维持一个以上的供应商。许多武器系统都是在开发中竞争的，但随后的生产合同通常都是由赢得开发竞争的承包商独家提供的[3]。

3. 强化人才战略

国防部要想以最具吸引力的价格获得最好的设备和服务，就必须在采办队伍以及供应商行业中拥有最优质、最有经验的员工。国防部新招聘的员工数量不够，有可能经验也不足，无法完全取代离职员工的工作，这种不平衡的分配造成了离职员工共享的制度和文化知识的流失。为了响应21世纪国家安全战略要求，国防部必须具有招募和留住最优秀、最聪明人才的能力。国防部可以采取以下措施强化人才战略：一是简化和改善国防部的招聘流程；二是通过扩大实习和合作教育项目，重点聘用初级或中级招聘人员来加强招聘；三是修改薪酬方案，确保现有员工和潜在员工的薪酬与私营部门的员工相比具有竞争力。

（二）承包商市场竞争的促进措施

从竞争市场要具备的三个条件来看，由于国防装备是先进技术的集中体现，因此要发挥承包商市场竞争力，主要集中在后两条：没有信息费用的干扰；市场外的潜在竞争者能容易地进入市场参与竞争。

在很多领域，商业公司（这里指主要专注于非国防产品和服务的公司）拥有比传统公司更先进的技术、更高的性能和更低成本的设备。国防装备需要更好地利用这些商业能力，然而，这样做会遇到许多障碍，而且经常会遇到组织、制度方面的阻力。國防部可以采取以下主要措施：一是确定优先行业（如机床、软件、电子和新材料），这些行业在军事和民用经济之间有很强的联系；二是启动一系列双重用途示范项目，以确定可能遇到的各种障碍；三是审查和修订具有双重用途的抑制程序，包括专门的成本会计规则、知识产权和政府的特有要求；四是最大限度地“全面开放”和加强其他竞争性采购流程。

四、相关建议

借鉴美军装备项目规划的竞争模式，需要引入多方面意见，包括工业、高校部门提升项目规划执行度、确保项目在作战体系中的高效费比；尽快启动当前装备价格改革中的相关措施对军工行业发展及供应链稳定的影响分析，做好预测与准备；装备价格市场化改革中要明确市场化与非市场化的内容，哪些由市场来决定，哪些又靠非市场手段；借鉴美军装备成本两种确定方式“将要成本”和“应该成本”，进一步改革完善我国武器装备目标价格管理的相关内容；创新机制模式，实现军地、部队、高校、企业优秀人才双向流动，发挥不同系统优秀人才的经验技能。 AFA

参考文献

[1] BirklerJohn，G. BrowerAnthony. Competi‐tion and Innovation in the U. S [R]. Fixed-Wing Military Aircraft Industry： RAND，2003.

[2] HarrisonTodd. The Effects of Competition on Defense Acquisitions[J]. Defense Acquisition University Research Symposium，2012（9）：17-18.

[3] Eric M.lofgren.Cost-and-Competition-inU. S. -Defense-Acquisition[J]. International Cost Estimating and Analysis Association（ICEAA）Professional Development & Training Workshop，2018（6）：2-5.

（编辑：张春红）