镇罗营镇系统集成改革统筹解决特大都市郊区乡村振兴难点痛点问题

杨宜勇　陈雪原

镇罗营镇位于北京市平谷区最北部，始建于明代，是古代边关重镇。抗战时期，八路军第四纵队挺进冀东后，成为冀东地区重要的敌后根据地和对日斗争主战场。镇域总面积80.9平方公里，辖20个行政村，1.1万户籍人口，0.76万常住人口。自2022年7月，镇罗营镇成功获批中央彩票公益金支持革命老区国家乡村振兴示范区项目以来，在中央、市、区各级部门支持和指导下，针对长期存在的“经营规模小、生产方式散、产业层次低”的难点痛点问题，立足进入减量发展阶段的首都特大都市远郊山区的时空特征与生态涵养区的功能定位，系统集成改革成果，形成了“党建引领、系统观念、乡镇统筹、村级重构”的四条经验，探索出一条首都特点的特大都市郊区全面推进乡村振兴的现实路径。

一、强化动力源：乡镇党委为核心通过政府统筹与联社统筹推进组织体制变革

传统农村的现代化转型，不可能在“村自为战”的基础上独立完成，更不可能在“户自为战”的条件下推进，必须在村以上、县以下的乡镇环节（含县城）建立产业结构升级和本土性经济、人口集聚的节点和平台，以便于在比村级更大空间范围上集中优化配置资源和培育主导产业，完成现代化转型。这一趋势的本质要求是深化对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农村基本经营制度，特别是在“统”的层面的理解，提升统筹的层级，发展跨越村级组织的经济共同体，即乡镇一级的产业经济联合组织，并以此种集体经济体制为依托实现农民本土型城镇化社会结构转型。

镇罗营镇党委、镇政府与镇联社构成了从决策到执行的乡镇级“统”的组织架构，而镇农资委的成立进一步明确了三者之间的权责关系，标志着统筹层级由村级上升到镇级的组织体制变革基本完成。镇党委作为决策主体，主要负责重大决策与协调职能，发挥中枢神经的作用，与镇政府、镇联社之间是领导与被领导的关系；镇政府作为管理主体，发挥了解基层、熟悉政策、协调各方等领域的专业化优势，主要工作包括计划制定与落地、政策资源集成、规划引领与布局调整、政策与标准制定（土地折股标准、拆除标准、建设标准、产业准入标准）、基础设施投资和专业化服务等；镇联社作为产权主体，主要职责是土地资源整合、主导产业培育及产业链打造、各村级团体股东收益分配等。镇政府与镇联社是监管与被监管的关系，并主要通过镇农资委贯彻和落实。

二、更新方法论：以系统观念作为全面推进乡村振兴认识与实践活动的基本理论工具

党的二十大报告指出要“把握好新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论”，强调“必须坚持系统观念”。镇罗营镇国家乡村振兴示范区运用普遍联系、全面系统、发展变化的观点，不局限于某一个主题或某一个领域的探索或创新，力求从多领域、深层次、全方位视角思考和探索推进乡村全面振兴。实际上，从“分”到“统”的经济机制的转换出发推进体制改革的目标和步骤，不能是单项改革，而只能是总体性的系统设计。

实践探索形成的五条新鲜经验，也高度契合了“创新（人才聚集与产业链构建）、协同（乡村社会治理）、绿色（旧村更新与生态环境建设）、开放（村组织户并链接城市经济）、共享（互助居家养老）”的新发展理念，较为全面地揭示和反映了全面推进乡村振兴的前提、基础、动力、关系、价值目标以及实施步骤等，形成了组织振兴撬动人才振兴、生态振兴、文化振兴与产业振兴，“五大振兴相互耦合”，实现乡村全面振兴的新模式，系统性、整体性地展示了特大都市郊区农业农村现代化的共性特征。

三、拓展实施路径：以乡镇为基本单元推进“体制统筹、空间统筹与产业统筹”

习近平总书记指出：“统筹兼顾是中国共产党的一个科学方法论。它的哲学内涵就是马克思主义辩证法。中国共产党特别强调统筹兼顾。”早在1957年，毛泽东同志就指出：“我们的方针是统筹兼顾、适当安排。”

“三统筹”是对系统观念的具体落实，彼此之间相互渗透，相互制约，存在着协同发展的要求。体制统筹是前提条件，主要靠组织体制改革实现；空间统筹同样是基础条件，主要靠旧村更新改变土地利用结构来承载城市功能；产业统筹是逻辑起点和落脚点，贯穿乡村振兴实施的全过程，最终完成镇域为基本单元的立体化复合式统筹。

体制统筹的目的是首先在镇域范围内由镇、村、户三个层级形成“一盘棋”式的全社会联合劳动的生产方式。目前，已经延伸到了平谷全区层面，初步形成了区、镇、村的“大三级体制”。平谷区国资委发起成立了北京市平谷区联扶公司，通过统筹国家、市、区各级相关农村集体经济扶持资金，承担起一个村、一个镇难以完成的发展任务，并将收益反哺于全区274个村集体经济组织。具体包括三个方面：一是乡镇统筹，建立镇农村集体资产监督管理委员会，完善乡村两级集体经济组织体制，实施政社功能分开、乡村两级治理边界分开、产权方与经营方分开，实现“乡组织村、村组织户”，逐步化解和破除“村村点火、户户冒烟”的长期痼疾。二是城乡统筹，在桃园、东四道岭等村，引导国有企业、高校及科研院所等国有经济发挥资金、技术、人才和品牌优势，采取多种形式参与乡村建设行动，全方位开展与乡村两级集体经济的对接帮扶与深度合作，加快农村集体产业转型升级。其政治意义在于夯实党领导下的工农联盟的经济基础。三是政策统筹，破除“条”“块”分割的体制痼疾，搭建纵向行政层级（“块”）之间与横向职能部门（“条”）之间政策集成和执行的平台。大庙峪村休闲康养项目的快速推进和落地集中体现了市、区、镇各级以及规划与自然资源、农业农村等多层级、多部门之间政策统筹与集成改革的积极效果。

空间统筹的实质是按照城镇化社会结构转型的规律和趋势集中优化配置农村土地资源。北京市城市新总规要求“以区为主体制定集体建设用地规划和实施计划，以乡镇为基本单元统筹规划实施”。按照平谷分区国土空间规划标准，镇罗营镇立足镇域村落分化演变的客观规律和要求，从城镇化、新村化和空心化三个维度，优化城乡空间功能的规划布局。目前，镇罗营镇域国土空间规划编制工作已经基本完成。总体思路是建立健全以乡镇为基本单元的乡村规划实施管控体系，在一个村域、镇域或跨村片區内，构建“一基地（精品农业生产基地）+一园区（都市农业休闲园区）＋两类社区（城镇组团状社区与新农村社区）”的空间生产分布格局。

产业统筹的重点是打造支柱性集体产业，构建镇域现代产业体系，破解乡村两级集体经济“小、散、低”的问题。以桃园村、东四道岭村等为例，产业统筹主要包括农业科技园区与农业基地统筹、农业一二三产业统筹以及一产内部供、产、销等环节统筹等三种基本方式。一般是先明确区域主导产业，再按照不同层级设计配套产业，并逐步丰富各类集体产业业态，融通产业主体链，优化产业价值链，并按产业链分配农民就业，保障经济社会可持续发展。

四、细化操作步骤：在镇级组织体制变革和重构基础上，先后完成村级“五次结构重构”

对于特大都市郊区而言，“五个结构重构”具有一般性意义，可以作为建设宜居宜业和美乡村一般要历经的“五步走”。

第一步，村集体把农户组织起来，农户经济由“小而全”的封闭型生产方式走向开放后的专业化生产，完成农业产业组织体系的重构。这是很多地区重新建立或恢复农村集体经济体制的必然要求，因而也成为全面推进乡村振兴的先决条件。行政村或自然村是农村社会的微观基础。以村为单位把农民组织起来，从“统”的层面对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制进行巩固和完善，这意味着农村经济体制矛盾的主要方面由“分”转到了“统”。东四道岭村集体通过“全过程服务”把农户组织起来，发展有机大桃，促进农民增收，为后续旧村改造、人才与国资引入、发展全域旅游等重构工作解决了至关重要的集体统一行动问题。近年来，从大西南的毕节到大东北的北大荒，通过国有经济、集体经济、合作经济、家庭经济之间的城乡融合发展，共同的结果是农户经济由封闭走向了开放，随着专业化程度的不断提升逐步由“全能型”的市场主体蜕变成了生产主体。因此，可以把村组织户作为打响乡村全面振兴的“第一枪”。

第二步，村集体主导进行旧村更新，完成村庄土地利用和空间功能结构的重构，实现集体土地资源资产化和重新定价，践行“绿水青山就是金山银山”。传统农业社会条件下，村与村之间的产业和功能是扁平化、分散化、无差异的。跨越了农业经济、工业经济，进入数字经济时代后，城乡人口分布趋于稳定和定型，村庄承载的城市功能趋于稳定，呈现出立体化、专业化、差异化的特征。适应乡村地区生产方式深刻变革的趋势和要求，需要按照新编制的镇域国土空间规划的要求，由村集体经济组织发挥主体作用，推动旧村更新，打破传统农业社会、工业社会时期形成的土地利用结构，实现土地资源的集中优化配置。玻璃台、东四道岭、桃园等村庄，抓住新农村建设与险村搬迁的契机，村集体经济组织主导实施低成本改造，随着从传统村落到新型农村社区的物理形态转型，瞄准乡村旅游、生态农庄、高端度假等差异化的产业定位，农村土地利用结构的单一化农用模式转向多元化利用模式，承载新的城市功能，培育绿色健康活力小镇，保障村集体经济可持续发展，发挥了有力的基础支撑作用。

第三步，人才联合引发产业结构与产品结构的升级，完成产业价值链的重构。桃园村村支书、北京农林科学院的技术人员和民营企业经理人的“三结义”，代表了本土化人才、科技人才、经营人才等三类人才的有机融合。在人才联合激发下，通过植物工厂以及后续的多元化服务产品植入，快速盘活了村里的闲置资源，促成了资源要素的重新整合，促使集体产业业态不断丰富和完善，推动集体经济的提质增效与可持续发展。创新产业发展模式，培育民宿、旅游、度假等新产业、新业态，引领新的产业向价值高端方向发展，实现产业结构上的“升级”。相应的，本地农民的劳动力就业结构也逐步从一产向一二三产融合方向发生深刻变化。

第四步，推进乡村协同治理，完成农村社会治理结构与治理机制的重构。通过集中办公、接诉即办、力量下沉、积分管理、数字赋能等一系列改革措施，建立健全了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体制。通过加强乡镇社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理与服务的中心。乡村协同治理机制的优化与完善，也是乡村集体主义观念和文化生發的过程。

第五步，乡村互助居家养老，有力推进了农村社会结构的重构。老龄化是国内大部分乡村地区普遍面临的一个棘手问题，互助方式破解农户养老难题，是构建宜居宜业和美乡村、完成传统村落社会向现代乡村社区转型的关键一环。镇罗营镇作为远郊山区乡镇，镇区缺乏足够的基础设施、开阔空间和产业规模，除了建设少量的集租房性质的农民保障房外，短期缺乏对周边村庄资源和要素的吸引和集聚能力。山区地区镇域村落分化演变的趋势，主要是立足空间地理单元功能和特征，呈现不同块状、条状的组团化发展格局，由此决定了养老事业的基本发展路径。镇罗营镇在上镇、五里庙、下营、桃园、关上等谋划和布局五个养老驿站，并以此辐射带动附近的互助点。五个组团的雏形，为下一步组建跨村联营公司，统筹片区资源要素，培育精品农业与休闲度假康养产业，向未来组团状乡村社会空间格局主动转型提供了重要的方向导引。随着对小于100户的村庄原则上不再新增审批宅基地，老人养老可以依托镇区、养老驿站、互助点等不同方式安置，腾退出来的土地，可以发展高端度假、中高端宜居服务业或大众化的乡村旅游产业，吸引城里市民融入乡村，最终完成乡村社会结构的重构。

半年多来，镇罗营镇先后启动了下营村千亩梯田农业观光区、上镇村生态农耕体验区、蓟平密联合县抗日民主政府等红色文化节点、休闲配套工程、石河生态及红色文化产业带、梨花大道休闲旅游体验区等乡村振兴示范区项目，取得了显著的经济、社会和生态效益。农业和文旅产业质量效益和竞争力水平不断提升，千亩梯田、湖畔耕读园等特色休闲农旅产业初具规模，农村居民人均增收额超过1000元；实现19个经济薄弱村全部消薄，集中供水率、垃圾集中处理率都达到100%，基础设施提升、人居环境改善、红色文化传承都成果显著；煤改清洁能源、“一微克”攻坚行动、碳惠产业等得到有效实施，节能减排改善明显。耕地保护任务完成率达到100%。

新时代乡村全面振兴，单靠“闯”已不能适应新形势，单靠“摸着石头过河”也已不能满足新要求，迫切需要科学理论来武装头脑。目前，“镇罗营模式”的示范意义与实践路径正处于不断探索推进阶段，尚需要付出更多的汗水和努力，进一步完善提升，直至通过乡村建设行动成功实践的足够积累，凝练形成一套完整的科学理论和标准体系和一条具有首都特点的代表特大都市郊区推进乡村全面振兴的可推广、可复制的经验道路。

（杨宜勇，中国宏观经济研究院研究员。陈雪原，北京市农村经济研究中心研究员）