河南推进以县城为重要载体的城镇化建设着力点研究

中共河南省委党校城市发展研究部课题组

摘 要：县城是我国行政区划的基本单元，在城乡之间起着承上启下的作用，是城乡融合发展的重要平台，也是城镇化建设的重要载体。2021年河南省委工作会议提出：建设现代化河南，必须推动“县域经济成高原”，县域发展开启全面重构、深入转型的新阶段。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为县城发展带来了新的重大机遇。河南省加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念，坚持规划引领，培育壮大县城优势主导产业，确保城镇发展政策的系统性、稳定性和可持续性，要按照“一二三四”（一个分类、两大动力、三项供给、四种机制）的思路，全力实现县域城镇化高质量发展。

关键词：河南；县城；城镇化；高质量发展

县城是我国城镇体系的重要组成部分和国家结构的基本单元，县城和县域经济对于促进国民经济发展，特别是对社会稳定、文化传播、政权稳固等具有不可替代的作用。建设好县城是扩大内需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。当前，河南城镇化进入中后期，发展路径将由外延扩张转向内涵提升，人口以流向县城和中小城镇为主。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，是实现“两个确保”、促进中原更加出彩的必由之路。

一、河南推进以县城为重要载体的城镇化建设的意义

河南县域面积约占全省的85%，常住人口约占全省的70%，生产总值约占全省的60%，县域经济在全省发展大局中举足轻重。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，意义重大。

（一）弥补发展短板，拉动经济形成新一轮增长

经过多年快速发展，河南常住人口城镇化率达56.45%，城市发展质量明显改善，功能全面提升。随着城镇化发展进入成熟、完善、提高的新阶段，县域城镇迎来发展机遇。县域活则全盘活。现阶段，加快县域经济发展，提升县城建设，充分发挥县域在带动和支撑城乡发展、农业转移人口就近就地城镇化等方面的作用，有利于增强县域内生发展动力，在传统产业转型升级、新兴产业布局、高新技术应用、城区功能完善、区域竞争、民生改善、绿色发展等领域抢占新赛道，创造新优势，助力河南经济形成新的增长点。

（二）促进人口合理流动，缓解城市压力

随着新型城镇化的深入推进，农村流动人口的需求从最初的进城向融城即真正实现市民化转变。大城市虽然有强大的吸引力，但生活成本高、压力大，越来越多的农民选择到县城就业安家。目前，县城已经成为农民进城落户、返乡创业的主要空间。县城位于城尾乡头，相对于大城市而言是農民较为熟悉的环境，生活也较为安逸舒适，农民融城的心理、经济负担较小，因而具有推动就近城镇化的天然优势。加快县城建设，增强县域综合承载能力，有利于顺应人口流动梯度推进的规律，吸纳农业转移人口向县城集聚，共享城镇文明。尤其是县城落户门槛的全面放开，将带给农民更加稳定的预期，安心在县城定居，减少两栖式城镇化现象。县城城镇化既增强了县域对产业和人口的承载力，又缓解了大中城市在相对有限资源约束下的过度承载，是应对人口过密、功能过多、交通拥堵、空气污染等大城市病的有效举措。

（三）优化资源配置，实现区域协调发展

县域是连接城镇化两端的枢纽，是城乡融合发展的关键空间载体。推进以县城为重要载体的城镇化建设，就是要优化资源配置，让基础设施和公共服务在区域间达到相对平衡，促进区域协调共赢，实现共同富裕。加快县城发展，有利于促进各类资源、要素向县城集聚，提升县域经济整体实力，扩大县域经济对全省经济增长的支撑力和贡献度；有利于强化城市和乡村的衔接配合，不断缩小二者之间的发展差距、收入差距和消费差距；有利于发挥县城作为乡村振兴给养地的作用，辐射带动乡村发展和农业农村现代化；有利于打破城乡分割，破除二元经济结构，促进城乡一体化发展。

二、当前河南省县域城镇化建设的现状、存在问题及制约因素

20世纪80年代以来，河南省抓住中原城市群建设的机遇，加快城镇化发展，基本形成了大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，实现了从规模扩张到品质提升的历史性飞跃。在城镇化过程中，县城发挥了桥梁和纽带作用。据有关统计数据，截至2021年年底，河南省县及县级市数量占全省县级行政区划数约65.4%；2021年全省县城（含县级市）建成区面积为1883.16平方公里，比2010年增加486.21平方公里，一些县级市的城区规模接近地级市；县城和县级市城区人口约1369.9万，比2010年增长299.57万，平均每个县城（含县级市）城区人口约为13.43万，占全省城镇常住人口的24.8%，占全省县域人口的19.7%。2021年年底，县城（县级市）城区人口超过30万的有4个，超过20万的有22个。

建设现代化河南，必须推动“县域经济成高原”。但由于长期以来河南始终存在着人口多、底子薄、发展不平衡不充分的矛盾，县城建设普遍历史欠账较多，县域经济发展面临着一些深层次问题和制约因素。一是产业发展相对落后。河南省三产结构由2012年的12.4∶51.9∶35.7升级为2022年的9.5∶41.5∶49.0。二、三产业成为拉动县域经济的动力源。但也呈现出一些结构性矛盾，一产发展方式比较传统粗放，传统型二产占比较大，新型二产培育不足，三产发展相对滞后。在河南县域规模以上工业增加值中，高新技术产业仅占10%，战略性新兴产业仅占15.4%。县域间产业类别、重点方向趋同，没有形成产业上下游互补、错位发展的格局。二是基础设施较薄弱。基础设施建设标准较低，在交通、能源、管网、通信等传统基础设施和公共服务设施建设方面短板明显，协调配套性较差。在5G基站建设、特高压、新能源汽车充电桩等新基建领域，区域、行业间发展不均衡。城市基础设施更新较慢。基础设施建设市场融资渠道较窄，社会和民间资本对投资城市建设的积极性不足。三是公共服务供给质量较低。河南在教育、医疗、社会保障等方面的多元化公共服务供给模式尚未形成，服务的普惠性、精准性和有效性有待提高。大量农业人口城乡两栖，部分县域出现半城镇化、逆城镇化现象。县域人口外流状态明显，农业大县人口外流更为突出，和美乡村建设后继乏人。四是社会治理水平不高。发展规划统筹衔接不够，县域建设水平较低，空间功能布局不尽合理。城乡二元结构藩篱仍未打破，城乡间生产要素流通不畅，城镇化落后于工业化进程，城镇经济对农村腹地的拉动乏力。县域经营管理精细化不足，社会治理手段科技含量较低，治理模式较为单一，与当前数字时代、智能时代、信息时代的要求以及群众更加个性化、差异化的需求不相适应。现行的县域社会保障制度、土地制度、财税体制等存在与县乡政府承担的经济社会发展责任不相匹配的情况，部分政策措施还不够细致，县域新型城镇化的软环境还未达到最优，县城自身发展与协同发展的关系没有理顺。

三、河南有序推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

高质量推进河南新型城镇化进程的“下半篇”，需要在縣域范围内发挥县城的重要支撑作用。河南要从经济大省迈入经济强省，县域经济是重要突破口。要按照县域治理“三起来”的要求，最大限度释放改革红利，全力打造县城中心增长极，加快推动县域经济“成高原”，在推进以县城为重要载体的城镇化建设之路上，奋力唱响新时代河南省县域城镇化进程“一二三四”（一个分类、两大动力、三项供给、四种机制）之歌，全力实现县域城镇化高质量发展。

（一）科学谋划“一个分类”，推动县城差异化发展

科学划分县城发展类别，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的前提。河南县城数量较多，各县城在发展阶段、承载能力、产业基础等方面存在较大差异，要在严格遵循全省主体功能区区划前提下，按照城市发展规律、自身发展态势，适度前瞻未来发展走向，审慎划定各县城的功能定位，引导河南县域城镇化实现差异化发展。大城市周边县城，要坚定积极融入邻近大城市的发展理念，强化交通对接连接，加大路网联通力度，推进基础设施、公共服务一体化和共享化建设。郑州、洛阳1小时通勤圈范围内的县城，要坚持以同城化发展为方向，主动承接郑州、洛阳中心城区人口、产业、功能，着力实现基础设施一体化、公共服务共享化、产业分工协作化。南阳、信阳、周口、安阳等城市周边县城，要以增强市县连接性、贯通性为重点，积极对接城区各类生产生活生态需求，发展成为通勤顺畅、产业配套的卫星县城。专业功能县城，要充分发挥自身区位交通、资源要素、产业基础等优势，依托县域开发区的平台支撑作用，培育发展特色经济、主导产业，切实提升农业人口吸纳能力，努力建成先进制造、精深加工、医疗卫材、文化旅游等专业功能县城。农产品主产区县城，要坚持以提高主要农产品供给能力为重点任务，突出高产高效优质，着力发展农产品深加工和农村二、三产业，做强做大农业生产性服务业，补齐农业产业链短板，锻造农业产业链长板，积极打造全链条、高质量的农业产业化集群，更多集聚县域农业转移人口，以县城高质量发展促进农业农村现代化。重点生态功能区县城，要坚持以提供生态产品、保障生态安全为发展方向，引导生态地区超载人口逐步有序转移，严格控制开发强度，适度发展休闲观光、红色教育、生态旅游、健康养老等资源环境可承载的适宜产业，提高公共服务能力和水平，建设人与自然和谐相处的示范区。

（二）着力打造“两个引擎”，增强人口吸纳能力

提升农业人口向城镇转移的发展动力，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的核心要义。一是要着力增强产业吸纳人口的“主引擎”作用。立足区位、资源、产业等基础条件和自身发展定位，发展壮大县域特色主导产业，支持县城传统工业由粗加工、中间品、低附加值环节向精加工、中高端、高附加值延伸，促进县域产业融合发展；提升县城产业链创新能力，实施延链补链强链专项行动，加快培育一批关联性大、带动性强的产业链优势企业，推动县城产业价值链向高端攀升。围绕县城主导产业链统筹配置创新资源，支持县城骨干企业开展产品、技术、管理和商业模式等全方位创新，向专业化、精细化、特色化、新颖化方向发展，推进产业链协同研发、协同制造、协同发展；补强县城产业平台，依托各地县域产业集聚区“二次创业”，优化配置产能空间，调整产业结构，培育主导产业优势明显的产业集群，深度研究制定开发区规划，支持县城符合条件的开发区扩区升级，对发展较好、用地集约的开发区给予新增建设用地指标适度倾斜；纵深推进县域经济放权赋能、省直管县财政体制、开发区体制三项改革，高效配置发展要素，充分激发内生动力，营造良好营商环境。二是要注重发挥教育吸引人口的“副引擎”作用。统筹考虑经济发展、县城规划和人口布局，优化县城教育资源配置。推动县城中职教育、义务教育、高中、幼儿园等各阶段教育水平和教育质量提质升级。加强学校标准化建设，完善教学和生活设施，建设数量充足、结构合理、素质优良的教师队伍，着力消除大班额、大校额问题。顺应城镇化进程中出现的人口向县城聚集、农村生源减少、城镇生源增加的趋势，不断完善县城教育体系，促进一部分村镇人口进入县城上学、陪读和定居。

（三）持续优化“三项供给”，提升县城承载能力

补齐县城各类设施服务短板，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要内容。各县（市）要认真研判人口流动趋势，结合县城发展实际，在基础设施、公共服务、人居环境方面提供与县城经济、人口相适应的“三项供给”，不断拓展县城发展空间，持续完善县城综合功能，切实提高县城承载能力。一是补齐县城基础设施供给短板。加快完善全省县城道路、公交、停车场、充电桩、综合客运枢纽等市政交通设施；提升高速公路网络、二级及以上公路等路网衔接水平，加强城际公交建设，畅通县域对外连接通道；深化县级应急管理体制改革，建设气象、地质、地震等自然灾害监测预警体系，打造“海绵城市”“柔性城市”，拓展公共场所的应急避难功能，提升防灾减灾能力；加强老化管网和老旧小区改造；推进县城智慧化改造，加强新型基础设施建设，推动城市可持续发展。二是强化县城公共服务供给弱项。完善健全医疗卫生体系，优化县域诊疗环境，加强县级医院医务人员重症救治等能力培养，引导优质医疗资源下沉，提升县级医院综合能力；培育发展养老托育服务；优化文化体育设施；加大残疾人、未成年人、流浪乞讨人员等救助保护力度，完善社会福利机构和管理服务设施建设。三是提升县城人居环境供给质量。加强对县城自然山水风貌格局的保护，打造蓝绿生态空间；坚持低碳发展理念，增强垃圾和污水分类处理效能，提升县城环境容量和综合承载能力；加强历史文化名镇名村、历史文化街区、传统村落民居以及革命文物、文化遗产的保护传承，着力实现人与自然和谐、传统文化与现代文明共融；推进县域社会治理体系和治理能力现代化，构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系，为群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境。

（四）探索完善“四种机制”，助力县域农民进城

适时适度合规的机制探索，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的有效媒介。各县（市）要结合实际大胆探索，找到有利于本地农民进入县城的机制举措，为县域城镇化高质量发展助力保驾。一是健全县城农业转移人口市民化机制。深化县域户籍制度改革，加大财政支持力度，推动县城新落户人口与原住居民享有同等公共服务。依法保障进入县城落户的农民继续享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持探索农民有偿退出农村权益的模式和做法。二是建立多元可持续的县城投融资机制。公益性项目要积极争取中央预算内投资支持；准公益性及经营性项目，要通过市场化的金融资本与工商资本联动投入机制予以支持，并积极争取开发性、政策性金融支持；适当压缩省域高速公路、省会城市地铁、地市城际轻轨交通建设，节省省市财力支持县城建设。积极鼓励各种省级投资公司包片对口投资，补齐县城优势主导产业和公共服务设施短板；支持符合条件的公司法人主体发行县城新型城镇化建设专项企业债券；规范有序推广政府和社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）等模式，有效带动社会资本投入。三是建立集约高效的县城建设用地利用机制。优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，优先保障县城项目建设合理用地需求；强化存量建设用地利用和土地复合利用，建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。四是构建城乡融合发展机制。推进县城基础设施向乡村延伸，加快5G、大数据、移动物联网等信息通信技术在农村生活、生产和公共服务中的创新应用；推进县城公共服务向乡村覆盖，探索县乡一体、乡村一体化管理的医疗共同体模式，建设城乡学校共同体，健全完善义务教育教师“县管校聘”管理机制，推动县域内校长教师交流轮岗制度化常态化，推动农村养老大院和互助养老站点建设；推进脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，完善防止返贫动态监测和帮扶机制，突出抓好乡村振兴重点县和脱贫村产業发展，健全农村低保、养老保险、医疗保险等农村社会保障和救助制度。

参考文献：

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[3]河南省人民政府关于印发河南省新型城镇化规划（2021—2035年）的通知[EB/OL].https：//www.henan.gov.cn/2022/02-16/2399795.html，2021-12-31/2022-02-16.

课题组负责人：张继红

课题组成员：汪煜丽 刘 琪 陶 冶

郭丹丹 李晓洁 江 宇

[责任编辑：潘慧琳]