日本影子教育的发展历程、治理策略及对“双减”实施的启示

孙 佳，吕慈仙，明月胧，韩姗姗，王梓涵

（青岛大学 教育发展研究院，山东 青岛 266000）

当今日本，学龄儿童除接受学校教育外，还普遍接受学校外教育（out of school education）。学校外教育是与学校内教育相对应的概念，即在校外进行的教育活动[1]。其中以私费负担为原则的影子教育（shadow education）作为一种特殊的校外教育活动而受到广泛关注。1992 年，Stevenson 和Becker以日本高中生和复读生为对象，对日本影子教育进行了开创性研究，将影子教育界定为“发生在正规学校教育之外，旨在提高学生正规学校学业表现、帮助学生进入所期望的学校的一系列教育活动”[2]。同时，有学者认为影子教育具有补充性、有偿性、私有性等特点[3]。影子教育与学校教育相伴而生，形式与内容随正规学校教育变化而变化，可谓是如影随形。

日本影子教育类型多样，按照其进行方式可大致分为教室补习（如塾、预备学校等）、家庭补习（如家教、通信函授等）两类[4]。从培优补差的补习塾（補習塾）到考取重点校为目标的升学塾（進学塾）再到着眼于综合素质的非学术类文体辅导（お稽古塾）等各类影子教育，覆盖了幼儿早期到大学升学的各年龄段。与正规教育如影随形的影子教育以极强的适应性和时代性，扎根于当今日本社会。本文以典型的课外补习机构“塾”为线索，分析日本影子教育的发展脉络。据文部省2018 年（平成30 年）“儿童学习费用调查”显示，小学阶段“塾”利用率约 57.1%，初中阶段约64.8%，高中阶段约38.0%，私立学校学生所占比例和支出高于公立[5]。据日本经济产业省的动态调查结果，2018 年家庭在“塾”支出总额为4 447.53亿日元，2022年总额更达5 568.48 亿日元，呈现逐年上涨趋势[6]。

影子教育作为一种特殊的教育现象受到日本教育社会学界的广泛关注，其相关治理研究也呈现出维度多层级和手段多元化的特点。例如，岩瀬、黒石和高橋梳理了自江户时代的塾发展历程，深度剖析了不同时代背景下影子教育的存在意义及其社会地位，学校与学习塾的关系现状等[7-8]。早坂以全国塾成立过程和举措为线索，认为日本影子教育的治理政策还需关注自治协会行业的内部自律和监管[9]。高嶋从教育系统内部出发探讨影子教育和教育政策间的关系及转变，阐明了教育政策对影子教育发展的重要影响[10]。早坂综合分析了学校和影子教育间合作的可能性多样化，得出通过学校和塾的联动能创造更为稳定教育环境的结论[11]。我国和日本都深受儒家文化影响重视读书学习，并以激烈的考试竞争而闻名。通过梳理和分析日本影子教育（塾）的发展态势、动因及治理手段，以期为我国校外培训机构的治理和“双减”政策的实施提供一定参考。

一、日本影子教育发展的历程与动因

日本影子教育（塾）经历了“初步形成期”“急速增长期”“全面扩张期”以及“治理规范期”四个阶段。同时，日本影子教育发展的每个阶段都源于不同的时代背景和发展动因。

（一）日本影子教育发展的历程

日本影子教育可追溯到“平安时代”的“私塾”，但真正出现是在日本现代教育体系建立后[12]。影子教育的形态与职能随经济社会的发展不断演进。经国内外文献梳理，可将日本影子教育（塾）划分为以下四个发展阶段。

1.二战后至1960 年代：影子教育（塾）的“初步形成期”。二战后，教育作为日本“立国之本”受到高度重视[13]。在1955年“五五年体制”影响下，教育理念再次强调学历，学生被迫陷入激烈的考试竞争中[14]。在大学数量较少、教育机会有限的背景下，能提高学习能力并弥补学校课程理解不足的塾受到了大众青睐。1960 年代，日本“婴儿潮”一代迎来了高中入学，社会对补习教育的需求持续高涨。与这种补习教育的需求相呼应，掀起了“塾的第一次热潮”[15]。同时出现了指导众多数量学生的大型塾（マンモス塾）和与应试相关的升学塾（進学塾）等新型补习机构。影子教育逐渐形成了与社会和学校对立的格局。

2.1970 年代：影子教育（塾）的“急速增长期”。进入20 世纪70 年代，石油危机导致日本经济增长放缓，日本政府愈加重视教育对社会发展的推动作用。民众迫切地将期望寄托在下一代的培育上，尤其注重升学成绩的提升。影子教育成为缓解这一教育焦虑的希望，救济塾（救済塾）和补习塾（補習塾）的数量大大增加。影子教育（塾）产业迎来发展的高峰，即“塾的第二次热潮”。但在70 年代中后期，塾的野蛮生长而引发诸如扰乱学校教学秩序、危害学生身心健康、从业人员资质不全等社会问题，受到政府和全社会的广泛关注和强烈批判。因此，这一时期也被称为“乱塾时代”。

3.1980 年代至1990 年代前期：影子教育（塾）的“全面扩张期”。1980 年代，公立学校不断出现校园暴力、欺凌等问题，家长对公立学校的不信任感空前高涨，更倾向于选择私立学校。同时，一代婴儿潮的子女达到了升学年龄，补习学生数目大大增加，塾的数量也不断增多。升学选拔的强竞争性，掀起了以升学塾为中心的影子教育（塾）的“第三次热潮”。据日本总务省的调查数据，1981 年共有18 683 所塾，但到1986 年则快速增至34 367 所[14]。然而，随着影子教育（塾）的全面扩张，社会各界对塾的批评浪潮也愈演愈烈。

4.1990 年代后半期至今：影子教育学校间的（塾）的“治理规范期”。1990 年代初，日本经济萧条，出生率下降，但在“教育格差”“学历低下”等多重问题下，塾热未减[8]。1999 年，塾合法化并纳入社会教育体系。2000 年以来，塾作为获得官方认可的教育机构，受到政府各部门和行业协会等多方协同监管[15]。2013 年，文部科学省公布《关于民办教育事业者保证及提升教学质量的措施》（民間教育事業者における学習の質の保証·向上に関する取組について），要求塾转变教育理念，提升质量。2019 年，经济产业省公布《关于提高学习塾行业管理能力的方针》（学習塾業に係る経営力向上に関する指針），对塾内学习内容、学生安全、塾校合作等方面做出规定。发展至今，塾对日本教育发展起了积极作用。

（二）日本影子教育发展的动因

受儒家文化和激烈考试竞争的影响，战后日本影子教育急剧膨胀[19]。但塾热并不是单一的教育问题，而是由多面因素共同促成的。

1.正规学校系统教育个性化欠缺是日本影子教育形成和发展的首要动因。影子教育旨在补充正规学校教育的不足，在很大程度上是学校教育状况的一面镜子[16]。战后日本的高等教育处于恢复期，招生名额不足，升学竞争激烈。史蒂芬认为日本学生选择“塾”是为了弥补学校课程的理解不足，或赶超教学进度以提高其升学竞争力[17]。森いづみ则认为制度化的学校教育给予学生同等的受教育机会，但是均一化的教学无法照顾到每个学生[16]。而影子教育（塾）能提供个性化的学习指导，在正规学校教育系统之外发挥着补充性和调整性功能。

2.“学历社会”对高学历的追求是日本影子教育形成和发展的内在根源。“学历社会”或“学历主义”是指个人的社会地位和报酬获得在很大程度上受到学历高低的影响。处于高速经济发展期的20 世纪五六十年代，日本公司实行终身雇佣制，进入公司意味着高收入和稳定生活。金子元久“学历主义”提高人们的升学欲望，大大增加了社会各阶层对高层次教育的需求，但优质高中和大学的容纳力有限，面对有限的优质教育机会，社会成员为获得高学历不得不展开激烈的竞争[18]。在重视一次性笔试（high-stakestest）成绩背景下，能提高应试能力的影子教育（塾）备受关注。

3.“学而优则仕”的考试文化是日本影子教育形成和发展的重要驱动。日本也深受儒家思想的影响，十分重视用功读书。对于日本社会中下阶层来说，教育可能是实现阶层跃升、改变命运的一条生路，而影子教育具有促进阶层再生产的功能[19]。同时，很多父母并没有教育子女的自信和基准，加重了家庭的教育焦虑[20]。因此，受到东亚儒家文化影响并且有着维持现有的阶层和经济地位的需要，人们在养育下一代时会进行更多的人力资本投资，并对“教育投资回报率”怀着更高的期望。

二、日本影子教育治理政策与举措

日本大致经历了“自由放任”—“批判禁止”—“寻求合作”的影子教育治理历程。现今，影子教育在相关法律、政策及多方约束下稳步运转。其治理主要体现在法律政策约束、政府多部门规制、教育系统内部改革、产业行业自律、社会性市场监管、公众舆论监督等方面，形成了颇具特色的影子教育治理体系。

（一）法律政策层面对影子教育的治理

影子教育法律层面的治理并非一蹴而就。日本政府于1949 年颁布《社会教育法》将校外教育归为社会教育，但未对影子教育实行法律监管和制度规范。随着影子教育迅速扩张，其自身也暴露出诸多问题。日本教育部门和经济部门展开调查研究，并采取措施限制和规范影子教育。1988 年，影子教育被划为“教育服务产业”，受经济产业省和文部科学省、厚生劳动省三方的共同监管。如今，日本已形成相对全面和有效的影子教育法律监管体系。

同时，为减轻日本双职工家庭的教育负担和育儿焦虑，政府部门出台相应课后服务政策。1998 年，厚生劳动省于将“课后儿童健全教育服务（小学生俱乐部）”（放課後児童健全育成事業（学童クラブ））法制化。文部科学省于2007 年推行“课后儿童教室”（放課後教室）。2014 年，文部科学省与厚生劳动省综合优化两类服务，联合制定《课后儿童综合计划》（放課後子ども総合プラン）。后于2019 年出台《新版课后儿童综合计划》（新・放課後子ども総合プラン）。这一系列政策从根本上降低日本家庭对于影子教育的依赖。

（二）教育系统内部对影子教育的治理

1977 年，日本实施“宽松教育”，主流学校教育状况松散和教育质量过低，与激烈的竞争升学考试形成极大的反差，反而导致更多学生选择影子教育[21]。为了减少影子教育对正规学校教学秩序的负面影响，日本出台了一系列治理措施。1987年，文部省发布《关于改进学校学习指导工作等问题的通知》，以课后补习为首的“补充指导”得到了官方批准。1999 年，终身学习局将学习塾认定为民办教育机构并纳入教育体系。塾被正式认定教育部终身学习局下的私立民间教育机构。为掌握影子教育实况，文部科学省进行多次调查，包括儿童校外学习活动实况调查（子どもの学校外での学習活動に関する実態調査報告）、学习塾实况调查（学習塾等に関する実態調査）和儿童学习费用调查（子供の学習費調査）等。为相关部门有效监管和教育政策的制定提供服务。

考试竞争的加剧促使影子教育“升温”，要想从根源上阻断影子教育“过热”现象，须进行考试改革。为缓解二战后日益激烈的考试竞争，日本曾进行多次招生考试改革。1967 年，除一般入试外，文部省正式推行推荐入学（推薦入試）制度[22]。1990年春，以庆应义塾大学为开端，日本首次引进AO 入学考试（AO 入試）[23]。至此，形成了现行日本大学单独招考的三种主要方式。弹性化的招生制度和灵活多样的选拔方法，拓宽了大学入学渠道，有效缓解升学考试压力，使得“白热化”的考试竞争趋向降温[24]。时至今日，日本招生考试改革的步伐仍未停止，鉴于大学入学考试选拔性功能弱化等问题，2020 年开始实施的“高大接续改革”，旨在矫正歪斜扭曲的应试教育，以多样化方法、公平评价与选拔。

（三）社会舆论层面对影子教育的治理

作为社会问题的影子教育，不仅受法律法规的理性规范，还受社会舆论的道德制裁。日本新闻媒体将影子教育潜藏的问题逐一曝光，发挥重要的舆论监督作用。1970 年代，多家媒体针对塾产业的野蛮扩张产生的乱象，进行持续地跟踪调查和深入报道，曝光塾学习的真实情况，引起社会大众的批判与关注（読売新聞1976；毎日新聞1976；北海道新聞1977；佐賀新聞1977 等）；到1990 年代，在关于塾的报道中，刻画出被强迫进入塾补习儿童的痛苦，对家长的控制行径加以严厉批判（読売新聞1991；読売新聞大阪版1992；毎日新聞1993 等）[9]。日本民众意识到不顾孩子的身心发展，一味追求知识堆积、智力开发的过度影子教育，只会加重教育焦虑，激化考试竞争。

（四）影子教育产业内部的自律与监管

1980 年代，日本影子教育（塾）的纠纷问题频发。1986 年，经济产业省（原通商产业省）在东京召集了塾产业的六家主要团体，要求制定行业内自律条例[9]。1987 年，“优良塾发展协会”率先实施自律条例且获得认可。次年，全国学习塾协会（JJA）成立，受经济产业省委托，负责从产业内部规范协调。JJA 通过制定自律规约、实行服务评价、实施调查研究等举措以保证塾的质量。1989 年开始组织学习塾节日；1999 年开始运营隐私标识制度；2006 年制定了学习塾儿童的安全指南；2008 年开始实施学习塾教师的认证制度；2012 年开始实施学习塾的认证制度；2013 年全国学习塾协会通过公益社团法人认定；2016 年开启了安心塾的认证等。产业协会内部监管功能日益完善，在防止消费纠纷、谋求信息公开和交易的适当化等方面发挥重要作用。

三、日本影子教育治理特点与成效

日本影子教育治理呈现出治理法律相对完备、治理分工较为明确、治理手段相对科学、开启“塾校合作”模式等特点，在一定程度上保障了影子教育行业的健康有序和稳步增长。

（一）影子教育治理法律法规相对完备

影子教育作为一种特殊的教育问题与社会现象，涉及包括教育事业、经济产业、劳动者权益等多方问题。日本文部科学省、经济产业省厚生劳动省分别出台相应法律法规为影子教育的规范发展提供保障和依据。治理法律法规主要可以分成《教育基本法》《社会教育法》等教育法、《特定商业交易法》《公司法》《个人情报保护法》等经济法和《劳动基准法》《最低工资法》《最低工资法》等劳动法这三大类。教育基本法律则承认了影子教育作为校外教育一部分，影子教育规范发展提供了法律依据；完备的经济监管法律和准入限制为塾的健康有序发展提供了法律保障；而劳动类法律规范塾用工行为，保障被用教师合法权益[25]。

（二）影子教育治理责任分工较为明确

日本政府各部门分工明确，共同进行影子教育治理。如，1976 年起文部科学省多次开展“儿童校外学习活动实态调查”“学习塾实态调查”“儿童学习费用调查”等多项调查研究，并把调查结果进行及时反馈和公示，为新政策的制定提供导向和依据。2014 年起，文部科学省与厚生劳动省携手推进《课后儿童综合计划》，提升课后服务质量；2018 年，经济产业省同文部科学省联合发起“未来教室”（未来の教室）课题，将塾作为重要一环，着重强调影子教育在转变学习方式、提升教育质量等方面的作用。厚生劳动省引导塾遵守保护劳动者权益的相关法律法规，保证塾从业人员的合法权益。经济产业省依据相关经济法律法规进行规制，营造公平有序的市场竞争秩序。

（三）影子教育治理手段相对科学

日本政府充分发挥市场作用，依靠市场调节机制实现优胜劣汰。此外，健全影子教育产业内部治理，1988 年由经济产业省牵头组成了全国学习塾协会。通过对学习塾、安心塾和教师资格进行认证，提供优质教育服务，减少消费纠纷，从而获得市场认可。通过行业自律准则，规范影子教育商业行为，引导行业内部积极健康发展。全国学习塾协会与政府部门相配合，实现更为高效精准的治理。多主体、多层次、多手段的影子教育治理显现一定成效。

尽管日本少子化进程加剧，人口出生率下降，但从历年数据的长期趋势来看，参加塾补习的学生人数基本持平，保持相对稳定的发展趋势。21 世纪以来，影子教育销售总额、学生人数及机构数量等历年增幅并不显著，影子教育发展趋势缓慢。日本通过多重治理，有效抑制了影子教育过热问题。可以说，政府法律规制、行业内部自律以及市场调节机制对影子教育持续而健康地发展提供了强有力的保障。

（四）开启“塾校合作”模式

日本对影子教育的治理不是一味规制而是寻求进一步合作的可能性。文部省正式将影子教育纳入终身学习体系后，影子教育的批判声减弱，正规学校与影子教育的对峙局面也逐渐打破，日本学校开始自发探索同塾开展合作的可能。2013 年，文部科学省修订《学校教育法施行细则》，将大阪大东市与全国学习塾协会的合作作为成功范例。由此，学习塾和学校合作的探索实践在全国范围内展开，开启了“塾校合作”时代[26]。2015 年，中央教育审议会在《为实现新时代教育和地方振兴，学校和地方应有协作方式及今后的推进方案》（新しい時代の教育や地方創生の実現に向けた学校と地域の連携・協働の在り方と今後の推進方策）中主张“推进以学校为核心的地区建设”。在官方推进下，塾校合作得到普及和深化。经过治理规范，日本影子教育打破“利益至上”观念，逐渐发挥其作为校外教育的“育人性”，为日本教育事业注入新的生机与活力。

四、日本影子教育治理对我国“双减”政策实施的启示与借鉴

同处于东亚文化圈，同受到儒家思想和考试文化的深远影响，日本的影子教育治理经验对于我国“双减”政策的落实更具有参考价值。

（一）加强法律法规建设，提高政策合力

影子教育的有效治理需要依靠国家强制力，影子教育必须在法律政策的框架内合理发展。为更好地落实“双减”政策，首先建立健全规范校外培训机构的法律法规和政策制度体系，明确其“可为”和“不可为”范围，严厉打击违规违法培训。其次，影子教育治理不仅囿于教育部门，需完善政府部门间合作机制，明确监管责任，做好职能定位，加强协调配合，搞好教育综合治理。再次，需有计划地开展实态调查工作，推动社会协同监管、公众广泛参与治理。在把握现状与问题基础上，针对性施策，调动社会大众参与积极性，从单纯的政府揽责向更加注重社会协同的综合治理转变。

（二）优化升级行业协会，推动内部自律

我国诸多民办教育协会存在业务范围不清晰、功能定位不明确等问题[27]。现有协会更多进行宣传引导，在发挥其自身能动性进行市场规范方面尚有欠缺。因此，可借鉴内外兼治的经验，推动教培行业内部建立有效的自律秩序。首先，由政府出面扶持相关民办教育培训行业协会，鼓励支持第三方非营利性教育评价机构主体参与教育治理，推动行业内部自治，有效减轻行政管理的压力。其次，行业协会要明确功能定位，理清并细化业务及职责范围，避免重复建设和资源浪费，提高治理效率。最后，行业协会需要对教培人员管理、交易行为、安全保障等方面应做出明确规定，关注教师及学生合理需求，做好消费纠纷防范预警应对机制，引导行业健康发展。

（三）改革考试招生制度，发挥导向作用

为破解深层次问题，必须聚焦校外培训的旺盛需求根源。有效衔接教育评价改革，推动“双减”落实同考试评价同向而行，发挥中高考的“指挥棒”作用[28]。二战后，日本政府曾进行多次招生制度改革并不断加大教育改革的力度，一定程度上削弱了对学科类影子教育需求。现今日本升学竞争的焦点已转移到重点学校，期望进入知名学校的学生影子教育参与性更高[29]。面对教育领域出现的新困境，日本政府通过考试选拔改革实现教育治理导向作用。需与时俱进推进多样化中高考招考改革，实现“双减”与中高考间的双向良性互动。

（四）探索良性合作机制，推动协同育人

坚定落实“双减”政策、发挥学校主阵地作用，也可借鉴日本的“塾校合作”模式，探索同影子教育合作的可能路径。厘清影子教育的优劣之处，适度引进优质教育资源，提升教学质量。从市场需求来看，中小学生校外看护断层和家长教育焦虑情绪是导致一部分托管班和补习班等教培机构活跃的原因。因此，要积极引导培训机构等转变经营观念，突出教育事业的“公益性”和“育人性”，积极拓展非盈利型补习机构补充课后服务和进行家庭教育指导的可能性。我国自2022 年开始实行《中华人民共和国家庭教育促进法》，明确规定家庭教育、学校教育、社会教育紧密结合、协调一致，国家和社会应为家庭教育保障护航。应引导家长树立正确的教育观念，清楚“政、校、家、社”四方教育权利、义务和责任分配，加快构建教育领域区域性多方协同育人体系。

“孤举者难起，众行者易驱”，影子教育是关乎多方利益的重要问题，只有摒弃线性思维，强调系统性、协同性、综合性治理、调动全社会的参与性与积极性，营造良好的社会治理氛围，才能做好影子教育治理工作，才能更好落实“双减”政策，才能办好人民的教育。