乡村治理人才建设的困境及其破解路径

夏小华，刘晓玉

（阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

2017 年党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，次年《关于实施乡村振兴战略的意见》指出“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”。党的十九届五中全会作出深入实施新时代人才强国战略的重要决策，2021 年《关于加快推进乡村人才振兴的意见》指出要加快培育“农业生产经营、农村二三产业发展、乡村公共服务、乡村治理、农业农村科技”最紧缺的五大类人才。党的二十大指出，全面推进乡村振兴，人才是第一资源。乡村治理人才是深入基层并组织、开展、完成乡村治理工作的群体，是乡村秩序的维护者、乡村发展的推动者、和美乡村的建设者。

一、乡村治理人才建设的价值意涵

乡村治理人才建设既需遵循人才建设的一般规律，又需超越既有人才建设培养的固有模式和发展路向；既具有人才建设的一般特征，又富含浓厚的乡土气息。

（一）乡村治理人才是推进乡村振兴的重要主体

乡村人才是确保乡村全面振兴的内在需求。在不同的历史时期，乡村治理人才以不同的身份推动着乡村振兴。新民主主义革命时期，乡贤、乡绅、族长凭借人格魅力和权势，确保各自管辖范围内的经济社会稳定；社会主义革命和建设时期，主要是以人民公社为载体，以社长为中心的村民自治，一定程度上解决了农村贫困和治理问题；改革开放和社会主义现代化建设时期，伴随着经济体制改革、家庭联产承包责任制的推进、“乡政村治”的实行，村民委员会职能范围逐渐扩大，村民主体地位日渐凸显，乡村经济发展迅速，乡村治理初显成效；中国特色社会主义新时代，在乡村振兴等国家重大战略政策的鼓励下，新乡贤、新型职业农民、大学生村官等乡村治理人才活跃在广阔农村，推动乡村经济社会发展，为乡村脱贫攻坚和全面建成小康社会作出了贡献。

（二）乡村治理人才是推动共同富裕的建设主力

乡村治理人才是乡村振兴的重要主体，乡村振兴是共同富裕进程中的必然环节。“共同富裕的中国式现代化是社会主义现代化的本质要求和优势展示。”[1]我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对村民而言，美好生活不仅有物质需要，还有民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。而美好生活建设则依托于乡村振兴。乡村振兴包含产业、人才、文化、生态、组织五方面振兴，产业振兴满足物质需求，人才振兴保障公平正义，文化振兴满足精神需求，生态振兴确保绿水青山，组织振兴保证民主法治。对此五方面振兴，乡村治理人才又分别对应产业治理、人才治理、文化治理、生态治理、组织治理五类治理人才。五类治理人才共同建设乡村实现五方面振兴，乡村五方面振兴建设村民美好生活，进而实现共同富裕。因此，乡村治理人才是乡村振兴的激活力，是共同富裕的建设主力。

（三）乡村治理人才是实现中华民族伟大复兴的关键力量之一

乡村振兴是实现共同富裕的必由路径，共同富裕是中国式现代化的重要特征，“中国式现代化是实现中华民族伟大复兴的根本之路”[2]。中国式现代化需要国家治理现代化的支撑，乡村是我国最小的治理单元，因此国家治理现代化需要乡村治理现代化。乡村治理现代化涵盖乡村治理体系和治理能力现代化，可以有效维持乡村社会秩序、确保乡村平稳发展、促进中国式农业农村现代化。乡村治理必须依靠乡村治理人才营造稳定的政治局面和优良的社会生态，最大限度激发全民族的想像力、创造力。因而，乡村治理人才是推进乡村治理现代化的主体力量，是实行国家治理现代化的重要力量，是实现中华民族伟大复兴的关键力量之一。

二、乡村治理人才建设的三重困境

认识世界才能更好地改造世界，“要毫无遗漏地从所有的联系中去认识世界体系”[3]。只有找准和分析乡村治理人才建设面临的困境，才能有目的地探赜人才建设之路。当前，乡村治理人才建设在制度、技术和文化三个方面存在困境。制度困境造成治理人才“不想来、无法培、不愿留”，技术困境造成治理人才“人才缺、成长慢、施才难”，文化困境造成乡村治理人才难治理乡村。

（一）制度困境：影响乡村治理人才作用发挥的制度阻碍

“引不来、育不好、留不下”是制度层面面临的三个难题。近年来，我国陆续颁布了许多关于乡村振兴方面的文件，也制定了相关制度，但这些制度在实施过程中缺乏统一规划和有机整合，还存在着“碎片化”“边缘化”问题，一定程度上影响着乡村治理人才的发现与发展。

第一，激励制度缺乏，乡村外来治理人才吸引力不够。新时代以来，党中央已经制定了很多关于激励人才下乡的政策文件，比如，2019 年6 月出台的《关于加强和改进乡村治理指导意见》，该文件强调“加强乡村治理人才队伍建设，聚合各类人才资源”等。然而，“县域中心”的人才支撑政策对乡村治理人才的“发现”“追踪”“吸引”不到位，进而出现人才就业难、乡村引才难、人才对接失衡等现象。此外，县级政府对外来乡村治理人才的需求目标与激励政策不明确，对乡村发展、和美乡村建设的乡村治理人才引进规划不够明确，乡村治理人才“县管乡用”的衔接政策不够到位，乡村治理人才建设出现“引不来”问题。

第二，培训制度缺失，乡村治理人才能力不足。外来乡村治理人才虽然具有专业治理能力，但对乡村情况知之甚少，所以培训十分必要。然而，乡村治理人才培训制度存在以下三个方面问题：一是培训内容同质化。现有乡村治理人才培训内容仅停留在以理论为指导的宏观层面，培训应将本土资源、人文生态和产业环境等方面信息融入其中。二是培训方式单一化。现有培训制度多为老人带新人，或是直接组织对政策进行表层解读。如此培训方式，既存在全面度不够的问题，又未能因地制宜，使培训流于形式。三是培训频次较少。多地乡村治理人才年度培训次数屈指可数，实际培训过程只是走走过场，并且地方政府期望经过这为数不多的培训之后，乡村治理人才就能解决好乡村治理遇到的全部问题。乡村治理人才得不到有效培训，其治理能力就无法提升，乡村治理人才建设出现“育不好”问题。

第三，保障制度缺位，乡村治理人才留存困难。乡村治理人才不仅要引进来、培育好，更要想办法留得下。相比于城市，乡村治理人才的需求保障问题主要有以下三个方面：一是安全保障难。主要是因为乡村生活条件简陋，公共文化设施较少，且村干部之间关系复杂，村民思想文化素质良莠不齐。二是社交尊重难。乡村治理人才在生活习惯和处事方式等与村民存在差别，沟通存在障碍；乡村数字化建设落后，社交圈收缩信息闭塞，乡村治理人才与外界的交流受阻；当地村民潜意识都不看好乡村治理人才。三是自我实现需求满足难。一方面是晋升机制与职称评审条件等不明确，乡村治理人才看不到未来的发展前景；另一方面是乡村治理人才很少受到村民的关怀与鼓励，爱与归属感缺失。三类问题的存在致使引来的乡村治理人才流失，乡村治理人才出现“留不下”问题。

（二）技术困境：影响乡村治理人才作用发挥的技术壁垒

技术与人类社会的发展演进有着重要的关联，“技术的应用具有实现制度变革的潜力”[4],而且“技术本身也是一种社会文化现象”[5]。乡村治理人才建设在技术资源方面的困境，阻隔了乡村治理人才的发现、成长和发挥作用。

技术人才是乡村持续发展的动力源，为乡村产业和组织治理提供了坚强的智力保障。目前，乡村技术人才紧缺，治理能力的专业化不足：一是乡村数字产业治理技术人才主体单一。当前，大部分农村地区在农作物的种植等环节缺乏掌握现代化农业技术的专业人员的指导与带动。乡村产业难以借助当地优势，形成特色产业链、打造独特品牌。二是组织治理技术人才总量较少。专兼职乡村治理技术人员所占比例偏低，基层组织选聘人才缺乏公平性和透明性，致使人才聚集困难；且基层组织成员多为中老年村民，受文化水平和传统观念的影响，对现代化治理技术的接受与使用较为困难。

技术设备匮乏，治理水平的现代化受阻。技术设备是技术人才开展技术治理的重要载体。当前，乡村治理技术设备仍处于供不应求状态：一是乡村产业治理数字化设备有限。调研显示，大多数种植大户对新型技术缺乏科学认知，对现代化传感技术设备使用较少，故而无法对农作物的生长状态进行科学精准管控，延缓了乡村产业数字化的发展速度和乡村数字化治理人才的产业治理效率。二是乡村文化治理数字化设备不足。无线网络、数据终端设备等是乡村文化治理的重要载体与主要平台，农业农村部发布的《中国数字乡村发展报告（2022 年）》指出，截至2022 年，“农村互联网普及率达到58.8%”，虽比“十三五”初期有所增加，但与全国互联网平均普及率74.4%[6]相比尚存在不小差距。三是乡村组织治理数字共享平台欠缺。由于缺乏纵向横向的经验交流、效果反馈等沟通平台，乡村治理人才不得不耗费大量时间和精力摸索乡村治理之道，影响了乡村治理人才的成长速度和发挥作用的空间。

技术文化失位，治理结果的有效性受限。“技术文化是指高素质农民所应当具备的现代农业生产和管理的技术知识、思想以及价值观念，能够成为形成和影响高素质农民技术思维、方式、态度的力量，进而外显为一种稳定的、无形的技术文化能力。”[7]技术文化失位主要表现在两方面：一方面村民对科学技术的排斥。中国传统农耕文明束缚了村民的思考方式，村民习惯于小农生活，短时间内难以接受科学技术在耕种等方面的使用，也不愿将生产过程通过现代网络展现出来；另一方面是村民对技术的学习与掌握困难。即便在思想上接受了，但使用技术的过程也存在诸多障碍。乡村技术文化生态尚未有效形成，影响了乡村治理人才技术治理工作的有效性。

（三）文化困境：影响乡村治理人才作用发挥的社会障碍

治理文化产生于治理活动并影响着治理活动。乡村治理人才建设的文化困境主要包括自治、法治、德治三方面文化困境。

自治文化传承遇阻：一是自治文化“青黄不接”。老年人虽有治理好、发展好乡村的夙愿志向，但“有心无力”；青年治理人才则“有力无心”，抵制不住城市生活的诱惑，选择背井离乡，乡村自治文化后继乏人。二是传统自治模式存在排他性。传统自治模式建立在户籍等制度和家族文化之上，使得在农村长期居住的外来乡村治理人才鲜有机会参与自治活动。三是村庄治理结构趋向原子化。目前大多数村民在村时长不固定也不统一，对乡村发展的关注度与责任感不同，传统的乡村正在从有血缘的“熟人社会”走向熟悉的“陌生人”社会，原子化的家庭不利于乡村自治。

德治文化影响式微。德治文化是“以美德伦理的感召力和向心力引导治理主体自觉遵守伦理道德规范”[8]。目前德治文化式微主要表现在两方面：一方面是以乡贤治理为代表的德治文化有消融解体趋势。乡村德治文化是一种隐性规训，乡贤是指德高望重的村民，其凭借高尚的品格劝解村民、化解治理难题、引领乡村风气积极向上，因此，乡贤是乡村治理人才的重要组成部分。然而，由于城乡二元制的出现，村民为谋发展向城市迁徙，导致“空心村”等现象出现，以致乡贤的知名度和影响力下降，乡贤治理成效减弱，德治文化逐渐式微。另一方面是乡村美德的传统性遭遇现代性危机。随着乡村的产业多元化、经济市场化和社会信息化，村民接收外界信息的途径增多，建立在农耕文明和家族血缘文化基础之上的传统美德难以适应现代人的需要，“谦让、包容”等传统美德受到冲击，村民之间冲突频起，呼唤着传统德治文化在现代社会中的创造性转化和创新性发展，继续展现其“为人”品格。

法治文化建设艰难。第一，村民的法律意识淡薄。乡村法律机构和法治人才相对不足，而且法律服务窗口开设不足，村民面对法律纠纷问题“无处咨询”；村民用法维权意识不高，在遇到侵权时，第一时间不是用法律保护自己，法治乡村建设任重而道远。第二，法治宣传不到位。现有的法治宣传内容比较侧重自上而下的宣讲，贴合村民实际生活需要不够，法治宣传内容与村民的法律诉求契合度不高；法律术语晦涩难懂，未能将其转化成大众化语言，村民难以理解法律条文，树立法治思维方式，法治宣传效果不佳。第三，传统的德治文化对法治文化的消解。中国乡村传统上大都依靠乡贤德治，善于用道德的方式解决乡村邻里纠纷。传统的乡村文化对法律和法治存在认识方面的误区，认为乡邻之间一旦使用司法方式，则预示着“感情的完全终结”，最终走向“老死不相往来”的结果，传统的德治文化一定程度上消解了现代性的法治文化在乡村的生长。

三、乡村治理人才建设的化解路径

健全的制度体系能有效解决乡村治理人才的引育问题，充沛的技术资源可快速提升乡村治理人才的治理能力，良好的文化环境为乡村治理人才高效治理提供了隐性力量。

（一）建立健全乡村治理人才建设的制度体系

加强乡村治理人才建设制度的激励功能。制度是“风向标”，激励制度是外来乡村治理人才下乡的“催化剂”。一是加快促进农业类院校供给侧结构性改革，实施“农科教融合”。“农科教融合是国家农业创新型人才培养的实践创新,即通过农业教学和科研相融合。”[9]促使高校乡村治理人才认识乡村、积极投入乡村、深入乡村开展调研、最终选择留在乡村、参与乡村治理活动。二是乡村要做好乡村治理人才对接工作，如在官网上发布招聘公告、毕业季到高校招生等，畅通人才引进渠道。三是明确乡村需要什么样的治理人才，并制订乡村治理人才激励制度和规划，尽可能吸引城市专业治理人才下乡，想办法留住本土流失的治理人才返乡。

提升乡村治理人才建设制度的培训质量。一是按年龄阶段制订乡村治理人才培养目标。幼儿及少年儿童注重启蒙教育，培养其对乡村治理职业的认同；中青年人注重治理技能的提升、治理方法的指导，提高其工作效率；老年人注重情感的熏陶、治理文化的唤醒，鼓励其配合乡村治理人才的日常工作。二是创新乡村治理人才培养方法。通过“互联网+农业”自行学习相关网络课程。“职业院校应建设灵活、多样的招生渠道”[10]，鼓励“农村干部、新型农业经济主体带头人、退役军人参与‘一村一名大学生计划’”[11]，让乡村治理人才“带着问题来上课，带着方法回去干”。三是提倡弹性培训并降低试错成本。对乡村治理人才的培训时长、次数等不作硬性要求，但要抓培训效果，以治理能力的提升作为评价培训效果的重要指标；并给予乡村治理人才一定的试错空间，激发其治理潜力，提高乡村治理人才制度建设的培养质量，促进乡村治理人才建设。

完善乡村治理人才建设制度的保障水平。一是重组乡村资源，“不断健全和发展教育医疗卫生、快递物流和电力通信等基础性惠民工程落地落实”[12]，保证外来乡村治理人才的生活质量与水平。二是尊重外来乡村治理人才，尊重其生活习惯、语言表达方式等，积极为其创造与外界沟通交流的机会平台。三是预留发展空间。进一步明确外来乡村治理人才的职位晋升条件，简化晋升流程，增加晋升名额，畅通发展通道，帮助他们解决后顾之忧。

（二）合理配置乡村治理人才成长发展的技术资源

技术人才精准培养与对接。“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力。”[13]一是加强产教结合。将产业与教学相结合，充分激发乡村治理技术人才的潜力，鼓励其开发与使用治理平台，实现乡村技术治理，既提高乡村治理人才的工作效率，又提升乡村治理人才的服务质量。二是促进人才共享。在县域范围内，举办治理人才和乡镇干部共同参加的治理技术经验分享会，实现乡村干部与乡村人才的精准对接，引导乡村治理技术骨干在县域内经验共享、技术共享和人才共享。

技术设备细化配置与使用。一是加大政府对乡村技术设备的配置力度。相关部门做好乡村治理信息平台的搭建、数据库的开发，将现代化技术设备细化配置到各村，并安排技术指导员。二是扩展融资渠道，购置数字设备。通过举办募捐活动，将筹集的资金用于购买现代化设备，鼓励技术人才研究并使用现代化设备，进一步提高乡村治理人才的学习能力与工作兴趣。三是合理使用技术设备。乡村治理人才利用现代化设备，可快速搜集、认真研判并高效解决村民的诉求。现代化技术设备的配置与使用，不仅使得乡村治理多级别沟通提质增效，而且帮助乡村治理人才准确了解村民需求，掌握治理方向，有效处理问题，提高乡村治理人才的治理效率。

技术文化正确疏导与带动。技术文化是技术人才利用技术设备开展技术治理的重要支撑：一是帮助村民了解技术作用。乡村治理人才向村民展现合理使用技术增加经济效益的示范视频，让村民从内心深处转变对科学技术的排斥，逐渐了解并接受信息技术；二是培养村民技术文化素养。虽然村民了解技术的作用，但受文化水平等因素的制约，导致其主观思想消极怠慢，需要乡村治理人才，根据村民空闲时间，采取集中培训与上门指导相结合，循序渐进地培养村民技术文化素养。三是合理使用科学技术。乡村治理人才正确引导村民合理使用现代化技术，将现代化技术用于农作物种植等环节，打造一批新型休闲农业、农业产业示范园等特色品牌产业。

（三）优化重构乡村治理人才发挥作用的文化环境

重构乡村自治文化。“农民自己先起劲用力，让他们组织起来想办法，去打算，必须自己去干。”[14]一是增强村民的文化自信。村民是自治的主体，也是自治的对象。通过唤醒其对自治文化的认知、对自治制度的认同，认识到自己在自治工作中的重要作用，进而增强其对自治文化传承的自信。二是调整自治模式。土地产权所有权经营权和户籍所在地是划分乡村自治范围的重要依据，也是村民参与自治活动的限制条件。相关部门需重新配置土地三权、明确自治主体、重构自治体制，确保长期在农村的治理人才有机会参与自治活动。三是促进自治文化现代化。村民应主动将绵延于乡土的自治文化精华部分与代表着先进性的现代化自治制度进行耦合，激发乡村自治文化的现代性。

重塑乡村德治文化。重新塑造道德这一“柔性力量”，有利于正确规范村民的道德行为和协调乡村的治理与发展秩序。一是充分发挥新乡贤在德治文化方面的作用。新时代乡贤不仅具有乡土气与亲和力，而且拥有现代化视野。一方面，“通过构建乡贤馆、乡贤会、举办乡贤文化节等加强不同地域乡贤文化的交流与发展，可为村民带来新知与文化”[15]。另一方面，通过乡贤理事会调整村民认知缺陷，化解道德矛盾，影响乡村德治文化的发展方向。二是借助村规民约载体。村规民约是在法律允许的范围内，由全体村民根据自身利益和需求协商约定的伦理准则。坚持将社会主义核心价值观融入村规民约，进一步引导村民思想观念，鼓励村民自觉开展自我教育、自我管理、自我服务，加强乡村社会主义意识形态阵地建设，实现乡村德治文化的现代性转化。

重组乡村法治文化。提升乡村法治水平是建设社会主义法治国家的重要一环，也是乡村治理人才开展法治化治理工作的重要基础。“一切法律中最重要的法律, 既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”[16]一是增强村民的法律意识。配齐法律设备及人才，拓宽法律服务渠道，让村民感觉法律在他们身边；加大普法力度与实用效度，乡村法治人才采取案例教学等方法深入基层进行宣讲，深化村民对法律的认知，鼓励其用法律捍卫自身的权利。二是将法律语言转化成大众语言。在乡村法治文化宣传过程中，乡村法治人才需把法律语言转化为村民容易理解的生活语言，真正让村民懂法律，才能引导其自觉守法、正确用法。

“三治”文化融合。良好的德治文化氛围可以帮助乡村治理人才解决在治理工作中遇到的困难与挑战，进一步勾勒出村民自觉、自愿、积极主动参与基层自治的温馨画面，也为乡村治理人才开展法治活动奠定优良的道德文化基础。自治文化、德治文化、法治文化相遇于乡村治理场域，虽各有所长，但也需有机结合，共同为乡村治理人才搭建良好的文化氛围，同时也为建设宜居宜业和美乡村提供文化基础。

综上所述，乡村治理人才建设重在人才发现、成长、发挥作用一体化建设，主要解决乡村治理人才建设中的制度缺失、技术缺乏和文化缺位等问题，促进乡村治理人才全面发展，实现中国式乡村治理现代化，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。