长沙市生产建设项目水土保持信息化监管实践与思考

宋林峰

（长沙市水土保持预防监测站，湖南 长沙 410000）

随着经济建设的高速发展，目前人为水土流失主要表现为生产建设项目造成的人为扰动，生产建设项目水土保持监管工作至关重要，而信息化监管是推动新时代水土保持高质量发展的必要手段和重要保障，是新时代水土保持事业的重要抓手。2023 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》）重点提出要“依法严格人为水土流失监管”，并要求“创新和完善监管方式”。经过近几年的努力，长沙市在水利部和湖南省水利厅的指导下，联合技术支撑单位，基本建成了《意见》中要求的“以遥感监管为基础手段，重点监管为补充，信用监管为基础的新型监管机制”，且不断创新监管手段，形成较完善的技术体系并取得良好的工作效果。本文总结近年来长沙市水土保持信息化监管工作开展成效及创新实践经验，并分析与《意见》要求的差距，强化后续水土保持监管工作重点。

1 信息化监管在水土保持中的应用及成效

1）遥感监管应用及成效分析。长沙自2017 下半年起率先在全省范围内试点推行生产建设项目水土保持“天地一体化”遥感监管以来，后续每年市财政均安排了专项资金持续推进该项工作，并一直延续至今。其中，2017 年底完成了2011 年1 月至2017 年8 月期间长沙市级批复方案及核心区内（核心区指芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区，后文均简称核心区）省级批复方案的资料收集及矢量化工作，并开展了一期核心区生产建设项目扰动图斑合规性分析判别工作；2019 年拓展遥感监管范围至覆盖全市，充实了历年来各区县审批项目的矢量数据，并探索开展了核心区在建项目的监督性监测工作，以期规范生产建设项目建设阶段水保措施，减少水土流失；此后一直在水利部和省级遥感监管的基础上开展市级加密监测，以此减少监管真空期，实现全市生产建设项目“高频次、全覆盖”遥感监管，并建成了一套完整的本底数据库。

遥感监管对于发现人为扰动地表、纠正违法行为、预防水土流失发挥了积极有效的作用，“高频次、全覆盖”遥感监管有利于克服遥感影像质量引起的误差，进一步提高监管的精准性和时效性，推动各级水行政主管部门全面依法履职，实现了从“被动查”到“主动管”的转变。以2021 年项目（实际实施期为2021 年8 月至2022 年12 月）为例，通过合同期内开展的6 期生产建设项目水土保持遥感监管工作，共完成图斑解译、复核1 448 个，其中新增图斑为1 238 个，往期图斑为210个；施工扰动为985 个，非生产为463 个；施工扰动中有疑似违规项目497 个，合规项目476 个，另有12 个图斑涉超范围扰动。实际处置解决“未批先建”“未验先投”和水土流失问题项目300 余个，人为水土流失得到有效控制，水土保持方案编报率和时效性明显提升。

2）重点监管应用及成效分析。重点监管是在遥感监管工作基础上，筛选开发建设强度较大和人为水土流失隐患较大的重点区域，对其扰动状况及合规性开展遥感详查并按季度开展现场监督性监测，重点调查在建生产建设项目水土保持工作组织管理、排水组织、临时堆土及边坡防护等水土保持措施落实、水土保持监测工作开展等情况，对其中存在违法违规扰动或重大水土流失隐患的项目，梳理违法违规扰动情况及水土流失隐患点，结合卫星影像、无人机全景影像及正射影像，形成违法违规项目及水土流失隐患项目专项报告，作为监督检查的重要依据。

以2021 年项目为例，筛查出雷锋河流域上游重点片区（2.0 km2）和大王山重点片区（4.0 km2），两个片区作为水土保持重点监测试点区域，通过重点区域遥感监测发现，重点区域内合规项目数量总数为68 个，违规项目数量为34 个，各项目建设过程中，房地产类项目能基本落实洗车池、基坑截排水沟、沉砂池、苫盖和临时围蔽施工等水保措施，但道路等线型工程中的临时堆土和裸露区域水土保持防护措施薄弱，高陡边坡和敏感点等水土保持防护措施缺乏，应进一步加强水土保持监督管理，严格落实水土保持各项防护措施。经过监督检查和下发整改意见，并与市河长办开展联动整治，项目实施年内共完成整改项目数量为31 个，占违规项目总量的91.18%，剩余未完成整改的项目均为停工破产等非正常状态项目。说明通过结合重点区域遥感监管和现场监督检查的方式，能大大提高生产建设项目水土流失整治效果。

2 水土保持监管创新做法

长沙市水土保持信息化监管工作不仅在遥感监管方面做了大量工作，还在生产建设项目信息化管理等方面创新了工作做法，取得了较好的工作成效。

1）实行水土保持“三化”管理。近年来，长沙市坚持问题导向，突出生产建设项目监管，规范生产建设行为，市水利局印发《关于推进水土保持“三化”管理工作的通知》，推行生产建设项目水土保持管理对象网格化、管理措施标准化、管理手段信息化的“三化”管理，严格落实审批事项100%核查、监督监测100%覆盖、问题线索100%处理，全方位全过程织牢项目“监管网”。长沙市以街道（社区）、工业园区、经济开发区等行政区域为管理网格，在全市建立管理网格126 个，基本实现了重点监管区域全覆盖，网格内通过专业培训上岗的“信息员”和“志愿者”有效发挥了社会监督作用，扩展了市域内水土保持违法违规信息来源，有效缓解了核心区水行政主管部门和各园区水土保持监管单位人员配备和设备保障不足的问题。

2）创新水土保持信息挂牌公示。长沙市创新了生产建设项目水土保持信息挂牌公示举措，要求各区县（市）、园区督促辖区内所有在建的生产建设项目公示水土保持的相关信息，有效解决了问题图斑现场核查时较难获取完整信息的问题，同时也能督促生产建设项目各参建单位履行水土保持责任和义务，接受社会监督。

3）强化水土保持执法，推动人为水土流失生态环境损害赔偿制度落地。2021 年以来，市内各级水行政主管部门依法依规严格查处水土保持领域违法案件，近3 年全市水土保持行政处罚共立案24 起，结案20起，共罚没款项217.6 万元；同时，长沙市先行先试，探索开展了人为水土流失生态环境损害赔偿制度落地，对开工后长期不按要求编报水土保持方案的项目、破坏水土保持设施造成水土流失等情况，在责令相关责任方完成整改后，对其违法期间造成的生态环境损害予以追补。这些都进一步提升了水土保持法律法规威严，有效促进了各方积极履行水土保持法定职责。

4） 高位制度保障，推进地方水土保持立法。在习近平生态文明思想的指引下，在市司法部门、市水行政主管部门和社会各界人士的共同努力下，《长沙市水土保持管理办法》（以下简称《办法》）被列为市2023 年度一类立法项目，目前已历经多轮意见征集和专家论证，计划于2023 年年底颁布施行。《办法》立足长沙实际，凝聚各部门力量，重点对以往监管的薄弱环节如市域内渣场和政府储备用地的水土流失防治责任予以明确，保障了水土保持工作经费，落实落细了《中华人民共和国水土保持法》，也为后续长沙市水土保持工作长久规范稳定运行铺平了道路。

5）注重宣传引导，常态化发布水土保持公报。2022 年，长沙市水利局依法发布了《长沙市水土保持公报（2021 年）》（以下简称《公报》），系湖南省首个根据自身法定职责发布的地方水土保持公报的城市。《公报》通过记录公布长沙水土流失动态监测情况，水土保持监管工作年度总结，各级各部门开展水土流失综合治理数据以及水保立案处罚情况等内容，保障了社会公众对长沙市水土保持工作的知情权、参与权和监督权。目前，2022 年度公报已在编辑中，后续长沙将常态化发布年度水土保持公报，并不断提高《公报》的科学性、时效性、准确性，充分发挥《公报》的宣传性和引导性，让社会各界及时、准确了解长沙市水土保持总体情况，增强水土保持意识。

3 存在问题与不足

长沙市水土保持信息化监管工作基本落实了两办《意见》中关于“依法严格人为水土流失监管”的要求，为水行政主管部门开展监督检查提供了有效的技术支撑，提高了监管的时效性，但信息化监管工作仍然存在一些问题和不足。

1）人为水土流失防治压力依然突出。新时期长沙市基础设施建设规模仍保持在较高水平，生产建设项目数量维持高位运行，人为水土流失监管压力较大，水土保持违法违规现象依然存在，广大农村地区的人为水土流失难以监管到位。部分建设单位水土保持意识不强，主动性不够，项目建设现场的水土保持工作仍旧停留在“要我做好”而非“我要做好”的阶段。

2）水土保持全流程监管存在薄弱环节。水土保持全流程监管过程中依然存在诸多问题，“三同时”制度尚未全面有效落实。对生产建设单位来讲，较多项目的水保方案仍旧是“查到才报”，开工前主动编报的项目占比还不够高，且水土保持方案编制质量良莠不齐，技术把关不严，存在前期工作与建设过程脱节的现象；部分项目水保监测流于形式，应付了事。对水土保持管理部门来说，则存在水土保持方案核查和水土保持设施验收核查比例不高，基层行政监督管理人员、设备配备单一，问题处理标准不统一，行政监督检查与行政处罚联动协同不足等问题。

3）信息化、智能化水平支撑力较低。监管工作在方案资料规范化存档管理、扰动图斑自动识别与分类、内外业工作衔接、监督执法跟踪等环节信息化支撑能力仍显不足；大数据、互联网、人工智能等现代化技术在监管中应用不够。

4 新时期信息化监管工作强化重点

1）严格落实水利部新颁布的《生产建设项目水土保持方案管理办法》，加强全链条全过程监管。加强事前监管质量，针对不同区域、不同行业特点，分类明确水土保持方案审查审批技术要点，分类精准监管；推动水土保持事中、事后监管的精细化和规范化。

2）在水利部和省级水土保持遥感监管基础上持续开展市级监管加密，完善遥感解译判别、核查认定和问题销号标准，提升智能解译判别水平，全面监控、及时发现、精准判别人为水土流失情况。

3）完善水土保持信用评价制度，以生产建设单位、施工单位和水土保持方案编制、监测、监理、验收报告编制等参建单位为重点，健全信用分级分类监管和激励惩戒机制，强化信用评价结果共享运用。

4）加快推进水利部“互联网+监管”系统建设，对项目分类分级实行智能化监管。积极推行以企业自主监控的远程视频监管、移动监管、预警防控为主的非现场监管。建立人为水土流失风险预警模型，加强对水土流失风险的监测评估和预报预警。