教育治理现代化背景下高职产业学院内部治理结构的优化研究

陈 磊

（浙江商业职业技术学院，浙江 杭州 310053）

2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确将推进教育治理体系和治理能力现代化作为教育现代化十大战略任务之一，同时还提出：“要更加注重共建共享，坚持政府主导、全社会多元参与，坚持人人尽责、人人享有，多渠道扩大教育供给，构建全社会共同参与建设、共同参与治理、共同分享成果的教育发展新格局”。这为推动高职院校内部治理改革指明了前进方向，也为促进教育治理现代化发展提供了保障。近年来，高职产业学院蓬勃发展，在高等职业教育领域中占有重要地位，作为中国特色产教融合的重要组织形态和组织形式，其科学合理的内部治理结构关系着自身能否健康可持续发展。因此，教育治理现代化背景下，如何优化高职产业学院的内部治理结构，对高职产业学院未来发展乃至产教融合实体化建设有着重要的意义。

一、教育治理现代化概述

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这标志着我国现代化建设进入了一个全新的历史阶段。当前，我国正处于推进治理体系和治理能力现代化的重要时期，推进教育治理现代化不仅是实现社会主义现代化远景目标的政治要求，也是我国现代化治理体系建设的重要环节。教育治理现代化是以习近平新时代中国特色社会主义教育制度为基础，是一个国家现代教育体制机制运行和制度执行能力的集中体现，是教育治理各要素不断完善的过程，涵盖针对各级各类教育治理主体、客体、过程和方式的方方面面的综合治理系统[1]。推进教育治理现代化，其本质就是教育制度及其运作方式、管理水平的现代化，这不仅为高职产业学院推进治理现代化奠定了坚实的制度基础，也提出了明确的要求，即高职产业学院内部治理要具备完备的制度体系、顺畅的运行机制和现代化的行政管理水平。因此，高职产业学院要根据其内在发展逻辑和规律，建立政府、高校、行业、企业等多元协同的治理共同体，探索形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，激发办学活力，提升办学质量。

二、教育治理现代化背景下高职产业学院内部治理结构优化的必要性

高职产业学院是高职院校在探索产教融合、校企合作过程中产生的一种新的组织形态，是高等职业教育推进产教融合的路径创新和重要载体。2019 年，教育部、财政部印发的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”）首次提出“吸引企业联合建设产业学院”，这也为高职产业学院建设指明了方向。2020 年，教育部和工信部共同出台《现代产业学院建设指南（试行）》，这是第一个产业学院建设的规范性文件，系统阐述了产业学院的建设目标、原则和具体任务，标志着产业学院发展正式进入了从快速扩张向内涵提升转变的新阶段。在一系列国家政策的推动下，高职产业学院朝着高质量发展目标迈进，对提升高职院校人才培养质量和服务区域经济能力等方面发挥着重要的作用。

要想实现教育现代化，教育治理要率先现代化。高职产业学院是高职院校在探索现代化多元治理体系和混合所有制改革的创新实践，然而，在推进高职产业学院建设的过程中，政策制度不健全、产权归属不清晰、治理主体不明确、内部治理泛行政化、监督保障机制不健全等问题突出且难以解决，致使相关主体利益难以保障，多元治理流于形式，产业学院高质量、内涵式转型发展难以实现，治理问题已然成为阻碍产业学院的难题。治理和治理结构密不可分，凡有组织就有治理，凡有治理就有治理结构，如何破解高职产业学院面临的诸多难题，其关键是高职产业学院的内部治理结构。教育治理现代化背景下，高职产业学院呈现出产权多元化、服务指向化、跨界复合化、治理现代化等特征[2]，这使得产业学院的治理结构也不同于传统高职院校的治理结构，主要表现为产权结构从单一到多元，从虚拟组织到实体组织，从政府、企业的间接参与到直接参与等方面。内部治理结构是高职产业学院内部治理的关键抓手和重要内容，对高职产业学院建设质量具有重要影响，优化高职产业学院内部治理结构，构建高职产业学院现代治理体系，是提升高职产业学院治理水平，推进教育治理现代化的应然选择。

三、高职产业学院内部治理结构的内涵梳理

“治理结构”这一概念最早由威廉姆森（Williamson）于1975 年提出，最先应用在企业管理、经济制度分析中，其定义：为确保组织契约关系的可靠性而确立的制度框架[3]。近年来，随着相关治理理论应用到我国教育领域中，在高等教育领域引发了较为广泛研究，在我国公办高校，内部治理结构被认为是高校内部各权力主体间权责利的划分与互动关系[4]。在高职院校，内部治理结构被视作为解决多元利益主体权力的实现和制约，形成的机构、机制、制度的集合[5]。高职产业学院作为一种新的办学组织，在具备高等教育和职业教育双重属性的同时，其主体、产权、功能等都发生了全新的变化，这也决定了其内部治理的独特性，更强调多元主体之间的权责划分和在权力运行过程中所形成的相互影响、相互制约的关系。因此，对高职产业学院内部治理结构的研究可以被视作是教育治理现代化理念和现代高职院校制度在高等职业教育领域中微观层面的体现。基于上述对内部治理结构的认识，本研究把高职产业学院内部治理结构定义为：产业学院内多元办学主体为实现权力规范而建立起的组织结构、规则制度和运行机制的集合。具体而言，高职产业学院是地方政府、高职院校、企业等通过共同组建、共同投入、共同管理而形成的一种新型组织，该组织内各参与主体既是核心的利益相关者，同时也是产业学院治理的主体，通过对产业学院各治理主体进行科学的权力分配和制度优化，进一步明确各治理主体之间的权责范围和治理关系，以实现各权利主体的利益诉求的“最大公约数”，进而达到产业学院内部治理公平与效率相契合的理想目标。近年来，各高职院校纷纷成立产业学院，在内部治理方面开展了大量实践探索，形成了共同治理模式、分权治理模式和集权治理模式三种具有代表性的高职产业学院内部治理结构的典型模式[6]，通过对三种模式的经验借鉴，对高职产业学院内部治理结构的要素进行分析，进而提出有针对性地优化策略。

四、教育治理现代化背景下高职产业学院内部治理结构的要素分析

为更好地理解高职产业学院的内部治理结构，在相关研究的基础上，对高职产业学院内部治理结构进行优化，提出高职产业学院内部治理结构的基本要素，包括治理主体、治理内容、治理组织、治理制度以及治理机制五个方面。

（一）治理主体

治理主体是实现高职产业学院治理现代化的力量来源，其构成对治理的整体效果有着直接影响。高职产业学院根本特征是产教深度融合、校企协同育人，这决定了产业学院治理主体的多元化，主要由高职院校、地方政府、企业（行业）等构成。各治理主体相互独立而又紧密联系，是典型的利益相关者组织，其内部治理结构的优化过程就是产业学院内部各利益相关者的利益协调与利益整合过程。各治理主体通过制定章程、签订协议、建立制度及相关议事规则等形式，明晰各治理主体的职责定位和工作内容，确定主体间的权利分割、责任分担与利益分享，形成治理共同体，促进各治理主体间有效协同，共同推进产业学院发展。

（二）治理内容

治理内容作为治理主体意志的直接载体，是高职产业学院内部治理结构的重要内容，也是高职产业学院治理现代化目标的具体呈现。治理内容随着外部社会环境的变化不断演变，教育治理现代化背景下，结合高职产业学院的内在发展逻辑规律和教育治理现代化的基本要求，高职产业学院的治理内容主要包括人才培养质量提升、专业建设质量提升、校企合作开发课程、实习实训基地建设、高水平师资队伍建设、产学研服务平台建设、管理体制机制创新等。高职产业学院的治理内容不是高职院校二级学院传统模式的照搬，而是要突破传统路径依赖，充分发挥产业优势，发挥以区域产业发展急需为牵引，不断优化专业结构，增强办学活力，创新人才培养模式，提升人才培养质量，打造集人才培养、校企合作、创新创业、科学研究等功能为一体的产教融合平台，提升高职院校办学水平。

（三）治理组织

治理组织是产业学院各治理主体的权利划分、利益分配、工作任务分工、协调及合作等要素共同构成的动态结构体系，其主要解决的是产业学院内部通过何种方式进行治理的问题。高职产业学院内部治理是一项复杂的系统工程，优化高职产业学院内部治理结构，需要构建地方政府、高职院校、行业企业等多元主体的新型组织关系。《中国教育现代化2035》明确提出，“要更加注重共建共享，构建全社会共同参与建设、共同参与治理、共同分享成果的教育发展新格局。”针对当前产业学院治理组织不健全的问题，优化现有组织形式，探索理事会、管委会等治理模式，建立共建共管的组织架构，构建地方政府、高职院校、行业组织、企业等多元共治的协作机制，推动高职产业学院治理组织的优化，这也是推进教育治理体系和治理能力现代化的应然选择。

（四）治理制度

高职产业学院的治理制度是指为维护各治理主体的权益和利益，对产业学院的权力制衡关系和决策系统所作出的制度安排，主要解决的是由谁决策、如何决策、怎样执行和落实等问题。《现代产业学院建设指南（试行）》明确提出，要赋予现代产业学院改革所需的人权、事权、财权，建设科学高效、保障有力的制度体系。高职产业学院的治理主体一般是由政、校、行、企等多元主体构成，各治理主体要严格按照制定的相关规章制度开展工作，从而实现多元治理主体权利行使和利益分配的平衡和协调。一般而言，内部治理制度是依据组织章程而构建的，对于高职产业学院而言，要充分发挥章程在内部治理中的关键作用，无论是理事会、管委会的治理模式，还是企业法人治理模式，都需要建立学院章程，章程内容主要包括学院办学宗旨、主要任务、经费投入、办学体制、运行机制、管理模式等内容，同时依据章程建立一系列内部管理制度，进一步对治理主体的定位进行明确，对权力的界限进行规范，对利益的分配进行明确，从而保障学院治理的法制化和民主化。

（五）治理机制

治理机制是高职产业学院为进行管理和控制的一种体系，即治理组织在相应制度规则下，通过规范有序运转和协同发展，实现高职产业学院的办学目标，主要包括参与机制、决策机制、执行机制、监督机制等四种治理机制。高职产业学院与产业发展具有密切联系，又兼具治理主体多元的特征，其治理机制应顺应市场化的运行机制和协同机制。因此，要建立多元参与的协同治理新机制，破除不合时宜的体制机制弊端，不断优化治理组织关系，确保各治理要素长期处于良好的运行状态，能够自我调控和自我完善，有效发挥治理主体的优势和特长，促进互相配合，共同协作，实现产业学院治理的制度化、规范化，逐步形成现代化的内部治理机制，激发产业学院的发展生机活力。

五、教育治理现代化背景下优化高职产业学院内部治理结构的策略

（一）打造政校行企治理共同体

高职产业学院治理共同体是地方政府、高职院校、行业、企业等通过平等的合作、沟通、协商等方式，建立“共建、共管、共享、共担”的长效合作机制，在兼顾各方权益的同时，充分发挥各方资源优势，形成治理合力，促进学院发展。在治理共同体中，地方政府是政治主体，具有政治资源与经济资本优势；高职院校是教育主体，具有教育场域与文化资本优势；企业（行业）组织是市场主体，具有技术资源与人力资本优势[7]，各治理主体间既相互博弈又相互协同，构建治理共同体，能够有效地促进各主体建立信任关系，提升信任度，均衡各方利益诉求，有效解决各主体间利益冲突，实现各主体利益最大化，推进产业学院高质量发展。

（二）明确多元治理主体的权责利关系

高职产业学院要同时接受地方政府、高职院校、企业（行业）等多元主体的管理和监督。在治理共同体中，为避免因治理主体多元化而导致治理过程中职责不清、分工混乱等情况，要在产业学院成立之初，各主体根据各自的利益诉求和功能优势事先协商确定各方的权责利关系，科学划分各治理主体的权利、职责和利益分配，明确权责边界，建立协调制衡机制，形成能够保障政府充分发挥政策支持和资源调配、高职院校充分发挥人才培养功能、企业充分发挥技术和市场资源优势等权利和职责的内部治理格局。此外，不同地区、不同高校、不同行业、不同企业等因治理理念、治理方式、战略目标、利益诉求等因素导致权责利关系具有差异化特点。因此，不同产业学院在内部治理的责权利划分上要因地制宜，综合考量。

（三）构建多元共治的内部组织架构

一直以来，关于产业学院的组织形式都是产业学院发展的一个难题。教育现代化治理背景下，结合高职产业学院内部治理的特征和法人治理逻辑，高职产业学院可实行多元主体参与的现代化理事会制度，理事会成员由地方政府、高职院校、企业（行业）等选派的人员担任，统筹产业学院重大事项和协调各方关系。理事会设立理事长、副理事长及理事等，下设秘书处或办公室，各治理主体共同制定理事会章程，建立理事会的议事规则和运行机制；实行理事会领导下的院长负责制，负责任命高职产业学院院长，产业学院治理由院长全面负责。产业学院根据功能定位下设职能机构，负责教学管理、课程建设、实训管理、学生管理、科研管理等日常管理工作，相关人员由高职院校、企业（行业）共同选派。此外，由于高职产业学院是多元主体共同治理，因此要设立内部监督机构，如监事会或民主监督团体等，主要负责监督理事会决策、产业学院领导班子、各职能部门运行等，实现各方权利制衡，保障各方权益。

（四）建立产业学院内部治理的制度体系

高职产业学院章程是建立和优化产业学院治理结构的根本依据，不仅要充分体现高职产业学院的特色和优势，还要结合相关政策制度的要求及时修订、完善章程，展现出高职产业学院现代治理体系的优越性。建立完善规范的理事会和产业学院章程，构建治理共同体，明确多元治理主体的权责利关系，是促进高职产业学院内部治理可持续发展的关键保障。同时，结合产业学院章程中关于学院办学目标、发展规划、权责利关系、体制机制等内容和教育治理现代化的有关要求，在广泛听取各治理主体的意见基础上，制定学院的内部管理、信息披露、议事规则、监督评价等运行规章制度，进一步明确各治理主体的权责关系，各学院各项管理工作有法可依、有章可循，促进学院内部治理制度化、程序化、简洁化，推动高职产业学院现代化治理体系建设。

（五）优化产业学院内部治理的运行机制

为推进产业学院内部治理现代化，实现学院发展目标，高职产业学院要不断优化多元治理主体的参与机制、决策机制、执行机制和监督机制，建立符合高职产业学院特色的运行机制。一是优化参与机制，构建治理共同体，建立共同参与的机制和容错纠错机制，提升多元治理主体参与学院工作的责任感和积极性；二是优化决策机制，在理事会、学院两个层面构建科学民主、互利共赢的内部决策机制，健全决策程序，在学院重大事项决策上严格按照程序和制度执行；三是优化执行机制，严格落实理事会领导下的院长负责制，确保理事会、学院两级的权责明确、机构运行顺畅，探索市场化的自主运营机制、利益分配机制和沟通协调机制；四是优化监督评价机制，充分发挥民主监督的力量，加强信息公开力度，探索建立现代化的多元监督评价机制，建立成本运行监控机制、资金收支监管机制和学院发展评价机制，促进高职产业学院内部治理结构不断优化[8]。