嵌入、整合与共识：党建引领城市基层协商治理的三重逻辑

张力伟，高子涵

（1.吉林大学行政学院，吉林 长春 130012；2.吉林大学人民政协理论研究中心，吉林 长春 130012）

基层治理是国家治理的基石。随着国家治理现代化走向深入，基层治理不断涌现出新的技术与方法，对提升基层治理效能起到了重要的推动作用。在实践中，“协商治理”已然成为城市基层治理的重要方法。协商治理是一种将协商民主的方法整合到治理过程的模式，构建了一个政治主体基于政治组织和公民政治权利，以协商和对话的程序与形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制[1]。所谓城市基层协商治理，指的是在城市基层场景中，基层治理的不同主体以协商为方法实现公共治理的过程。目前，城市基层场景中的协商治理不断走向规范化、制度化，在矛盾冲突化解、基层民主决策等领域起到重要作用，呈现出形态各样、卓具效能的鲜活案例[2]。城市基层协商治理不断走向成熟，是完善基层民主协商制度、增强基层议事协商能力的体现。习近平同志指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[3]20

城市基层协商治理有效性的核心在于党建引领。将党的建设与城市基层治理深度相融是习近平新时代中国特色社会主义思想在基层治理中的贯彻落实，也是扎根中国基层，体现中国智慧的基层治理新探索[4]。党组织是基层协商治理的主体责任者[5]，党组织通过制度供给和关系协调，起到了对基层协商治理把方向、管大局、促落实的基本功能。其中，党建引领基层协商治理具有特定的机制，例如，党建理念灌输机制、基层组织嵌入机制、平台共建机制和业务对接机制[6]，通过主体激活、资源共享、组织覆盖、价值融合，以及通过发挥多方主体合作共治的联动成效，有利于推动共商共建共治共享的基层治理新格局的建立[7]。然而从学理角度看，目前的研究多聚焦于党建引领基层协商治理的价值意蕴、基本功能以及具体机制，党建引领城市基层协商治理的整体逻辑还有待进一步提炼和挖掘。城市基层协商治理遵循了哪些原则、贯穿了何种逻辑？这些问题还需要加以探讨。从理论层面看，提炼党建引领城市基层协商治理的整体逻辑有利于提供一个理解基层协商治理何以可能、何以落实、何以有效的整体性分析框架；从实践层面看，把握党建引领城市基层协商治理的整体逻辑有利于提供一个党组织嵌入基层治理的完整行动逻辑。本文提出党建引领城市基层协商治理的三重逻辑，尝试提供一个党建引领城市基层协商治理的理论框架与行动逻辑，从宏观上理解我国基层协商民主和治理创新的基本思路。

一、嵌入型治理：党建引领城市基层协商治理的政治基础

“嵌入型治理”是党建引领城市基层协商治理的第一重逻辑，提供了城市基层协商治理的政治基础。所谓嵌入型治理，指的是党组织通过深度嵌入在基层场景当中，以党组织的职责和功能带动基层协商治理的整体性建设，为基层协商治理提供明确的目标指向、原则规范和制度基础。

党建引领基层治理来源于中国共产党自成立以来一以贯之的工作方法。党组织体系深入基层的现实状况和群众路线的历史传统与理论根基，决定了其作为基层协商民主制度化的主体责任者合理有据[5]。党组织基层嵌入的党建传统体现了“组织嵌入”的逻辑，指中国共产党通过其组织网络将自身嵌入行政体系以及其他社会领域的组织结构之中，从而获得强大的动员和组织力量。这种组织嵌入将政党治理的模式灌注到制度体系当中，使制度体系内在的价值以及功能彰显出政党治理的特色[8]。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固[9]3。

（一）党建引领为城市协商治理锚定了基层协商治理的基本方向和责任向度

任何一种治理都面向特定的目标和对象。基层治理的客观现实体现为事务多、工作杂，人民群众的利益诉求也各不相同，那么，基层治理有效性的基础就对应为在统一的目标之下协调各类事务、解决各种问题、回应各种需求。否则，基层治理将成为一盘散沙。基于上述问题，党建引领对于基层协商治理的价值，首先，在于能够将基层治理中的所有工作整合到基层治理的善治目标之上，保障治理各项工作开展的统一性。从现实中看，以社区为基本单元的基层治理仍存在特定的结构性梗阻，具体表现在一些地方由于基层党建与城市社区治理未能很好融入，导致社区治理工作没有重心与方向[10]。党建引领的基本功能体现在为基层治理“掌舵”。诚然，党建引领的掌舵作用并不意味着党组织包办一切，而是为基层治理构筑整体性的目标，让基层的治理行为协调到同一方向之上，即为基层治理提供一个合理的“规范系统”,进而“对社会行为施加限制，但它们同时也赋予社会行动以力量，对社会行动具有赋权和使能作用”[11]67。其次，党建引领中的“人民性”向度赋予了基层协商治理以责任向度，保障了协商治理能够始终回应人民的需求与期待。协商民主受到批评的原因之一就在于，如果协商局限在一个小圈子里或者代表某个团体的私利，那么协商民主则只有“协商”没有“民主”[12]。通过党建引领，中国共产党将自身的人民性灌注到协商治理的全过程中，以人民性的价值弥合协商民主的罅隙，使协商治理能够以开放性包容所有人的利益诉求，以回应性平等地对待每一个人的偏好。社会主义协商民主的基本要求就是“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商”[3]20。

（二）党建引领为城市协商治理提供了多元化的平台

任何一种协商都需要特定的载体，根据中国长久以来的协商实践，不同层次和不同领域的协商大体分为两种模式的制度载体：（1）致力于解决较为重要的公共事务协商平台；（2）社区内部公众相互交流的非正式的协商平台[13]。不过，公共权力往往是这些协商平台的供给者。在我国的社区当中，党组织扮演着协商制度设计者和协商议程发起者的角色[2]。一方面，党组织作为基层协商治理的供给者，等同于将利益诉求的反馈机制下沉到社会，主动契合了公众的政治心理。另一方面，党组织作为多元协同治理格局的核心、作为制度供给者具有最强的合法性与最高的权威性，其他组织能够在党组织的“向心力”下有效地协同起来，有效率地形成一个紧密的协商行动网络。不过，党组织并非绝对的“支配者”，一个有效的协商平台有赖于基层多元主体的协同共建。其一，制度设计本身也是一个汇集群智的过程，在党组织的带领下多元主体的协同共建有利于弥补制度设计中的各类缺陷，保障协商制度能够整合“协商”与“民主”的价值。其二，多元主体协同共建协商平台是提升参与者积极性与效能感的重要手段。当协商的主体意识到自己参与制度设计中时，就会激发出自身的责任感主动参与到协商的程序当中，这亦是提升协商民主公众体验感、保障协商民主更具效能的重要举措。

（三）党建引领为城市协商治理提供了规范的原则

基层治理的事务冗杂，如果将一切事务囊括到协商治理的范围之内，就会增加党组织的负担，不利于协商治理的高效运转。在这种情况下，首先，协商治理的议题甄别是保障协商治理效率和效能的前提。根据我国基层协商民主建设实践，协商的议题一般具备公共性、利益相关性、可行性的特征[14]211，212。党组织要在议题甄别中起到领导作用，使协商的议题真正反映公众的利益。其次，党建引领基层协商治理要为协商流程提供明确的原则。协商民主既是一个过程，也是一项技术，包含了参与者的选取、协商程序的设计等诸多要素。一般而言，一个完整的协商系统包含8个程序，大致包括提出议题、确定议题、组织协商、环境配套、人员赋能、沟通传播、协商监督和结果运用，这是高质量协商的必要条件[15]。党建引领下的协商程序一方面能够使其更加契合协商的价值，体现出协商的包容性，避免协商程序受到个别人或者群体的裹挟；另一方面则具有相应的权威性，能够保障所有参与者共同遵守。简言之，党建引领基层协商治理的原则，就是要将党的指导思想、党的政治立场、党的根本宗旨贯穿基层协商治理的全过程。在这一原则的指引下，各协商主体能规范自身行为，保障各协商程序有序平稳进行，最大限度激发基层协商治理的效能。

二、整合型治理：党建引领城市基层协商治理的资源保障

“整合型治理”是党建引领城市基层协商治理的第二重逻辑，提供了基层协商治理的资源保障。所谓整合型治理，是指党组织在基层治理中充分发挥资源链接和整合作用，构建“有领导的合作治理”模式[16]，通过广泛联络和协调不同的治理主体与资源供给方，化彼此独立的多元主体为一个整体性的行动网络，为基层治理提供各类支撑，实现整体功能大于部分之和的最优效果。

面对日益复杂的社区治理任务，各类资源的协调与整合是实现有效治理的基础。然而，基层的资源结构单一且薄弱，并且其分布往往呈现出碎片化的特征。如有学者指出，受制于基层治理主体权能和资源有限的双重约束，基层治理实践存在权责不清晰、治理活动“内卷”等模糊性和碎片化样态，造成基层治理超负荷运转[17]。这些问题会直接传导到公共服务供给的机制和过程当中，造成公共服务供给低效或失能等问题，本质上损害的是广大人民群众的切身利益。为了实现有效治理，高效能地解决基层的各类问题，党建引领下的城市基层协商治理可以通过构建纵横交错结构的整合型治理模式提升基层治理的质量和效率。

（一）整合型治理横向结构的形塑在于根据基层治理的特殊性问题来吸纳不同主体、整合不同资源，在协商中形成主体合作、定责赋能的合作机制，实现治理问题的有效解决

由于我国各地的情况不同，基层所面对的治理问题也大相径庭。鉴于此，基层治理有效性的基本原则在于治理需求和治理技术的相互适配[18]，这便需要不同的主体联合起来，共同解决治理问题。不过根据现有文献，基层治理中的合作是基层共同体中的民间社会通过自发形成横向网络，共同管理社区公共事务的形式。然而，在中国的一些社区中，民间社会并未完全发育，其合作网络很难通过社会力量形成“自发秩序”，而是依靠基层党组织以及社区居委会等治理主导者的动员，不断地磨合，合作治理网络才得以制度化。进一步从现实中审视，基层合作网络并不局限于特定社区内部[17]。从这个意义上讲，基层治理的各类资源可能并不是内生于特定社区的，而需要基层治理主体从外部获取资源，以项目制的方式来满足治理的特定需要。因此，在基层治理中的资源链接与整合离不开党组织引领的突出作用。作为政府主导的特色治理方法，项目制的外包特征为基层治理链接各类资源提供了方法，在“事本主义”的主导下，基层能够通过项目发包的方式吸纳外部的资源，并将其与基层社区内部的内生性资源相结合，形成基层治理的合力[18]。

协商程序则为不同主体之间的定责赋能提供了信息基础。协商治理的关键在于“协商”。作为一个信息提供、观点沟通的过程，协商程序首先能够为不同的治理主体提供充分的信息，保证不同的治理主体能够对治理问题产生充分的认知，有助于不同主体能够有效参与其中。尤其对于外部引入的治理主体而言，外部主体的有效参与首先应该充分了解自身服务对象的基本情况。“国家治理是从信息开始的，行动者的选择及其行动以及偏好也都取决于（新的）信息”[19]，没有信息的治理是无效的治理，在协商过程中，不同主体之间能够不断地厘清信息的清晰性、清晰化与清晰度，提供治理问题的可见性、可知性与可操作性，在不断的协商与沟通中明确治理的技术和方法[19]，将模糊化治理转变为精细化治理。其次，协商程序有助于不同主体之间实现明确的权责划分。面对复杂问题的治理，多元主体和资源之间的机械整合并不能起到“人多力量大”的作用，而需要将复杂问题进行要素拆解，根据多元主体的特征和资源的种类来与问题中的各个要素相适配[20]。在协商程序提供的信息基础之上，多元主体能够明确治理问题应该如何解决、自身所具有的资源应该如何使用，并在党组织的权威性任务分配与确认中明确职责，进而参与问题的解决。因此，党建引领基层协商治理在横向维度的整合型治理逻辑可以被概括为：以党组织的优势链接资源、以协商的方法整合资源，在合作中实现基层问题的精细化治理。

（二）整合型治理纵向结构的形塑在于以基层党组织为原点构建的纵向政治沟通渠道，通过获取纵向资源来为基层治理提供资源补充

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“坚持眼睛向下、面向基层，将力量配备、服务资源向基层倾斜，更好适应基层和群众需要”[21]。不过，上级主动供给的资源往往存在同一性的特征，在一些情况下难以很好覆盖基层治理的特殊需要。纵然基层党组织可以通过链接横向资源来解决问题，但是这并不意味着横向资源能够解决所有问题。尤其一些基层治理中的重要问题，需要得到上级的必要支持才能完成。因此，基层治理也需要治理主体主动去沟通纵向资源，以获得上级对基层治理的支持。有关于中国基层治理的实证研究指出，当基层治理资源有效时，基层党组织会主动挖掘和上级沟通的渠道，例如，运用“区域化党建”等平台，缩小和上级之间的沟通距离，从而获得来自上级的资源支持[22]。如此一种纵向的沟通机制有利于解决组织体系自上而下的信息不对称问题，能够帮助上级了解基层治理中所存在的一些共性问题，从而为调整上级决策提供信息依据。

基层的协商程序能够节约纵向政治沟通的资源获取成本，并有利于在横向协商网络的基础上构建纵向的协商体系。其一，作为一般性的沟通，基层向上级争取资源的前提是让上级充分认识到基层诉求的合理性以及特定资源对于基层治理的重要意义。基层在获取上级资源的时候往往会采取策略性沟通的方式。例如，基层党组织的负责人需要有良好的沟通能力，或者这些负责人本身就具备较为丰厚的社会资本[22]。但通过基层的广泛协商，能够使基层的诉求体现广大基层公众的利益，并且能够提升基层诉求的科学性与合理性，使上级对基层诉求形成合情合理合法的认知，将策略性沟通转变为真诚性沟通。其二，党组织作为基层治理的领导者，通过纵向的政治沟通有利于形成自上而下的协商治理体系，为纵向沟通建立制度化的渠道。随着党和国家对协商民主的重视程度加深，人大、政协等国家机关已经下沉到基层社区，作为自上而下的沟通枢纽。例如，人大立法联系点与人大代表、政协委员工作站等，这些下沉组织广泛参与基层公共事务的协商，并将基层的问题反馈到上级有关部门，助力基层治理。由此观之，党组织的积极行动能够进一步强化上级对基层治理重要性的认知，通过构建更多部门参与、更为制度化的协商平台，形成上级回应下级的驱动力量，形成以基层治理为目标的纵向协商治理体系，从而有利于夯实基层治理的纵向整合型治理体系，保障基层治理的效能。

三、共识型治理：党建引领城市基层协商治理的效能支撑

“共识型治理”是党建引领城市基层协商治理的第三重逻辑，提供了协商治理的效能支撑。所谓共识型治理，指的是协商治理的任何决策都要以凝聚共识为基础，并且以共识的方式有效执行。因此，共识型治理是共识型决策、共识型执行、共识型监督的有机统一，既能够在共识达成中培育基层的社会资本，也能够赋予基层政策落实以最大效能。

凝聚共识是社会主义协商民主的基本目标，也是社会主义协商民主的特色所在。人民民主讲求“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[23]26。凝聚共识的价值意蕴在于：其一，凝聚共识是在充分尊重差异的基础上鼓励参与者之间通过理性的沟通和审慎的讨论来理解彼此之间的偏好；其二，凝聚共识要求尽可能地在差异中寻找利益诉求之间的交汇，并从利益交汇处着手来协调不同利益，最终达成决策的普遍认同。然而，在整个政策链条当中，凝聚共识并不能仅仅在政策制定中发挥作用，在执行过程中凝聚共识，共识观念才能得以落地并产生政策绩效[24]。因此，协商治理在“治理”这一具体解决问题的过程中也要嵌入共识的要素，以统一的观念凝聚统一的行动，才能形成基层治理的最大合力。

（一）共识型决策是协商民主的基本价值，在城市基层协商治理中，党建引领有利于形成高共识性决策

基层治理是基层群众自治的场域，因而，基层多元主体的治理活动具有高自主性的特征。那么，在高自主性行为主体的主动型协商中达成的共识，是一种较高层次的共识，是成本最低、公众认同度最高的共识[25]。在达成这种共识的过程中，首先，党建引领能够通过有效的群众动员，让群众主动参与到基层协商治理的各项环节当中，而不是让协商成为群众社会抗争的被动性反应。随着单位制的解体，脱离单位制的个体普遍呈现出“原子化”状态，居民参与度不足成为当下城市基层治理中普遍存在的问题。因此，党建引领下的协商治理需要进行有效的社会动员，将基层的居民自治活力激发出来，为共识型决策提供群众基础[26]。对比之下，如果公众没有自治和主动参与的意识，那么，协商治理机制便更多可能在群体性事件的压力中生成，这种压力驱动下形成的协商机制更多塑造的是“主动”与“被动”共同存在的压力型共识，妥协的成分占据主导，本质上并不是所有参与主体都真实认同的共识。其次，党建引领下的基层协商治理有助于提升凝聚共识的效率。根据广泛的协商实践，协商的效率是影响协商治理效能的重要因素。例如，在参与者利益分歧比较大的情况下会陷入漫长的协商当中，这种长时间无休止的讨论不仅会拖延问题的解决，也会消磨参与者在协商中的耐心。在这种情况下，党组织可以通过其权威性在协商治理中扮演斡旋者、引领者的角色。一旦参与者彼此之间的利益难以调和，党组织作为权威的第三方可以依照相关的规则和程序从中调节斡旋，同时发挥统领全局、协调各方的核心领导作用，将参与者的利益诉求引导到同一轨道之上，寻求利益相关方的共识所在，进而助力问题的解决。

（二）党建引领下的共识型执行能够为治理中的行动者提供价值引领和激励，维系政策执行过程中的合作

政策执行实质上是将决策中达成的共识转变为具体行动并最终实现政策目标的过程。共识型执行体现了“意义建构下的任务政治化”[24]。首先，党建引领为共识型执行提供了价值指引。党建引领之下，党的宗旨能够在制度供给和行动引领过程中得到贯彻。基于此，党建引领下的基层协商治理以“为人民服务”为核心责任向度，其他的参与者也会据此共同持有这种理念。从动机视角看，政策执行者的动机不仅受到个体利益的驱动，也受到价值观念的引领，是“个体价值和行为机会相互作用”的中间变量[27]，不同的执行主体既能够在执行中彰显自己的价值，也能够在公共利益的引导下维系合作，共同参与执行。其次，党建引领为共识型执行提供了激励。一般而言，社区外部引入的治理主体会在基层治理中产生相应的合作问题。例如，由外部引入的社会组织对于特定的基层社区而言是“陌生人”式的存在，因此在合作中会产生前期的磨合与探索等问题。对于社会组织来说，也希望能够通过良好的服务扎根基层社区当中，以彰显自身存在的价值。因此，党组织对这些参与主体的评价能够为这些主体继续扎根基层提供良好的机会和政策环境，而为了获取这些支持，外部主体就会积极主动地参与治理的合作执行。

（三）党建引领为共识型监督提供了反馈的渠道，有利于动态调整政策执行的方式方法，保障政策的执行效果契合共识型决策目标

监督是政策执行有效性的基本保障。在协商治理中，共识型监督是保障执行效能的重要方法，源自社会主义协商民主中协商式监督的内涵。协商式监督以凝聚共识为价值指向，在解决凝聚共识、凝聚合力、凝聚人心等问题上具有优势。并且，相较于其他监督形式，协商式监督具有合作共事的治理优势[28]。协商式监督是以人民政协为载体的监督模式，就是在深入调查研究的基础上，针对存在的问题、薄弱环节和不良倾向，实事求是提出意见、批评和建议[29]。协商式监督让监督中有商量，让商量有效果，其目的在于解决问题，“在某种意义上讲，真正的批评、善意的批评是建设性的，有利于团结的，而不是破坏性的，不利于团结的”[30]。基层协商治理中的共识型监督充分借鉴了协商式监督的价值，不仅强调提出批评建议，也要为解决问题提供方案，并在达成共识的基础上调整政策执行方式。如果政策调整的内容缺少了共识，那么，政策执行的最终效果就会和共识型决策的目标相背离。监督反馈需要特定的渠道。在党建引领之下，参与者对于政策执行的监督便可以统一反馈给基层党组织，并由基层党组织协调，将执行者和监督者邀请到协商平台中，共同商议进一步执行的方式与方法，为政策下一阶段的执行凝聚新的共识。不同的参与主体也能够在批评建议中从根本上调整自身的工作方法，使其更加契合基层治理的需求，在获得他者的认同中和他者构建更加紧密的联系，并为后续的决策提供更为科学的参考。

四、总结与讨论

城市基层协商治理作为提升城市基层治理现代化的重要手段，其效能取决于有效的党建引领。在党建引领之下，基层协商治理分别体现出“嵌入型治理”“整合型治理”“共识型治理”三重逻辑。并且，这三重逻辑并非相互割裂、相互独立，而是相互补充、相得益彰的关系。嵌入型治理蕴含着基层协商治理的目标，反映出全过程人民民主“要用来解决人民要解决的问题的”[3]18根本性价值，整合型治理与共识型治理的展开都要以特定的目标为遵循。三者的关系体现在以下三个方面。第一，嵌入型治理提供了协商治理的基本方法和运作平台，基层的多元主体要在党组织的统一协调和制度供给中开展协商。并且，嵌入型治理是整合型治理的基础，只有党组织深度嵌入在基层场域中，多元主体的协同行动与资源整合才有可能。第二，整合型治理体现出基层协商治理的具体过程，只有通过充分的资源整合，才有可能真实地解决人民群众的问题。党建引领下的整合型治理的优势在于其能够链接双向资源，构建了资源维度横向有参与、纵向有支持的格局。在这个意义上，整合型治理是实现协商治理目标的支撑，保障了共识型治理的实现。第三，共识型治理表达了基层协商治理的实际结果，是嵌入型治理和整合型治理的目标。协商在于凝聚共识，治理在于把共识真切地执行下去，在“决策—执行—监督”的全链条中，共识是将科学决策转化为治理效能的保障。

总的来说，基层协商治理作为我国基层治理的创新探索，在融合协商的技术和优势的基础上，充分彰显了民主的价值和治理的功能，是全过程人民民主在基层治理中的真实体现，也充分证明了全过程人民民主的广泛、真实与管用。基层治则天下安，在中国共产党的领导下，在基层善治的基础上，国家治理将嵌入在一个和谐稳定的大环境中，为中国式现代化的伟大征程凝聚人民力量。