关注居家养老

张明丽　邹碧颖　张静伦

年老之后，日常生活谁来照料？子女还是养老院？

《财经》记者获悉，今年全国两会期间，全国政协委员、广东财经大学法学院院长鲁晓明带来一份《关于制定全国统一的长期护理保险制度》的提案；全国政协委员、湖北省首义律师事务所主任谢文敏带来《关于进一步加强社区居家养老产业发展》的提案，纷纷将目光投向老年人的日常生活照料问题。

所谓长期护理险（也被称为社保“第六险”），主要是为被保险人在丧失日常生活能力、年老患病或身故时，侧重于提供护理保障和经济补偿的制度安排。即缴纳一定保险费后，可获得保险机构给予请护工、照看老人、失能人士照顾等一定比例的费用赔付。“长期护理保险对于老人家庭，具有明显的改善作用。”鲁晓明接受《财经》记者采访时表示，一些特殊困难家庭，可能有两三个老人失能失智，年轻夫妇还要养育小孩，一年到头没有放松的日子。如果有长期护理保险，通过政府补助购买服务，至少可以喘口气。

据国家统计局最新数据，截至2022年末，中国60周岁及以上老年人口约2.8亿人.占总人口的19.8%。国家卫生健康委员会老龄司司长王海东曾表示，2035年左右，中国60岁及以上老年人口将突破4亿人，进入重度老龄化阶段。

鲁晓明表示，中国进入老龄化社会的速度太快，我们的理论、思维、治理方式还没做好准备。少子化时代，一对年轻夫妇最多可能需要赡养六位到八位老人。中国人习惯“养儿防老”，家庭养老的观念深入人心，但在代际人口极度失衡的情况下，一个家庭赡养那么多老人，很难维持。现在需要有多种养老方式。

建议制定全国统一长期护理保险制度

鲁晓明委员长期关注老龄化问题，多次提出相关提案，并得到国家有关部门的重视和回应。他告诉记者，中国大规模的法治建设主要始于1978年，还有一部分法律定型于本世纪初。制定法律时，中国人口结构偏年轻化。而现在，中国急速转向老龄化，法律制度、治理方式等都需要依据人口变化进行调整。

2016年起，中国开始试点建立长期护理保险制度，至今已覆盖全国49个城市、1.45亿人。但鲁晓明指出，目前，长期护理保险试点基本上集中在经济比较发达的城市，农村还是—个盲点，而农村的家庭养老其实更加薄弱。

此外，鲁晓明介绍，长期护理保险试点主要依据已经发布的指导意见及地方政府出台的相关文件，不仅层次低，且指导意见缺乏刚性约束，责、权、利不清晰。尽管发布的文件规定，长期护理险的资金筹集以单位和个人缴费为主，原则上按同比例分担。但在各地试点中，医疗保险基金出资占比均在30%以上，个别地方甚至达到100%，客观上阻碍了长期护理保险的有效推进。

“试点中，长期护理保险还不是一种真正独立的社会保险。有的地方，享有社保的老人在44岁后，家属就可以申请长期护理保险的补助，但其实保费仍来源于医保基金。”鲁晓明指出，如果全国统一的长期护理保险制度出台较迟，以后各地标准衔接起来就会比较困难。“采取发达地区的高标准，全国财政能不能承受得起？如果采取较低标准，又会降低一些试点城市的标准，降低人们的预期。”

鲁晓明认为，全國性的长期护理保险应带有普惠性，主要保证基本生活，不是高层次的需求，本质上是一种社会保障。个别经济条件好的老人，希望今后享受到特别高的护理水平，可以选择购买补充的商业保险。他建议，应该尽快制定全国统一的长期护理保险制度，更好保障失能老人的晚年生活：

一是明确基本保障型长期护理保险作为独立社会保险的性质。以社会保险为主，坚持“低水平、广覆盖”的原则。同时可将长期护理保险定位为纵贯社会保险与商业保险的险种，采取税收优惠等举措支持商业长期护理保险的发展，企业为员工购买团体型长护险的，允许作为经营成本计人人力成本税前列支。

二是提升长期护理保险制度设计牵头部门层级。长期护理保险涉及人社、卫健、医保等众多部门，医保局作为副部级管理机构，难以承担起相应的资源协调和保障能力。医保局聚焦医疗保障的定位亦与长期护理保险存在抵牾。建议改由人社部牵头，负责统筹推进多层次社会保障体系，拟定社会保险的政策和标准。

三是建立个人、企业为主，国家补充的多元筹资机制。职工生病或受伤后，及时护理有助于劳动力再生产；另一面，长期护理保险可以解除职工后顾之忧，从而提高单位生产效能。因此，用人单位作为受益者，也应承担一定的出资责任。在个人与家庭保障功能弱化的现实背景下，量入为出地建立国家补充的筹资机制，在避免产生过大的财政缺口的情况下，尽力提升失能人员福祉具有充分必要性。

四是推进长期护理保险立法工作。在社会保险法中新增“长期护理保险”专章，或制定专门的长期护理保险条例，规范长期护理保险基本问题。

建议加强社区居家养老产业发展

然而，长期护理险无法解决中国护理员供给不足的问题。瑞士再保险瑞再研究院发布的报告指出，目前，中国失能人员超4000万，如果按国际上失能老人与护理员3：1的配置标准推算，至少需要1300万护理员。而根据国家医保局统计，截至2021年，长护险定点护理服务机构6819个，护理服务人员30.2万人。

谢文敏在接受《财经》记者采访时表示，随着中老年人越来越多，养老产业的发展愈发迫切。目前中国养老服务业发展相对滞后，绝大部分城区的社区养老服务业设施不足，医疗、体育等服务设施覆盖区域和人群范围还有待提高。谢文敏、鲁晓明均建议，还要发展医养结合的社区居家养老。

谢文敏委员告诉《财经》记者，国家卫健委统计，中国老年人大多数都在居家和社区养老，形成“9073”的格局，90%左右的老年人在居家养老，70左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人人住机构养老。考虑到生育率下降、人均寿命延长，子女养老的人均负担过重；且养老院等机构养老与中国的传统文化不匹配，中国的主流应是社区居家养老结合的方式。

对此，鲁晓明向《财经》记者举例，针对居家养老的老人，社区护工可以提供上门服务。社区卫生所也可以改造为医养结合体，物业服务公司也可以参与进来。如果老人病了，社区医生可以上门服务。老人有小病到社区打吊针，就解决了，这样也方便。

谢文敏认为，老年人居住在自己熟悉的环境里，既可以得到适当的照顾，也能随时与子女交流，更符合人道的原则，更注重对老年人心理和情感上的关怀，提高了老年人生活质量。今年两会期间，在养老提案中，谢文敏提出四点建议：

一是依托社区建立专门养老服务设施。依托社区建立养老服务站，能够保证养老服务覆盖率。社区开展对老年人健康生活方式指導，组织开展老年人健身活动，开辟适宜老年人的文化娱乐活动场所，为辖区内特殊老人（低收入、高龄、独居、残疾、失能、农村老年人）提供符合需求的养老服务。对接专业养老服务企业，为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务。积极引导社会力量广泛参与社区养老服务，号召志愿者参与，与老年人协会等社会组织配合。

二是培育综合化、专业化的社区养老服务企业。支持其取得合理回报和持续发展。对接社区需求，对有需要的老年人开展助餐、助浴、助急、助医、助行、助洁等服务。鼓励其为老年人提供多方面服务：包括生活照料（饮食起居的照顾、打扫卫生、代为购物等）、物质支援（提供食物、安装设施、减免税收等）、心理支持（治病、护理、传授养生之道等）、整体关怀（改善生活环境、发动周围资源予以支持等）等专业、安全、便捷服务。财政机构更多支持养老服务企业发展。

三是加强服务监管，建设全国养老护理员信息和信用管理系统。加强养老服务质量安全管理，建立健全养老服务机构服务标准和评价体系。持续开展养老企业服务质量检查，对养老服务中虐老欺老等行为，对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，要依法严厉查处。加强养老设施和服务安全管理，建立定期检查机制，确保老年人人身安全。

四是支持养老机构开展医疗服务。鼓励执业医师到社区养老机构诊疗性医疗服务，也要号召社区养老服务企业招聘优秀的相关专业特长的医师及专业人员在养老机构开展疾病预防、营养、中医养生等非诊疗性健康服务。对养老企业设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围。根据社区养老服务的特性，特别提供上门巡诊、家庭病床、护理等老年人迫切需要的服务。

谢文敏委员向《财经》记者表示，考虑到商业养老机构费用贵，很多老年人负担不起，可由居民缴纳一定费用，再由社区养老服务对接专业的养老服务企业，但不能把费用定太高，价格一定低于商业机构收费。“还要防止虐老欺老的行为，应该有服务监管监督机制。可以针对养老护理员建立信息库，如果发现存在殴打虐待老年人的行为，应该从业禁止，以后不允许再到养老机构从事养老服务工作。”