黄河流域跨行政区环境司法运行机制优化路径

2023-06-04吴应甲

中共济南市委党校学报 2023年2期

摘要：我国在黄河流域跨行政区环境司法方面进行了系列探索，但仍存在整体性与协作性契合度不高、联动性与能动性边界不清、预防性与修复性内容不多等现实困顿。需要在遵循生态环境整体性和系统性的前提下，以新出台的《黄河保护法》为指引，通过促使司法辖区与环境功能区相匹配、完善跨行政区划司法机关职能配置、统一流域环境案件司法裁量适用标准、加强环境保护司法主体间的协作、强化跨域环境案件裁判结果执行配合以及构建动态回应型的流域司法新模式等举措，优化黄河流域跨行政区环境司法运行机制。

关键词：黄河流域；跨行政区；环境司法；机制优化

作者简介：吴应甲，铁道警察学院水域警务研究中心副教授，博士（邮政编码 450000）

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6359（2023）02-0041-06

基金项目：河南省软科学研究计划项目“黄河流域跨行政区环境司法运行机制优化研究”（232400410021）；中央高校基本科研业务费项目“生态安全视域下黄河流域执法司法协调联动机制研究”“环境监管数字化的法治路径研究”（2022TJJBKY003）阶段性成果

党的十八大以来，习近平总书记多次深入黄河沿线考察调研，为新时期黄河保护治理、流域省区转型发展指明方向，为黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略擘画蓝图。沿黄各省区在黄河流域跨行政区环境司法方面也进行了系列实践探索，分流域、系统化的环境司法保护体系初步形成，合力打击了跨域环境污染和生态破坏行为，黄河流域生態环境的司法保护得到加强。2022年10月30日全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），其中第105条第2款明确规定“国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合”，这为新时期黄河流域跨行政区司法协作提供了有力制度保障。与此同时，黄河流域环境司法协作方面仍存在诸多问题和现实困顿。要通过优化跨行政区环境司法运行机制，协调区域司法部门之间达成合作，从根本上理顺行政执法与环境司法的关系，最终实现黄河流域生态环境的有效治理。

一、黄河流域跨行政区环境司法的改革发展

近年来，我国在深化跨域环境司法协作方面进行了一系列实践探索。

（一）加快构建行政执法与刑事司法协作机制

生态环境行政执法与刑事司法相衔接是深化行政执法体制改革和推进全面依法治国的应有之义。[1]生态环境保护是整体性和系统性的工程，执法管理和司法过程中要共享有效信息，搭建沟通平台，建立环境司法与生态执法的衔接协作机制，使现代生态环境治理更加便捷高效。2017年12月，最高人民法院明确提出，各级审判机关要加强与流域内行政执法机关、流域管理机构和政府法制部门之间的协调联动。2019年2月，“两高三部”发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，进一步确立了行政监测数据在刑事司法活动中的证据效力，为刑事司法活动提供了有力的支持保障；而法院、检察院可以通过审判权和检察权的行使，支持督促环境执法管理部门积极履行职权，充分发挥刑事司法在生态环境治理中的能动作用。

国家继续优化制度擘画，出台《黄河流域生态环境保护规划》，并通过《黄河保护法》等，为黄河流域环境执法司法协同提供了法律依据。涉及黄河流域生态环境保护的“两法衔接”工作发展迅速，取得了良好效果。比如2023年3月，山东黄河河务局与省公检法机关联合签署《山东黄河生态环境资源保护行政执法与刑事司法联勤联动协作机制》，旨在充分发挥河务部门、公安机关、检察机关和审判机关各自职能优势，通过联席会议制度、联动执法制度、信息共享制度更好地保护黄河生态环境资源，不断提升防范、打击危害黄河生态环境资源安全违法犯罪能力水平。

（二）持续推进黄河流域司法合作专门化建设

近年来，黄河流域司法服务的跨区域协作日益频繁。

一方面，持续推进环境保护案件的归口审理和集中管辖。将流域内的环境保护民事、刑事、行政和公益诉讼相关案件融合，归口为“多合一”模式，使环境保护司法审判工作立体化和综合化，提高生态环境司法保护的质效。[2]最高人民法院在2020年6月发布《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》，提出针对自然保护地涉生态保护案件，将探索构建跨省集中管辖机制。集中管辖往往与归口审理模式相配套。[3]比如2020年9月1日起，河南将黄河流域生态环境案件分别交由郑州铁路运输法院、洛阳铁路运输法院和郑州铁路运输中级法院跨区域集中管辖。截至2022年9月1日，实施集中管辖以来，郑铁两级法院审理各类环境资源类案件2107件，审结1971件，结案率93.55%，服判息诉率72.6%，案件平均审理天数为33.16天，比实施集中管辖之前82.53天减少了近50天，有力打击了环境污染和生态破坏行为，全力守护黄河安澜。[4]

另一方面，根据流域的整体性和系统性特点，因地制宜探索“基地+巡回审判”模式。比如2021年郑州铁路运输中级法院先后在焦作市武陟县人民胜利渠渠首和濮阳市渠村成立黄河流域生态环境司法保护基地，沿黄地区的郑州、洛阳、焦作、濮阳、安阳等流域法院也积极加强与属地行政机关协作，共建12个生态环境修复基地，开封、新乡设立2个黄河湿地保护基地，司法保护黄河中下游生态的合力不断增强。针对黄河流域跨度大、当事人应诉距离远的问题，在黄河沿岸设立7个巡回法庭，坚持到案发地开庭，既便利群众诉讼，又方便调查取证，还有利于群众广泛参与。

（三）稳步探索跨行政区划环境公益诉讼工作

生态环境安全是重要的国家和社会公共利益，也是检察机关提起公益诉讼重要着力点。沿黄多省出台环境公益诉讼跨区域协作的相关规定，发布黄河流域生态环境司法保护典型案例。比如2019年以来，四川与相邻省市就黄河流域生态环境保护建立了跨区域检察协作机制，扩大了铁路检察院的受案范围，将部分环境污染案件划归铁路检察院专属管辖，在融合传统行政单元模式公益诉讼与跨流域单元模式公益诉讼的路径上进行有益探索。这样的做法有利于充分发挥检察院组织体系和管理体制优势，推动解决全流域、跨区域的公益保护瓶颈问题。

二、黄河流域跨行政区环境司法的现实困顿

黄河全长约5464公里，流经9省区，其跨区域性与行政司法体制分割性使生态环境治理难度加大，复合性生态问题突出。一些地区针对环境保护的整体性和系统性特征，探索设置了跨行政区划司法机关，持续推进流域司法合作专门化建设，尝试构建环境保护司法与行政执法的协作机制。但实践中，黄河流域环境保护司法面临诸多制约，重点有三。

（一）整体性与协作性契合度不高

自2014年最高人民法院设立环境资源审判庭以来，全国法院共设立环境资源专门审判机构1993个，[5]集中管辖和归口审理生态环境资源类案件。掣肘于所在行政区域和审判层级的影响，全局性的区域性和流域性问题依然无法有效解决。跨域司法协作既需要程序法的操作规定，也需要实体法的具体保障。一方面，我国并没有针对跨域司法协作出台相应的法律。而各地在立法时通常会考虑当地的经济发展与生态环境状况，在一些环境指标和裁量标准上有所差异，这就可能造成司法适用不统一。另一方面，我国仅有《行政诉讼法》规定了环境案件集中管辖。民事案件和刑事案件的跨域集中管辖通常由上级指定或者由区际联合出台相应的框架意见协议来实现，尤其指定管辖需要履行的程序复杂，运行并不顺畅。

跨域司法协作缺乏长效机制，形式化纸面化现象较多。流域司法协作机制的建立往往是通过合作论坛或者联席会议签订协议，缺乏必要的强制性和监督机制。[6]部分流域司法协作机制的侧重点转向举办流域司法论坛以及文化的合作与交流，没有发挥跨域司法协作机制的真正效用。跨域司法协作机制在实施细则和考核监督机制上规定不够明确，完全建立在自愿和信任的原则之上，缺乏必要的总结反馈机制，不利于长远发展。

（二）联动性与能动性边界不清

自2018年如皋市挂牌成立全国首个生态环境保护执法司法联动中心以来，我国流域环境保护司法联动工作取得了巨大的进展。[7]与此同时，我们也应当看到一些隐患：法院、检察院等司法机关面临生态环境指标界定、生态环境污染损害等专业问题，必须依赖于生态环境执法部门。生态环境执法部门在处理环境污染、生态破坏等案件时，囿于法律机制的限制，需要司法机关的介入和帮助。这可能造成司法机关先入为主，产生“未侦先定、未审先定”和“司法行政化”[8]等现象。

检察机关在公益诉讼中既要充分发挥能动性，也要注重与社会组织、政府部门和公民个人的联动性。检察机关是提起环境行政公益诉讼的唯一主体，也是提起民事公益诉讼的重要主体。如生态损害赔偿责任的确定，可能需要政府部门的介入；提起民事公益诉讼案件中适格主体很多，需要审判机关确定哪些主体更为合适；公民个人对环境的感知更为直接，鼓励公民发现举报一些公益诉讼线索就更为合适。

环境公益诉讼的诉前程序是为了更好地发挥检察监督作用，促使行政机关依法履职或者督促支持有关机关或者组织提起民事公益诉讼。诉前程序实际上是独立于审判程序的制度设计和创新，目的是优化诉权结构、提高诉讼效率和避免诉讼资源的浪费，但在实际操作中存在着督促程序缺失、审查标准苛刻、程序衔接性较差、管辖交叉等问题。[9]

（三）预防性与修复性内容不多

首先，流域司法协作以救济性内容为主，预防性的措施较少。预防为主是环境法的基本理念和原则。生态环境系统需要经过漫长的时间才能形成，因此流域司法协作应当在充分发挥能动性的前提下最大限度控制损害结果，但在司法实践中很难见到预防性诉讼案件类型。恢复性司法在解决流域环境问题方面发挥着重要作用。但4万余份环境资源案件的裁判文书中，仅有1906份文书涉及恢复性司法的内容，适用率不超过5%。[10]

其次，环境司法朝着专门化方向发展，但是地域管辖和级别管辖的束缚造成司法机关在处理跨域环境问题时依然棘手，甚至出现地方司法保护主义等倾向。[11]跨域环境司法协作没有成文规定，仅凭区际协商或者报请上级的方式解决，容易造成司法程序冗长，环境损害持续，甚至带来不可逆转的后果。

最后，流域生态损害赔偿的司法功能未能得到有效发挥。2017年8月，中央深改组审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确了“环境有价，损害担责，主动磋商，司法保障”等原则。一般来说，流域环境损害涉及范围广、造成损失大，赔偿义务人往往需要承担较重的损害赔偿责任。但实践中在面对环境的整体性与损害赔偿的分裂性时，司法手段在解决流域生态损害赔偿中的效用得不到充分发挥。

三、黄河流域跨行政区环境司法的优化路径

跨域环境司法是一项复杂的系统性工程，要在遵循环境整体性和系统性的前提下，继续优化顶层设计和充实制度内容，进一步深化跨行政区划司法改革，不断完善司法协作运行机制，构建动态回应型的环境司法新模式。

（一）深化跨行政区划环境保护司法改革

1.促使司法辖区与环境功能区相匹配

党的十八届四中全会以来，中央明确提出依托铁路运输法检机关探索设立跨行政区划的法院和检察院，这为设立行政区划与司法区划相分离的环境司法制度提供了政策参考。生态环境具有自然地理性、生态系统性和环境完整性，对物理性完整性的要求非常高。对于生态环境案件，应该按照生态环境的整体性和功能分区来集中管辖案件。生态环境案件集中管辖和归口审理范围也可以有所拓展，包括民事案件、刑事案件、行政案件、生态环境损害赔偿案件、环境公益诉讼案件以及所在地区生态环境管理部门申请执行的非诉行政案件等。

2.优化跨行政区划司法机关职能配置

我國省级以下法院和检察院通常分为两种：一种是按照行政区划设置的一般法院、检察院，另一种是不按照行政区划设置的专门法院、检察院，比如铁路运输法院、检察院和海事法院等，形成了普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。可以结合我国重点流域一体化发展的情况，整理相关资源，设置专门的跨区域法院、检察院；在不便设置跨区域法院、检察院的地区，可以考虑由最高法院和检察院分别设置环境保护巡回法庭或者巡回检察厅，以实现环境司法专业化、系统化和整体化的功能。

此外，还可以考虑设置与环境一体化发展相适应的警察队伍。[12]目前，我国大多数省市也都设置了专门的环境警察队伍或者食药环警察队伍，但这些队伍仍然是按照行政区划设置的。可以按照环境一体化的特点，整合铁路公安局和所在省市的地方公安环境警种力量，联合组成专门的生态环保警察队伍。

（二）完善环境保护司法协作的运行机制

1.統一流域环境案件司法裁量适用标准

跨域环境案件涉及法律关系复杂，因此要逐步统一司法裁量的适用标准。

一是在充分调研的基础上，综合考虑流域各地的裁判标准和习惯，形成流域统一的环境司法裁判规则，并与流域检察机关、公安机关和相关行政机关会签形成规范性文件，使司法裁量的标准具体化。[13]二是明确重大环境案件的庭前会商制度。针对生态环境损害较大、涉及利益关系复杂或者影响范围较广的案件，应组织生态环境保护机关、环保组织、专家学者以及其他相关司法机关、企业和个人参与会商，充分听取各界意见，在法律法规允许的范围内统一案件适用标准，提升案件办理质量。三是建立类案裁判制度。环境司法机关应统一类案的裁判尺度和标准，及时发布典型案件，建立具有类案发布、检索、筛选等功能的案例库。最高人民法院通过指导性案例的发布，不断缩小流域之间的类案裁判差距，尽快实现同案同判和司法适用的统一。[14]四是建立流域环境司法人员统一培训、学习交流和考核机制。通过不断提升司法办案人员的专业素养，推动流域之间司法人员的任职交流和加强办案质效的考核监督，逐步缩小流域之间的司法裁量差距。

2.加强环境审判机关与其他主体的协作

流域环境司法具有特殊性和复杂性，既要加强司法机关互相协作，也要加强司法机关与其他多元主体的协作。

一是加强专门环境审判机关与地方一般审判机关的协作，主要涉及案件管辖移送、文书送达、协助调查取证和执行协作等内容。地方审判机关熟悉当地自然地理状况，与行政区划内的其他主体业务往来多，熟悉程度高，能够帮助专门环境审判机关克服协调能力不足和缓解人手不足等困难。二是加强专门环境审判机关与检察机关、公安机关等其他司法部门的协作。协调好专门环境审判机关与属地检察机关和公安机关之间的关系，理顺环境司法专门化背景下公检法之间的协作关系，积极推动公检法在案件管辖、业务衔接、调查取证、协调联动以及执行监督等方面的充分合作。三是加强环境司法机关与行政机关之间的协作。除了完善行政执法与刑事司法衔接机制之外，还可以设立生态环境机关列席审判委员会机制。[15]此外，为了减轻专门环境审判机关的办案压力，充分发挥生态环境保护机关的专业职能，可以针对一般环境案件设置行政裁决前置程序，即对于涉及生态环境损害赔偿等案件，可先由生态环境保护裁决，对于裁决不满的，可以向专门环境审判机关提起诉讼。这样既充分发挥了行政裁决的前置作用，又促进了环境执法与司法的有效衔接。[16]四是加强环境司法机关与其他社会主体的协作。可以在流域河长制的基础上建立“河长制+生态司法”联动协作机制，[17]通过信息共享、联席会议和环境巡回法庭等机制建设，打造全面的生态环境保护体系。

3.强化流域环境案件裁判结果执行配合

裁判结果能否执行到位，直接影响着跨域环境司法改革的成效。

一是增强司法建议的刚性效力。专门环境审判机关可向被执行人所在地的监察委员会发出司法建议，要求监察委员会予以调查处理，监察委员会应当予以配合。二是赋予专门环境审判机关高级别的执行权限。可以在流域环境专门审判机关设置省一级执行局的分局，赋予其相当于省一级执行局的执行权限和执行效力，这样可以很大程度上减少跨域执行阻力，确保裁判结果的及时有效执行。三是创新执行方式。一般来说，环境司法裁判的结果兼具惩罚性与补偿性，而生态环境得到修复补偿是环境司法的终极目的。因此，也可以创新方式，在传统污染治理的基础上增加“增殖放流”“补种复绿”“罚金转换”“劳务代偿”“超量技改抵扣”[18]等内容。该措施不仅可以回应恢复性司法的要求，而且让被执行人有选择的余地，防止其因没有被执行金钱和财产而发生拒不执行的情形。

（三）构建动态回应型的流域环境司法新模式

生态环境的要素具有流动性和变化性的特征。这就要求环境司法机关充分发挥能动性，按照流域环境要素变化和生态系统总体情况，不断丰富预防性与救济性司法措施，拓宽相关主体参与司法的渠道和方式，深化对生态环境司法过程的监督评估。

1.丰富预防性与恢复性司法措施的运用

首先，环境司法机关要树立防范与惩罚并举的理念，尽量采取预防性司法措施减少环境损害的发生。尤其是对于生态功能核心区、生态保护脆弱区等重点区域，要及时发挥环境司法的能动性，充分发挥预防性公益诉讼以及威胁性生态损害赔偿诉讼的功能，防患于未然。对于维持流域生态环境所必需的水土保持、水源涵养、洪水调蓄、生物多样性保持以及自然景观的整体性等基本要素受到损害的，环境司法机关要对相关责任人处以惩罚性赔偿。

其次，丰富生态修复和责任承担的方式。一方面，根据生态环境要素的修复需求，探索形式多样的修复方式。在积极适用“补植复绿”“引流冲污”“育林护鸟”等措施的基础上，探索“生态司法+修复保险”模式，通过与保险公司签订救助保险合作协议，以保险分担的方式实现对生态环境损害的有效修复。[19]此外，还可以进一步探索异地互换修复和替代履行等创新方式。另一方面，可以允许污染企业在环境司法机关的主持下制定、变更与政府机关、环保组织、公民个人等达成的和解协议内容，即在企业没有可供履行的资金条件下，可以允许资质达标的企业参与有助于修复生态环境的各类工程，但要严格控制准入程序。

2.拓宽相关主体参与司法的方式和渠道

环境司法机关要充分吸纳和回应流域各主体对于生态环境的强烈期待，不断拓宽相关主体参与环境司法的方式和渠道。

首先，完善跨区域生态损害赔偿公益诉讼中的社会参与机制。公民个人与生态环境直接密切相关，充分发挥其在环境损害线索发现方面的优势和积极性。在公益诉讼中，检察机关要充分履行督促起诉和支持起诉职能，促进环保社会组织和生态环境保护机关的作用发挥；在诉前程序中，探索建立听证程序，加强与环保社会组织的沟通联系，赋予公众广泛的参与权利，推行环境司法公开制度。在生态环境损害赔偿案件中，要履行包括审判过程和审判结果公开的司法义务，并就形成的环境损害修复方案向社会公布并征求意见，形成环境司法多元参与的共同合力。

其次，充分发挥环保社会组织在公益诉讼中的协同作用。尽量减轻环保社会组织参与公益诉讼的经济负担，完善案件鉴定费和代理费等相关费用的支出机制，明确由败诉方承担以及从生态保险和基金中列支的规定；多为环保社会组织提供参与生态环境案件诉前程序、听证程序、会商程序以及执行监督程序等机会，不断提高其诉讼能力。[20]

3.深化对生态环境司法过程的监督评估

首先，在诉前程序中引入社会监督评估机制。应当在受理案件之前评估生态环境保护机关的职能是否得到充分发挥，这个判定机制应当由环境司法机关、生态环境保护机关、环保社会组织和其他社会主体共同组成，且应设定具体标准和判定实效。检察机关作为社会利益的典型代表，应当在生态环境领域转变角色，重点监督生态环境保护机关履行职能，重点支持和督促环保社会组织提起公益诉讼，而自身充当监督者的角色。

其次，在诉讼过程中，强化对生态环境案件的撤诉、和解、调解等行为的评估和监督。除了充分发挥检察监督职能外，还应引入回访社会化等监督方式，通过完善对生态环境损害修复项目的招标管理和建立修复企业动态名单管理制度，探索执行可行评估，根据评估和监督的结论，适时调整结案方式。

再次，完善環境司法的反馈机制。通过司法建议的方式向生态环境保护机关反馈管理中存在的普遍性问题，促进环保工作的良性发展；针对阶段性的环境司法状况向社会发布白皮书，自觉接受社会监督，促进公众对环境司法状况的了解并激发其参与环境治理的热情。

最后，进一步强化流域间调查、查询、查封、冻结、送达等事项的司法协作。综合当前环境资源法庭的运行情况和现实地位，可在国家层面分别设立黄河上游跨行政区生态法院和黄河中下游跨行政区生态法院。推动流域内大数据的互联互通共享，最终实现黄河流域跨行政区环境司法的高度协同。

参考文献：

[1]赵银仁，韩旗.新时期深化环境司法改革创新的思考[J].中华环境，2021（7）：72.

[2]蒋文峰，封有军.环境资源案件跨区域集中管辖的实践困境及因应之策[J].环境保护，2020（5）：47.

[3]秦天宝.我国流域环境司法保护的转型与重构[J].东方法学，2021（2）：162.

[4]河南省法院通报黄河流域环境资源案件集中管辖情况[EB/OL].http：//henan.china.com.cn/news/2022-09/01/content_42092593.htm.2022-09-01/2022-10-10.

[5]刘牧晗.环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判机制探析[J].人民司法，2021（34）：68.

[6]吴勇.我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善[J].湖南师范大学社会科学学报，2020（2）：43.

[7]和夏冰，殷培红，王卓玥等.关于地方推进现代环境治理体系实践进展的述评[J].中国环境管理，2022（4）：71.

[8]徐亚文，涂罡.国家治理视域下的中国环境法治困境[J].学术探索，2016（8）：78.