公共能量场视角下基层社会治理创新的运行机制与优化路径

摘要：推进基层社会治理创新是实现国家治理现代化的重要内容，构建共建共治共享的社会治理共同体是其应然之路。在后现代公共行政话语体系中的公共能量场理论视角内，基层社会治理创新的内在机理包含了前置、过程和反馈的运行机制，但在机制构建、共同体整合和公共场域空间发育层面都面临实践制约。为此，要以建立健全基层社会治理的协同机制为起点，以党政体制改革以及政府自身建设为依托，围绕法治保障、放权赋能、话语赋权、技术赋能等途径，改革基层政府同市场、社会和公民之间的关系，进而在共识达成基础上建构多元协同的社会治理共同体。

关键词：社会治理；基层社会；公共能量场；运行机制

作者简介：曹冬松，山东大学政治学与公共管理学院（邮政编码 266237）

中图分类号：D267.7      文献标识码：A      文章编号：1672-6359（2023）02-0058-07

基金项目：山东省社科规划研究专项“中国共产党百年基层党建的历史经验研究”（22CZTJ28）

党的二十大报告明确指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[1]社会治理现代化的基础和关键都在基层，基层治理现代化直接关系到国家治理现代化的实现。就我国而言，基层社会在空间范畴上统属于县（区）级及以下区域，主要包括乡镇街道和农村社区一级的广大区域。从我国基层社会的构成情况来看，存在着规模庞大、成分结构较为复杂、管理体制建设有待健全等现实困境，这构成了基层社会治理体系与治理能力现代化的内在张力。山东省济南市Z街道和青岛市D街道是全省基层治理示范区实验点，作为基层社会治理创新的样板创建区，两地在推动基层社会有效治理方面做出了积极的探索。本文以两地为考察对象，借助后现代公共行政中的公共能量场理论，从不同维度举隅基层社会治理创新，试图解答如下问题：一是基层社会治理创新的实践呈现出何种样态？二是基层社会治理创新的运行机制何以产生？三是基层推进社会治理创新过程中面临着哪些梗阻以及如何优化推广？进而将地域性的治理经验跃升为相对普适性的共识路径。

一、理论视角：公共能量场的学理阐释与实践样态

作为后现代公共行政学话语指向的核心命题，公共能量场理论的建构在政治学和公共管理学科领域具有进步性意义。在后现代公共行政场域，通过利益倾诉的平台搭建和协商机制的有效设计，公共事务的治理获得了更多的民意基础，公共能量场的建构所彰显的核心价值就是公共政策产生于协商对话和交流共识之中，而公共事务得以解决的关键则在于“能量场”所包含的民主化氛围及其有效维护。

（一）公共能量场的理论内涵

美国学者查尔斯·福克斯和休·米勒利用传统物理学领域内的“能量场”概念，将其与公共行政学科领域有机结合，赋予其独特的理论内涵与学科特性。“公共”实质上是政治和管理哲学研究的命题，福克斯和米勒借用了当代西方著名政治哲学家哈贝马斯和汉娜·阿伦特关于“公共领域”的概念，[2]作为涵盖了情境、语境和历史性的能量场更加生动和贴切。将场与能量概念有机结合，则体现出在时间空间领域的广延性。能量场本身也就是人在纷繁复杂的当下不断谋划时的“意图、情感、目的和动机的构成”。[3]质言之，公共能量场指的就是以政府为代表的公权组织在制定和推行公共政策过程中的特定场域环境。所以有着自身意向性的各种公共话语和能量信息能够在能量场的运行中彼此互动。[4]

（二）公共能量场的利益表达机制

基于对公共能量场理论内涵的阐释，公共能量场理论进一步分析了其利益表达的三种机制：

1.独白性的操纵

此种对话模式并不符合民主话语表达的需要，因为“政府机构或研究人员，已经做好了问题设置并控制政策讨论过程”。[5]如社会调查、市民专门小组、政策分析和邻里互动等均是此种对话模式的体现。[6]

2.多数人的对话

多数人的对话模式类似于表现主义的无政府状态。福克斯和米勒借用计算机网络隐喻了多数人对话的生成机制。在信息爆炸的互联网时代，各种布告和服务器在信息高速公路上流动着。多数人的对话完全“是随机的用词和不确定的闲谈，并没有特定的情境来引导话语”。[7]因此，容易在网络空间产生缺乏集体理性的盲目批判，话语的正当性也随之消失。

3.部分人的对话

福克斯和米勒在批判反思前两种对话模式的基础上，提出了部分人或一些人對话的可能性。他们试图创设一种能够包含政府组织人员、立法机关人员、社会利益集团、决策咨询机构以及普通公民在内的公共政策网络制度，进而将来自不同领域、拥有不同话语发言权的人涵盖到公共能量场之内，尽可能地将参与公共能量场的各方注意力高度集中，并关注具体政策议题的解决和完善。这也是本文试图分析基层公共事务治理中公共能量场有效运行机制所在。

（三）公共能量场的实践样态

作为一种展现话语表达和多元共治价值的公共场域，公共能量场在实践中具有丰富的样态表现，可以将其概括为两类具体样态：

1.作为公共政策制定和执行过程的公共能量场

福克斯和米勒认为，理解公共能量场的实践逻辑就是将其看作政府制定、实施和管理其公共政策的活动过程，也就是关于某一项涉及公共利益的政策议题如何产出的问题。因而，公共能量场贯穿于政府决策和政策制定的全过程，在实践中表现出多元性和多样性的公共文化氛围，有利于促进决策的科学性和民主性。

2.作为多元主体协同参与的公共能量场

“公共能量场把人引向建构理解过程的社会互动”。[8]在个体的互动过程中，不同思想间产生交流互鉴，进而促成政策共识的达成。基于公共能量场中少数和多数人对话模式的缺憾，福克斯和米勒对部分人对话可能性的论述实质上是多元主体协同参与社会治理的过程机制。在这一实践过程中，政府、市场、公民、社会组织等各类主体均能参与到政策制定的对话关系中，促进政策话语之间的交流共识和协商融合。

二、内在机理：公共能量场视角下基层社会治理创新的运行机制

研究发现，在公共能量场理论视角下，基层社会治理创新从前置准备、运行过程再到最后的政策议题产出，构成了一条从信息流到政策流的完整闭环，由此也产生了基层社会治理创新的前置、过程和反馈机制，分别对应了公共能量场从培育创设、现实运行再到绩效产出的过程（见图1）。

（一）前置机制：基层社会治理中公共能量场的培育与创设

前置机制奠定了基层社会治理的主体基础。主要包括社会治理共同体的培育机制与公共能量场的建构机制。

就社会治理共同体的培育而言，是一项长周期的锻造过程。建设社会治理共同体的过程是为了实现社会治理领域的实质民主。[9]因而，培育社会治理共同体是基层政府开展社会治理创新的目标与手段的统一，只有在日常政务实践中关注社会治理共同体的培育和成长，才能为社会治理创新注入持久的主体支撑。济南市Z街道所属的HY区是全省基层治理示范区，该街道以“社”为核心，聚集各类社会资源力量，以“融”为主题，联动各类社会力量，逐步构筑起社区治理共同体，形成了“五社联动”的新局面，为社会治理共同体的培育营造了良好的治理氛围。青岛市D街道是全省基层治理示范区实验点，作为地方社会治理创新的样板创建区，该街道以“民主协商五事制，扎实推进社会治理创新”为主线，不断健全基层地区“五事制”协商议事机制，促进政府治理与基层群众自治有机融合。该街道探索的民主协商“五事制”实质上是在社区党委领导下，由社区自治组织主导实施，以社区居民为主体，会同驻地单位、企业、社会组织等协同参与街道公共事务商讨解决的治理创新机制，以创设特定的民主协商议事机制为社会治理共同体的培育创造了前提条件。

就公共能量场的建构而言，其构成了开展基层社会治理的空间载体，也是社会治理得以有效运行的物质基础。公共能量场理论认为，在社区中发展民主要比直接在公共行政过程中强力推行民主更加可取，[10]因为基层社会（诸如村落、社区）涉及的团体较小，更有达成一致共识的可能性，因而也有利于公共能量场的发育和运行。从实践情况来看，济南市Z街道开展的以“五社联动，融合发展”为主题的社会治理创新，实质上也是将一个个基层社区作为治理的基本单元，并将社区空间作为公共能量场的基础空间载体，通过特定的协同参与机制来促进以社区为核心的公共能量场的建构；青岛市D街道则以民主协商的“五事制”为基本制度载体，建构起以居民自治与社区共治相结合的“同心圆”模式，公共能量场在居民处理社区公共事务的共议、共决和共干的过程中得以形成。

（二）过程机制：基层社会治理中公共能量场的现实情境

过程机制构成公共能量场视角下基层社会治理创新的现实情境。在社会治理共同体成员自主型参与和特定公共能量场域建构的前置条件下，围绕涉及公益事务的特定议题开展对话协商就成了基层社会治理的中轴环节。在这一过程中，参与对话的各方主体均能在公共能量场域中提出要进行协商和对话的议题，这也体现了公共能量场中公共行政的平等性和公正性，在最大范围内尊重民意、吸纳整合多元社会主体的意见建议。在协商过程中，政府和非政府组织，政府与企业、政府与公民、企业与公民等通过互动对话、现场协商和通力合作达成意见一致，尽可能缓解处在不同利益立足点上的多元主体主观愿望和利益冲突的协商目标，进而强化社会治理共同体其他成员的社会责任感。

济南市Z街道在原有社工站的基础上，依据辖区布局和服务对象特点，新建社工分站，针对老旧小区数量多、面积大、老年人居多、配套设施不完善、社区治理难度大等难题，提出了“谐美齐同”的治理思路。在老旧、回迁社区组建“融平台”，以专业方法理论为指导，社区居民多元主体参与为根本，在“五社联动”机制下，打造了社区公共事务领域治理的亮点和特色。青岛市D街道则基于网格治理的思路，所开展的协商“五事制”具体包含：党员群众提事板、网格民主议事厅、支部民主定事会、联动民主干事群、街道民主评事日。分层设立在社区的居民楼院、网格片区、社区党委之中。围绕“提什么”“干什么”“怎么干”等相关公共政策议题展开多主体、多方面协商，在增强基层群众自主性政治参与的同时，强化民主协商意识，提升了基层社会治理水平。

（三）反饋机制：基层社会治理中公共能量场的绩效产出

反馈机制影响公共能量场的实际效能发挥以及基层社会治理的实际水准。政策议题在特定的公共场域中得到合理确定后，就进入了问题办理和政策产出环节。公共能量场理论认为，这就是行动者对于下一步如何做的一致共识，因而也直接决定了在能量场中开展对话协商的实际绩效。在这一过程中，基层政府承担着公共政策的执行实施者职责，围绕协商过程中达成的一致意见，着力解决存在的问题并利用一定形式的办理反馈机制来保障决策制定的合理性和透明性，最终获得治理主客体之间共识达成、治理成本降低以及治理关系重塑的治理绩效，放活基层社会治理的效能，进而实现共建共治共享的社会治理终极目标。

从实践情况来看，济南市Z街道在创建社区公共能量场及促成公共领域对话协商的条件下，也对具体的公共事务决策执行作出规定。针对街道社会治理资源增量不够、存量不足的情境，该街道在吸收社区协商共识的前提下，积极联通社会资源，推进专业赋能，通过专业社会工作者的培育、社会各类共享资源的丰富、社区志愿者和社区社会组织的孵化培育等一系列措施助推积极社会治理政策的落地生根与治理水平的提高。青岛市D街道则依托民主协商的公共能量场，在彰显基层党建引领优势的同时，实现了社区居民从“被动接受者”到“主动参与者”的角色转变，群众自发成立了如“网格志愿者巡逻队”“邻里草根调解队”等公益组织，社区共建的初步格局得以形成。同时，针对公共能量场中群众共同关切的问题，街道办事处将其分类划分，利用专项经费予以解决，有力提升了居民在社区共治过程中的参与感和获得感。

三、现实境遇：公共能量场视角下基层社会治理创新的实践制约

从公共能量场的生成、运行以及绩效产出的分析视角来看，当前基层社会治理创新仍面临着较多制约因素，主要表现在体制机制、共同体建设、公共空间三个方面。

（一）基层社会治理创新机制有待健全

完备的治理机制是实现有效治理的制度保障。在公共能量场分析视角下，基层社会治理创新在机制构建方面存在一定短板。

1.自主性参与机制不健全

公共能量场理论是治理理论在基层社会治理中的充分表现，而有效参与是实现充分商榷的前提条件。现有的公共能量场对话参与机制存在着参与渠道较为闭塞、参与主体代表性不足、参与条件设限等问题，进而在体制层面限制了对话协商的效能发挥。青岛市D街道民主协商议事厅的组成多是由街道办或居委会提前自主确定，自主报名渠道利用不足。从受邀主体的社会身份来看，主要是当地具有一定权威和对经济社会发展产生较大影响的个体，而来自基层一线等其他战线的代表相对不足，参与主体的门槛设置较高导致了参与主体的代表性缺乏。

2.对话协商的合作机制有待完善

公共能量场中开展话语交流互鉴的理想目标是实现对共同关心问题的有效共识，进而符合各方利益诉求。而在实践中，协商对话过程受到“理性经济人”思维影响，各方存在着追求自我利益最大化的博弈倾向，表达出不同的意见建议，缺乏合作和奉献精神，对于基层政府决策带来一定难度。济南市Z街道一社区居委会召集多方主体参与协商对话，但居民之间互不熟悉，缺乏沟通渠道，对于社区提出的解决方案不予理会，导致没有产出理想的政策议程。

3.完备的协商机制急需优化

实现公共能量场治理创新的重点在“商榷”上。除了具备多元主体参与之外，还应有完善的问题协商机制保障协商绩效，这其中包括协商前问题收集渠道、协商过程中问题解决程序、协商后问题反馈落实。如青岛市D街道开展的民主协商“五事制”，注重协商程序，但在完整的协商机制链条构建上仍存在不足，对于协商前和协商后的程序重视不够，进而影响对话的实际效果。

（二）基层社会治理共同体融洽度不高

公共能量場创设运行的根本目标是要建构共建共治共享的社会治理共同体。社会治理共同体建设既是基层治理的目标导向，也是实现社会治理创新的路径选择。从实践成效来看，基层社会治理共同体整合仍需加强。

1.基层政府自身权责关系不明晰

近年来，尽管我国地方政府行政体制改革不断深入，但改革议程没有较好地处理行政体制内部与外部之间的关系。现代国家治理面临着复杂的治理环境和治理客体。自身权责关系的不明晰使得地方治理变得超负荷运行，政府无法准确定位管与不管的具体事务，进而出现超越自身权责边界的“越轨”行为，随之而来的是机构臃肿与效率低下，影响整体治理绩效的提升。

2.基层政府与社会治理共同体关系不协调

在政府与市场关系层面，公共能量场中的治理创新注重优化企业营商环境，创设公平竞争的市场氛围，但相对忽视在社会公共服务供给中引入市场主体力量，阻碍市场在推进地方善治中的作用发挥。在政府与社会关系层面，社会组织自身也面临着参与范围狭窄、参与积极性较低的问题。产生了社会组织自身管理政策空缺，组织规范性不高，内部建设滞后以及社会组织党建工作开展较少的问题，影响社会组织参与地方治理实践。在政府与公民关系层面，公民参与积极性不高，参与水平较低。一方面，受传统科层制的管理理念影响，政府与公民之间开展平等协商时，两者作为对话的主体关系不对等。另一方面，基层政府对于公民参政议政能力建设重视度不够，重视宣传教育忽视实践能力的培养，在促进公民参与的激励机制建设方面存在不足。

（三）基层社会治理创新的公共空间有待扩大

公共空间是公共能量场建构的关键与基本载体。即社会治理共同体参与公共事务的对话和协作平台，通过创设特定的平台载体，多元主体可以根据自身的自主性对公共事务建设发表意见建议，进行公共信息能量间的传递、转换和汇聚，进而对于公共政策议题达成相对共识。[11]在关注公共空间载体发育的同时，也应注重公共空间的信息交互，即对话协商的范畴空间，这是指在公共能量场中所开展的对话协商理应涉及的具体政策议题的涵盖范畴，包括经济、政治、文化、社会和生态等各领域具体事宜。从当前基层社会治理创新的实践来看，存在着公共空间载体发育不足和信息交互的对话协商范畴空间较为狭窄的问题。

1.公共空间的载体发育缺乏动力

由于基层社会行政系统相对封闭，涉及公共事务处理的决策、执行和监督等环节较多，影响公共信息在能量场的传播和转换，阻碍交互共识的达成，进而束缚公共能量场的发育。同时，基层社会创设的公共能量场存在着形式较为单一，公共部门单向主导的倾向。

2.对话协商的范畴空间较为狭窄

从基层社会实践来看，在公共能量场中开展协商的议题主要围绕促进经济社会发展和服务于群众日常生活而展开，具有贴近基层现实和服务民生的价值指向。但理应深刻认识到，基层政府除了以经济建设为中心，仍兼具政治、文化、社会、生态等多重政府职能。基层政府在行政体制中的职能定位及其功能属性决定了其履职尽责的复杂性和多样性。任一职能履行不到位，都会影响整体治理绩效，如果仅聚焦相对单一的议题，公共空间效能的发挥也会逐渐降低。故而，公共空间中的对话协商范畴仍有较大的提升空间。

四、策略选择：公共能量场视角下基层社会治理创新的优化路径

针对当前基层社会治理创新面对的体制机制、共同体建设、公共空间发育三重实践制约，应从健全协同机制、加强共同体整合和拓展公共场域空间进行变革创新。

（一）建立健全基层社会治理创新的协同机制

公共能量场蕴含的治理机制搭建关键在协同，即多元社会治理主体如何有效参与公共能量场之中，协同机制的建设构筑了基层社会治理创新的制度基础。为此，应从协同的参与机制、合作机制和对话协商机制三方面入手。

1.持续拓宽参与渠道，畅通参与机制

党的二十大对于发展基层民主明确要求“扩大群众有序政治参与”。协同的前提是共同参与。因此，应当创新多元治理主体的参与形式，持续拓展参与渠道，如议事早餐会、民主恳谈会、乡村大讲堂等都是形式多样的实践渠道。同时，应建立健全吸纳群众自主参与的保障机制，充分保障人民群众自主性参与意愿与诉求。

2.深化政社合作，完善合作机制

协商目的的达成需具备各主体间的有效合作，为此，应建立利益协调机制，充分考量各主体的利益诉求，以便降低利益冲突对有效合作的潜在影响。同时，搭建政府、市场和社会三方发力协作的平台，而不是仅注重某类主体作用的发挥，进而让共同体成员在具体事务的协作过程中培育合作和奉献精神，降低群体离心的可能张力。例如，近年来政府向社会购买公共服务，探索PPP合作模式即是政府与社会主体间有效合作的典型示范。

3.构建完整的协商链条与协商制度

公共能量场治理的过程包含了对话、协作等要素，而完整的对话协商体系则涵盖了事前、事中和事后全过程协商。协商前对于问题的收集与初步斟酌，协商后对问题的反馈与落实同等重要。因此，应重点加强协商前和协商后的保障机制建设，扩充问题反映渠道，完善问题反馈监督机制，保障最终的协商效果，进而建构一条完整的协商链条。

（二）加强多元主体与社会协作的共同体整合

我国基层地方治理的基本结构是地方党委领导下的政府负责、社会协同机制，构建多元主体与社会协作的共同体是必然选择。

1.明晰权责边界，以赋权实现赋能

新时代推进政府体制改革的重要手段是以放权实现让利，激活社会主体活力。这意味着实现治理的最终目标是政府和社会其他主体的共同责任。因此，应明确行动边界，在保障地方党委领导的根本前提下推进权力重心下移，将自身管不好或不能管的事项逐步移交给其他主体，进而实现对于公共权力和资源的最优配置。

2.注重引入市场机制，协调政府与市场间关系

政府与市场的关系作为建设社会主义市场经济体制的核心命题，对于基层社会治理的具体实践意蕴重大。改革政府与市场关系，关键在于构建松紧适度的管理服务体制。党的二十大报告针对政府同市场间关系明确指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。”[12]基层政府既要正常履行对市场经济的监管职能，维护市场运行公平公正的营商环境，又要重视利用市场的先天优势，通过引入市场具备的竞争、价格等机制调动经营主体的积极性，促使其能够提供满足社会多元化需求的服务和产品。同时，政府在公共产品供给中与市场主体的有效合作也将提升服务供给的效率与水平。

3.提升社会组织参与水平，加强社会组织建设

社会组织有效嵌入基层社会治理创新既能充分彰显组织自身价值，又能减轻政府工作负担，提升基层政府精细化治理水平。要健全基层社会组织管理制度，提高规范程度，拓宽社会组织参与公共能量场协商治理的渠道，提高参与积极性，加强社会组织内部党建工作指导，保障社会组织内部凝聚力。

4.加强公民教育与参与激励机制建设

基层政府应改变传统观念，在协商治理中与民众保持对等关系，扩充吸纳和听取公民意见建议的平台，加强公民民主参与能力的培育，提升其参政水平。为了保障公民参与积极性，应建立如参与补助、评优评奖优先等政策激励机制，整合社会民众自主性参与力量。

（三）拓展基层社会治理的公共场域空间

公共能量场作为公共权力在社会治理共同体间的协同运行，以公共空间和协商对话范畴为支撑的公共场域是基层社会治理有效运行的空间载体，应在加强公共能量场培育和拓宽协商范畴层面作出变革。

1.增强公共空间载体发育的动力

一是以法治建设畅通地方行政系统。保障公共能量信息平等、透明的交流反馈。在公共能量场治理过程中，应健全法制规制，通过制度化保障各类主体拥有平等参与其中的权利与自由，将法治建设贯穿基层治理全阶段、各环节，推动公共能量场的制度化、法治化。二是利用新兴技术手段拓宽场域空间。以互联网新媒体、大数据技术、人工智能为代表的技术工具是人工智能时代政府治理的策略选择。为此，应充分认识技术工具对于时空范围超越的优势，推动公共平台由实体性向虚拟性的转换，实现公共能量场时空广延性的拓展。三是实现话语赋权。公共能量场中的社会治理本质上是各类主体话语权的展现，没有话语权就无法对具体事宜进行平等的对话、交流和协商。因而，建立正常的政社沟通机制、完整的协商交流链条、规制性的话语制度是实现话语赋权，拓展公共话语空间的有力保障。

2.拓宽对话的具体范畴

一是扩充议题范围。除以围绕经济建设为中心之外，民主政治发展、基层社会治理、公共服务供给、生态环境改善等都应成为协商议题。二是制定协商责任清单制度。可将对话协商的具体议题按照经济、政治、文化、社会、生态等五大领域作为一级议题划分标准，每一领域列出具体的二级议题开展协商，进而实现协商范畴覆盖国家治理各领域，促进对话的公共场域空间进一步拓展。

总体而言，基层社会治理创新是推进国家治理现代化的不竭动力，在国家治理重心下移背景下推进基层社会公共能量场的培育与治理是实现政府治理模式创新的有益实践。基层社会治理创新的目标正是要建设一个小而精的政府治理框架、大而強的社会协作体系，建构多元协同的社会治理共同体。

参考文献：

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[9]刘琼莲.国家治理现代化进程中社会治理共同体的生成逻辑与运行机制[J].改革，2020（11）：147-159.

[10]樊清.公共能量场对公共政策的推动及影响[J].环境经济，2010（11）：42-45.

[11]何植民，毛胜根.市域社会治理多元共治策略研究——基于后现代公共行政话语理论的分析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2022（1）：64-71.

[12]党的二十大文件汇编[Z].北京：党建读物出版社，2022.22.

（责任编辑 杨新欣）