德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念

宗晓华 周志刚 李润松

摘 要：“卓越战略”打破了德国高等教育系统“等级平等”的理念与传统，是德国高等教育角逐“世界一流”的重点建设政策。“卓越战略”沿袭德国大学重视科学研究的发展理念，以学术评价为根本基准；聚焦“卓越科研”的建设目标，以多元参与分散政策实施阻力；注重遴选过程的公平合理，以程序正义保障一流大学建设。借鉴“卓越战略”的制度理念和经验，我国“双一流”建设应注重构建良性的高等教育体系，防止过度的纵向分层，同时坚持世界一流标准，建立开放透明的评价体系，注重遴选程序的公平合理，以程序正义保障一流大学建设。

关键词：德国；卓越战略；卓越计划；遴选机制

一、引言

重点建设政策在中国高等教育领域已经存在60余年，身份壁垒作为重点建设政策的一个重要特征一直延续了下来，并形成了一种制度惯性。[1]与“211”工程、“985”工程等以往的重点大学建设政策不同，“双一流”建设的初衷就是要解决传统机制造成的身份固化问题以便激发学术活力和创造性[2]，因此遴选和动态调整机制设计便成了“双一流”建设的核心。其中，遴选机制作为“双一流”机制建设的首要问题，备受关注。如何建立科学合理、公平公正的遴选机制是我国“双一流”建设面临的重大课题。

与我国相似的是，德国重点大学建设政策即“卓越战略”（Exzellenzstrategie）也由政府主导实施，对遴选机制同样具有较高的诉求。然而，既往国内对德国“卓越战略”的研究中对遴选机制及其制度实践关注较少，尤其缺乏对评审程序的分析和研究，且已有研究基本以“卓越战略”前身“卓越计划”（Exzellenzinitiative）为研究对象，对最新的制度变化与实践关注不足。此外，已有研究多以分析介绍为主，对于制度理念的解读与思考较为缺乏。基于此，本研究系统地搜集和整理了相关一手文献与数据，对德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念进行了分析，以期为我国“双一流”建设提供参考。

二、德国“卓越战略”：“等级平等”下的“纵向分化”

1810年，时任普鲁士教育大臣的威廉·冯·洪堡创办了德国历史上第一所现代大学——柏林大学，科学研究成为现代大学的重要职能。柏林大学模式获得了极大的成功。到19世界末20世纪初，德国大学的声望达到顶峰，德国也由此成为当时的世界高等教育中心。[3]虽然德国高等教育曾一度辉煌，大学平均水平较高，但大学之间并没有等级差异。自20世纪70年代创建应用科学大学以来，德国高等教育体系的特点是研究型大学、应用科学大学和音乐或艺术学院等专门的高等教育机构的稳定的横向分化。[4]德国高等教育在很长一段时间内只有些许的纵向分层，相同类型的高等教育机构在等级上没有差异，等级平等也一直被视为德国高等教育系统的核心特征。[5]

其一，德国高等教育系统实质上是一种公共系统，95%的学生就读于由政府资助的公立大学。[6]从法律上讲，所有学位都被认为具有相同的价值，同种类型的所有高等教育机构都被视为是平等的。德国《高等学校总纲法》在第9条第2款规定：“各州必须共同努力，确保各地的学业、考试成绩以及毕业证书具有等值性，保证学生有更换学校的可能。”[7]其二，在“卓越计划”实施之前，各大学所能获得的财政支持均等，财政资源的分配取决于学生规模和讲席数量。自德国现代大学建立以来，德国高等教育一直崇尚“高深学问”，办学经费严重依赖于政府，绝大多数经费都由政府提供，大学融资能力十分有限。[8]当联邦政府在2008年尝试在公立高等教育系统引入学费时，发生了大规模的学生抗议活动，一些州政府推出了适度的学费，但几年后又废除了。[9]其三，大学的生源质量并无显著差异。在德国，大学招生的主体是国家教育与科学部、中央学额分配中心等机构，而名额分配中心在对名额进行分配时不单以学习成绩作为分配依据，还往往会兼顾候选人的入学等候时间、学生家庭地址与所申请大学的距离等多种要素。同时，大学也无权设置过高的壁垒以阻碍申请人接受高等教育，成功完成高中教育并通过相关考试是大学录取的关键条件，大学招生自主权相对受限，各大学所能招收的生源本质上并无太大的差异。[10]

·比较教育·德国“卓越战略”遴选机制及其制度理念

德国高等教育系统的制度安排虽然维持了德国大学整体较高的水平，但也显著地分散了有限的资源，致使德国大学在全球高等教育竞争中陷入不利地位。而诸如亥姆霍兹联合会、马克斯·普朗克科学促进学会、莱布尼茨学会等著名的德国科研机构更是进一步挤占了德国大学所能获得的公共资源。据德国科学理事会统计数据显示，1999年德国公共科研经费支出中德国高校所占的份额仅有56.2%，德国大学在与科研机构的科研经费、科研项目与科研人才竞争中常常处于弱势。[11]尤其是进入新世纪以后，世界各国纷纷出台政策，将公共资源进一步向顶尖高校倾斜，德国大学的发展更是步履维艰，科研成果无法适应现实需求，国际影响力逐渐下降，顶尖成果更是匮乏；在人才竞争上也十分乏力，到德国高校任职的顶尖学者凤毛麟角；而在2000年之后興起的世界大学排名的前列，更是鲜有德国大学的身影，早已不复往日光辉。[12]值此种种危机，高等教育改革成为德国社会的共识，而打破一贯秩序的重点大学建设政策“卓越计划”也在时任德国联邦教育和科学研究部部长布尔曼女士等人的推动下应运而生。“卓越计划”旨在振兴德国高等教育，提高德国大学顶级研究水平和国际竞争力，包含“研究生院”“卓越集群”和“未来构想”三个资助项目。

然而，在一贯重视民主和平等的社会文化背景下，德国大众对于具有浓厚“精英”韵味的重点大学建设政策具有天然的排斥，各州政府也对联邦政府干预各州高等教育事务的行为表示了反对。即使“卓越计划”由最初提议时的“精英大学计划”更名，并大大拓宽了资助范围，仍然饱受争议，尤以对其人为制造不均衡以及对遴选程序合法性的担忧和质疑较为突出。[13][14]此外，更具挑战性的是，德国大学之间原本并无太大差异，各大学均衡发展，这就意味着，没有哪所大学的入选是理所应当的。那么，“卓越计划”究竟如何遴选？哪些大学能够成功入选？德国联邦政府和各州政府能否对遴选结果达成共识？遴选结果能否为公众所接受和信服？凡此等等，都对“卓越计划”的顺利实施提出了极大的挑战。

从实践来看，自2005年，德国联邦和州政府根据《基本法》91b款通过“卓越计划”以来，“卓越计划”已经顺利实施至第三期并更名为“卓越战略”。尽管担忧和质疑依然不断[15]，但“卓越计划”也逐渐被更多人所认可和接受。2015年，德国政府委托国际评审专家委员会综合评估前两期“卓越计划”实施成效，国际评审专家委员会认为“卓越计划”打破了均衡主义，改变了分离的科研体系，给德国大学体系带来了新的活力。2016年“卓越计划”升级为“卓越战略”，资助周期由原来的5年增加至7年，资助项目则调整为“卓越集群”和“卓越大学”两条资助线，同时还在遴选程序等诸多方面进行了调整。“卓越战略”每年为所有资助项目共提供约5.33亿欧元资金，其中“卓越集群”每年共3.85亿欧元，每个资助项目约300万至1000万欧元；“卓越大学”每年约1.48亿欧元，每个资助项目约1000万至2800万欧元。其中联邦政府资助75%，地方政府则负责筹集25%的经费。与德国大学的经费总量相比，“卓越战略”所能提供的资金支持十分有限，德国大学的经费与美国著名高校相比仍然是微不足道。[16]

而从公众最为关心的遴选结果来看，“卓越战略”及其前身“卓越计划”坚持分期实施，动态遴选，不简单延续前期资助，执行严格的退出机制，同时能够兼顾学术专家、联邦政府及各州政府的资助建议，具有较强的公信力。以“卓越战略”（第三期）为例，“卓越战略”含“卓越集群”和“卓越大学”两个资助项目，该期共收到“卓越集群”申请草案195份，由63所大学提交，最终共有57个项目入选[17]；共收到满足申请资格的大学或大学联盟提交的“卓越大学”申请19份，慕尼黑大学等10所大学和由柏林洪堡大学、柏林自由大学、柏林工业大学组成的“柏林大学联盟”最终入选。[18]在“卓越战略”（第三期）资助的57个“卓越集群”项目中，约49％的项目建立在德国“卓越计划”（第一期和第二期）资助的“卓越集群”或“研究生院”的基础上，其余则皆为新申请项目。[19]入选“未来构想”或“卓越大学”的高校又被称为精英大学（名单如表1所示），该项目同样实现了动态遴选，有进有出。

具体而言，在“卓越大学”评选中，入选第二期“未来构想”的科隆大学和不莱梅大学被淘汰。5所新的大学入选，包括以独立大学身份入选的波恩大学、汉堡大学、德累斯顿工业大学、卡尔斯鲁厄理工学院和以大学联盟方式入选的柏林工业大学，而在“卓越计划”第二期被淘汰的卡尔斯鲁厄理工学院则在本次“卓越大学”遴选中又重新入选。[20]

“卓越战略”及其前身“卓越计划”通过竞争性程序将一部分精英大学与其他大学区分开来，为它们提供了更多的声望和资源，打破了德国高等教育系统“等级平等”的理念与传统，在德国高等教育系统的“纵向分化”中扮演了至关重要的角色。[21]那么，遴选标准是什么？遴选程序是否清晰？遴选专家是否客观公正？各方力量如何平衡？动态调整何以实现？显然，这是至关重要的。

三、德国“卓越战略”的遴选机制

（一）“卓越战略”的遴选主体

“卓越战略”由联邦教育和科研部授权德国科学基金（DFG）和德国科学理事会（WR）组织实施，通过评选委员会的方式开展遴选。德国科学联席会（GWK）根据德国科学基金会与德国科学理事会的建议任命39位来自不同科研领域的专家组成国际专家委员会，委员会主席由德国科学基金会（DFG）和德国科学理事会（WR）主席担任，负责主持会议，但没有表决权。

国际专家委员会的职责主要包括四个方面：一是确定资助标准；二是在“卓越集群”项目遴选的第一阶段决定哪些项目将被邀请提交完整的申请书；三是在进入第二阶段评选后，基于学术标准审核“卓越集群”申请书的学术质量并给出评选意向；四是对“卓越大学”申请项目进行评选。为确保“卓越战略”能够与世界顶尖科学前沿接轨并减小非正式权力的干扰，国际专家委员会十分注重专家团队的学科多样性、学术权威性和国际化水平。在39位国际专家委员会成员中，仅有7位来自德国，其余32位专家皆由来自不同领域的国际著名高校、科研机构或商业组织的权威专家担任，他们在国际学术、大学管理、教学或商业方面具有多年的经验。[22]由国际专家委员会及联邦与各州主管科学的部长组成的卓越委员会确定“卓越战略”最终资助名单。在最终表决阶段，联邦部长拥有16 票表决权，国际专家委员会成员、各州教育与研究部部长每人拥有1票的表决权。

（二）“卓越战略”的遴选标准

1.“卓越集群”的遴选标准

“卓越战略”由“卓越集群”和“卓越大学”两条资助线组成，遴选标准和方法不同。“卓越集群”是最具有创新性的资助项目，它不以学校或者学院作为资助单位，而是将一个项目作为资助对象。在联邦与各州达成的《卓越协定》中，“卓越集群”被描述为以项目为导向，用于促进顶尖科研。

“卓越集群”的遴选标准主要包括四个方面：一是研究计划，主要依据是研究项目的质量、原创性、影响力、发展贡献等；二是研究人员，重点关注主要研究人员的学术成就、国际竞争力和研究团队的多元化；三是支持结构和策略，主要考察对初级研究人员的支持、机会平等、管理水平、质量保证和科学交流；四是研究环境，注重与大学发展规划的联系、跨机构合作和知识转移。除此之外，还有一个额外标准即所需资金的适当性。评审标准均仅作为评分依據，不设权重。[23]据德国第三方机构发布的“卓越集群审查过程调查报告”显示，在评审实践中，评审专家普遍将研究计划的质量和研究人员的学术水平视为首要标准。[24]评审专家基于上述标准对申请人提交的陈述式材料进行评审。评审材料是以围绕上述标准制定的申请模板为基础的，同时还需要提交主要研究人员的学术简历、最重要的出版物、奖项和专利等重要资料。[25]

2.“卓越大学”的遴选标准

“卓越大学”旨在加强大学作为一个机构或大学网络的地位，并在成功的优秀集群的基础上扩大其在研究方面的国际领先地位，提升其国际竞争力。在“卓越集群”条线有两个及以上项目获得资助的大学，或是有三个及以上项目获得资助的由两三所大学联合组成的大学联盟（大学联盟进行合作的价值和有效性必须清晰可见）才有资格进一步申请“卓越大学”条线的资助。

“卓越大学”特别注重学校的特色发展和对顶尖研究者的吸引力，主要从发展现状和规划潜力两个层面来考察，考察内容则主要包括科学研究、教学、知识转移、基础设施、科研人才培养和国际竞争六个领域。具体而言，在现状与水平层面，关注大学目前的总体状况，发展水平和基于研究、教学、知识转移和基础设施层面的绩效与自我评估；在规划和潜力层面，关注大学整体战略的目标、质量和长期可持续性，在上述六个领域的规划项目的有效性，治理结构的效率，机构人员的流动性，以及时间安排和所要求的资助额的合理性及项目的可行性。除此之外，针对以大学联盟身份进行的申请，还增加了额外的遴选标准，联盟内各高校的合作应该是必要且高效的。这些标准主要包括高校间的合作质量，共同目标与各大学目标之间的关系，合作项目在科学研究等上述领域中的协同效应和附加值。同样，这些标准仍然仅作为评分依据，不设权重。[26]

不同于“卓越集群”的是，“卓越大学”的评审材料既包含陈述性的定性材料，又包括以指标呈现的量化数据，“卓越大学”的申请书简要模板如表2所示。[27]它在评价方法上主要采用“模板法+计量法”，将定性与定量方法结合，以提高评估的科学化和准确度。

（三）“卓越战略”的遴选程序

1.“卓越战略”的遴选流程

按照《卓越战略协议》规定，具备申请资格的大学由其管理层代表大学通过各州教育行政部门进行申请。“卓越集群”项目由德国科学基金会（DFG）组织实施，“卓越大学”项目则由德国科学理事会（WR）负责。“卓越集群”的申请单位可以是一所大学，也可以是由几所大学组成的大学联盟，申请数量不限。参与招标的大学首先向德国科学基金会（DFG）提交“卓越集群”申请草案，并由DFG组织专家组成不同科学领域的评审小组进行预选。评审小组基于学术标准进行审核并向卓越委员会（最终决策机构）提交评审意见，卓越委员会根据讨论结果，选择其中一部分草案并邀请其进一步提交完整的申请书，这些项目将进入第二阶段即完整提案的评审阶段。进入第二阶段的项目在提交完整的申请书后，DFG再次组织专家对这些项目进行评审。在评审专家提交评审意见后，卓越委员会进行投票，确定资助项目，并由负责教育与科学的联邦和州部长共同宣布资助决定。

在对“卓越集群”项目进行评审的同时，“卓越大学”的申请和遴选也将依次展开。获得两个及以上“卓越集群”资助项目的大学，或是获得三个及以上资助项目的由两三所大学联合组成的大学联盟便可获得“卓越大学”的遴选资格。WR为每个申请组建一个单独的评审小组进行现场考察并评分，针对每个申请的评价标准都是一致的，以确保各个申请之间具有可比性。现场考察结束后，由国际专家委员会举行会议对所有申请进行讨论和比较并给出资助建议。随后，由国际专家委员会成员、联邦部长及各州教育与研究部部长组成的卓越委员会进行投票确定最终资助名单并公布评选结果。“卓越集群”评选遵循卓越委员会成员简单多数原则，“卓越大学”评选则需要满足两个条件：一是国际专家委员会成员半数赞同；二是联邦与各州主管科学的部长至少25 票赞同。

2.“卓越战略”的评审程序

专家评审是“卓越战略”遴选程序中的关键部分，也是評审程序科学合理、公平公正的重要保证。这里以“卓越战略”第一期评审为例，展示德国“卓越战略”的专家评审程序及其相关实践。

第一阶段：“卓越集群”资助项目申请草案预审。该期共收到了195个卓越集群的申请草案，这些草案由255个评审专家组成的21个评审小组进行了讨论和评审。评审专家的任务是评估申请草案的学术质量，平均而言，每个评审小组由12名评审专家组成，各评审小组分别负责不同的主题（学科）领域，每个评审小组负责约9项草案的评审。每个评审小组都有2名国际专家委员会成员参加，以进行观察和质量保证。该阶段的评审以材料评审为主，评审小组对负责的所有草案进行评审并给出评审意见。[28]

第二阶段：“卓越集群”资助项目完整申请评审。经过第一阶段的预选之后，共有88个草案进入第二阶段。这些完整的申请书由DFG推选的385位专家进行评审，其中仅有7%的专家来自德国，国外专家则主要来自美国、英国、瑞士、法国、荷兰和加拿大，每个评审小组平均由13名相关领域的评审专家负责两个或最多三个项目的评审。在评审开始之前，会将评审专家的姓名告知申请大学，一方面用于确认评审小组所具有的专业知识是否能够满足申请项目的评审需要，另一方面用于避免可能的利益冲突。该阶段的评审以会议评审的方式进行，所有项目的评审会议均遵循标准的时间安排。在会议的前一天，评审小组成员会收到评审项目的申请材料、评审人员职责等必要材料和信息。会议审核阶段则主要包括：申请大学代表就申请项目进行介绍、申请大学代表与评审专家进行讨论、评审专家举行部门会议对项目进行讨论并根据遴选标准做出评估，评审小组主席就讨论结果进行总结、小组成员依据遴选标准进行匿名评分。上述会议流程依次进行，同样也有2名国际专家委员会成员出席。卓越委员会则基于评审小组的评分和建议进行讨论和投票，确定资助名单。[29]

第三阶段：“卓越大学”资助项目评审考察。在确定“卓越集群”项目的资助名单后，共有19个满足“卓越大学”申请条件的大学或大学联盟进入考察名单。德国科学理事会（WR）于2019年1月至5月期间共邀请了190位专家对19个大学或大学联盟进行了材料评审和现场考察，其中超过90%的专家来自国外。[30]国际专家委员会的两名成员分别担任现场考察专家组的主席和卓越战略委员会会议的报告员，他们大多参加了两到三场访问以确保考察程序和遴选标准被严格执行，但并不参与评分。该过程专门用于评估大学，尤其是在研究、教学、知识转移等方面的过往表现和发展现状。此外，大学或大学联盟还必须提出令人信服的发展计划以促进机构的持续发展。现场考察时长共2.5天，有标准的考察流程。实地考察开始前，评估组的外国专家要对评审程序以及德国高等教育和科学系统的基本情况进行详细了解。实地考察的第一天，首先由大学对本校的战略构想及其措施进行介绍。随后，评审专家就构想及其措施与大学展开讨论，与师生进行对话，并参观该校相关的研究机构和设施。第二天，评审专家与大学的各个委员会、校外合作机构、管理层以及大学所在州的教育与研究部部长进行会谈。最后，评审专家召开内部会议，通过问卷方式提交评审意见。现场评审小组根据该问卷草拟评审报告，与调查问卷一同提交给卓越委员会。

四、德国“卓越战略”遴选的制度理念

德国“卓越战略”以其遴选程序的公开公平公正著称，完善的评审程序是“卓越战略”顺利实施的重要保证。评审专家的意见在“卓越战略”的实施中极其重要，评审专家主要由国际一流学者组成，有利于保证评价的客观公正。此外，“卓越战略”建立了多元利益表达机制，各利益主体能通过官方渠道参与到遴选决策中，有利于减少政策实施的阻力。

（一）注重遴选程序的公平透明，以程序正义保障一流大学建设

为确保重点大学建设政策得以有效实施，公开公平公正的遴选机制不可或缺。正义作为人类社会的基本价值，不仅表现为結果实体的正义，还表现为一定的过程或程序的正义。[31]正如罗尔斯所言：“我把程序的正义与实质的正义的区分，相当程度地看作一种程序的正义与该程序之结果的正义的区分。程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的，公平的程序具有内在价值。”[32]在一流大学遴选中，由于价值目标和遴选对象的多元化，实质正义即遴选结果的科学性、合理性很难判断，往往只能在一定程度上得以实现。此时，合理公正的程序能尽量减少人为的随意性，保持遴选过程的透明规范，提高参评高校和公众对遴选结果的信任和尊重，引导参评高校将更多的办学注意力聚焦于自身发展建设上，更高效地实现“一流大学”建设的政策目标。

2004年1月，时任德国联邦政府教育和研究部长的埃德尔加德·布尔曼（Edelgard Bulmahn）公开提出要在现有大学之间组织全国性竞争以争取大量额外资金的想法，并计划确定约10所表现出潜力的大学成为精英大学。该提议在德国高等教育领域的大多数利益相关方中引起强烈抗议。人们反对通过竞争机制将资金向少数大学集中，改变高校的均质状态及高等教育的区域均衡分布。与此同时，州政府也不愿联邦政府借此机会插手各州事务。德国在法律上将高等教育划归为各州的地方事务，联邦政府的行政干预力量相对薄弱，而州政府的意见和支持则十分重要。

上述正式与非正式的制度安排都在客观上对德国“卓越战略”遴选机制提出了极高的要求，即“卓越战略”遴选机制必须客观公正，为公众所信服。为削弱政策实施阻力，更高效地实现政策目标，一方面“卓越战略”的评价和遴选都清晰地聚焦在“卓越科研”的建设目标上，另一方面，注重遴选程序的公平、开放、透明，以此达到程序正义。从遴选结果来看，入选新一轮“卓越集群”的57个项目不等的分布在12个联邦州，入选项目最多的北莱茵-威斯特法伦州共有14个“卓越集群”，而勃兰登堡州等4个联邦州则没有项目入选。[33]入选项目在区域间呈现极不平衡的分布状态。然而，由于评选过程建立在公开、透明的遴选机制之上，州政府和高校对遴选结果并无异议。

（二）注重专家的同行评议意见，以学术评价为根本基准

“卓越战略”沿袭了德国大学重视科学研究的发展理念，以学术评价作为遴选与建设的根本基准。2016年，德国联邦和州政府根据《基本法》91条第1款通过的“卓越战略”即命名为“联邦与各州促进大学前沿研究的卓越战略”。在“卓越集群”资助项目申请草案预审、“卓越集群”资助项目完整申请评审和“卓越大学”资助项目评审考察阶段，评审专家的评审意见都极其重要，评审专家基于学术标准对参评项目进行评价，卓越委员会则基于专家提供的学术建议做出最终的资助决策。“卓越战略”的评审制度高度重视评审专家的权利。有媒体评论：“科学家们传递出清晰的信号，卓越战略是科学决定的，而不是政治决定的。”[34]

“卓越战略”的遴选专家大多由国外相关领域的同行权威专家担任，相对更加客观中立。遴选专家是“卓越战略”的学术质量保障。在卓越委员会的成员中，有39位来自不同领域的专家，他们是国际专家委员会成员，其中仅有7位来自德国。他们代表学术同行，每人拥有1票，占总票数的55%。此外，在“卓越集群”资助项目完整申请评审和“卓越大学”资助项目评审考察阶段，外籍专家所占的比例也皆超过90%。

（三）构建利益表达机制，以多元政治参与分散政策阻力

对于德国大学而言，能否成为“卓越大学”不仅意味着每年高额的科研资金，还意味着巨大的学术声誉。因此，能否入选资助计划，给大学校长及领导层巨大的压力。这一成就不仅代表着高校本身，也代表着大学所在联邦州的高等教育水平。因此在最终名单确定之前，大学和联邦州政府会通过不同的方式施加影响。为赢得州政府的支持、吸纳州政府的意见，卓越战略在学术评价的基础上，给予各州政府一定的话语权和投票权，为其提供了发表主张的渠道。

“卓越战略”十分重视利益相关者的合作参与。主要体现在：其一，评审过程的多元参与。“卓越战略”的遴选标准由代表学术力量的国际专家委员会确定，评审过程由各学术领域的专家负责，而评审专家则分别需要与大学管理层、项目代表、大学师生、大学的各个委员会、校外合作机构、以及大学所在州的教育与研究部部长进行沟通会谈。其二，遴选决策的多元参与。“卓越战略”资助项目的最终决策机构是卓越委员会，卓越委员会则分别由联邦教研部长、各州教研部长和国际专家委员会成员构成，分别代表中央、地方和学术力量。其中联邦部长拥有16票表决权，国际专家委员会成员、各州部长每人拥有1票的表决权。

“卓越集群”评选遵循卓越委员会成员简单多数原则。“卓越大学”评选需要满足两个条件：一是国际专家委员会成员半数赞同; 二是联邦与各州主管科学的部长至少25票赞同。这种机制设计一方面正式地赋予了学术力量和地方政府一定的决策权，且权力格局清晰透明，有效地分散了“卓越战略”的实施阻力；另一方面，也赋予了联邦政府在“卓越大学”遴选中的一票否决权，确保了联邦政府在“卓越战略”遴选中的主导地位。这种制度安排大大减小了政策实施的阻力，使政治博弈与学术评价有效融合。

五、德国“卓越战略”对我国“双一流”建设的启示

重点建设政策的实施应有利于良性高等教育体系的构建，促进重点建设高校和非重点建设高校的协调发展。在“双一流”建设评价中，应组建由国际一流学者组成的专家委员会，充分发挥专家委员会的主体作用。加大遴选过程的透明开放程度，保证遴选公平公正的进行。

（一）構建良性高等教育体系，促进重点建设高校与非重点建设高校协调发展

重点建设政策是高等教育体系建设的重要组成部分。“卓越战略”以德国高等教育系统“平等与均衡”的历史传统为基础。德国高等教育横向区分明显而纵向差异较小。一方面，同种类型的大学在办学地位上并无明显差异，无论是在政府、教育从业人员还是公众眼中，各大学都是平等的；另一方面，各大学的办学实力也相对均衡。进入21世纪后，德国为了改变高等教育过于均质化、缺少世界一流大学的境况，发起了重点大学建设。经过几轮的重点建设，取得了积极的成效。但即便如此，德国重点建设的力度较低，投入资金有限。重点建设政策主要发挥激励作用，在德国高等教育中引入竞争机制，但是对普通高校的影响较小。

然而，与德国不同，我国的高校分级十分明显，在长达几十年的重点建设中，高等院校被分为数个层级。由重点建设所引起的高等教育分层与区隔，对我国高校竞争机制与运行效率产生了极为深远的影响。[35]在这一背景下，我国需要妥善处理重点建设高校与非重点建设高校的关系，注意重点建设的限度，适度加大对非重点建设高校的投入，以免对重点建设高校的过度投入危及作为高等院校主体与高等教育体系“塔基”的非重点建设高校的发展。

（二）坚持一流标准，加强国际合作，适当提高专家委员会中国际专家比例

德国“卓越战略”的项目遴选始终体现了德国一流大学建设追求“国际一流，国际顶尖”的基本信念。“卓越集群”的遴选标准中，研究项目的国际竞争力是项目遴选十分重要的依据；评审专家的推荐和选拔中，专家的国际化背景、在本学科领域的专业性和权威性是决定评审资格的关键要素。

国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中也明确指出“坚持以中国特色，世界一流为核心”。要实现世界一流，就不能将视野局限于我国内部，尤其是在自然科学等国际交流合作密切的学科领域，更要始终以世界一流为标准，加强与世界一流大学、科研机构和专家学者的交流与合作，提高“双一流”专家委员会中国际一流学者的比例和参与程度。这一方面可以帮助我国查找“双一流”建设高校、学科与世界一流大学、学科的办学差距，为我国“一流大学”和“一流学科”的建设提供更具国际视野的建设意见，另一方面也有利于削弱非正式权力的干扰，进一步提高学术评审及遴选结果的公信力。

（三）建立公开透明的评价遴选体系，保证“双一流”建设公平有效实施

德国“卓越战略”十分注重遴选过程的公正合理，关键信息公开透明。早在2017年4月，评审程序启动之前，官方便公布了“卓越战略”时间表，详细展示了各程序阶段的事项安排及其对应时间，例如其中明确表明了“‘卓越集群的资助决定将于2018年9月27日公布”，这与实际公布日期一致。[36]更为关键的是，无论是遴选程序、评价标准、评审流程还是决策机构、遴选专家名单，这些与“卓越战略”遴选密切相关的关键信息都能够轻易地通过官方渠道获取。

我国“双一流”建设也在致力于建设信息公开机制，国务院及教育部、财政部、国家发展改革委相继发布系列政策文件，向社会公开了“双一流”建设的总体方案、实施办法、评价办法及建设名单，并建立了统筹推进世界一流大学和一流学科建设信息平台。然而，与德国相比，我国的信息公开程度相对较低，只公布了评选的总体流程，具体的遴选标准和办法并没有公开，专家委员会名单也无法通过公开渠道获知。此外，信息发布时间不固定，具有滞后性，影响了相关利益主体对建设信息的及时获取，也不利于社会对遴选过程展开监督。未来，可以借鉴德国的办法，将“双一流”建设评价、遴选的程序、标准等信息公开化、透明化，充分发挥社会的监督职责，保障“双一流”建设的程序正义。

参考文献：

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（責任编辑 刘第红）