WTO框架下取消俄最惠国待遇的合法性及现实启示——从GATT1994第21条的适用范围谈起

贾沛雯

(利兹大学 法学院,英国 利兹LS2 9JT)

2022年2月24日,俄罗斯正式发起针对乌克兰的特别军事行动,受到以美国为首的西方国家的经济制裁。美国、欧盟和七国集团(G7)等世界主要国家和经济体宣布取消俄罗斯最惠国待遇。2022年3月3日加拿大发布最惠国关税撤销令,根据这项法令几乎所有源自俄罗斯的进口产品将征收高达35%的关税。在第一轮贸易制裁措施临界期满之际,各国正在商议是否继续执行新一轮制裁。目前,日本内阁表示与美国和其他七国集团成员一起采取的惩罚性措施会再持续一年,直到2024年3月底,以通过提高关税等方式继续向莫斯科施压。加拿大于2023年3月28日也在其政府工作报告中表示将提交2023年度预算草案,无限期延长撤销对俄罗斯和白俄罗斯进口产品的最惠国关税优惠待遇。

上述采取贸易制裁措施并取消俄罗斯最惠国待遇的国家援引的均是GATT1994第21条(以下简称“GATT第21条”)安全例外条款。作为冲突直接参与方,乌克兰基于维护国家必要安全利益援引安全例外条款无可非议,然而非直接参与冲突的国家能否援引安全例外条款以免于承担WTO规定的义务?这关涉GATT第21条的适用范围问题。因此,合理界定GATT第21条安全例外条款的适用范围和科学分析取消俄罗斯最惠国地位的合法性,不仅有助于认清西方国家取消俄罗斯最惠国待遇的实质,继续发挥WTO在全球经济治理中的积极作用,而且有助于中国从俄罗斯丧失最惠国待遇中得到有益启示。

一、GATT1994第21条适用分析

该条允许世贸组织成员在某些情况下违反其义务,如“在战争时期保护其基本安全利益”。但是,由于对“成员方认为”“基本安全利益”“必要”和“国际关系紧急情况”的表述缺乏明确的定义,对此条款的援引范围保留较大余地。虽然这种模糊的规定在某种程度上鼓励世贸组织成员方通过非正式外交决议来解决争端,但为了防止滥用该条款,有必要对这些术语进行界定。目前西方国家普遍基于维护“国家基本安全利益”而取消俄罗斯最惠国地位,但争议在于非直接参与冲突的国家在何种程度上才能合理引用该条款。这里将讨论三个问题:“国家基本安全利益”的适用范围如何界定,“国际关系中的紧急状态”如何理解,以及如何认定贸易限制措施符合善意原则。

(一)“国家基本安全利益”的适用限制

安全利益内涵丰富、范围广泛,但并非所有的安全利益对一个国家都是最为基本的。一般来说,安全利益是指保护国家不受侵略的利益,包括军事安全、经济安全、文化安全、环境安全、外交安全等多种类别[1]。而“基本”一词,在正常语境中意为“极其重要”。因此,要援引基本安全利益作为免除关贸总协定义务的前提是必须证明安全利益不是一般的,而是至关重要的。与一般安全利益相比,基本安全利益需要达到更高的门槛和标准[2]。此观点在俄罗斯过境运输案(DS512)中被WTO专家组所认同,专家组称“基本安全利益”显然应比“安全利益”范围狭窄,一般可理解为与国家的主要职能有关的利益,即“保护其领土及其人口免受外部威胁,以及维持内部的法律和公共秩序”。

从历史背景来看,基本安全利益应包括军事安全和政治安全。在日本袭击珍珠港后,美国为了提高政府和公民的安全意识开始宣扬国家安全的概念[3]。基于这一概念,美国颁布了安全条款,随后该条款被1947年关贸总协定所吸收。在世界大战和冷战的背景下,基本安全利益原意指国家保护领土完整和政治独立的基本职能。专家组在解释基本安全利益的概念时充分尊重了其产生的历史背景和时代特征,在俄罗斯过境运输案中,专家组认为关于《国际贸易组织宪章》和《1947年关贸总协定》的谈判发生在第二次世界大战结束后不久,因此有必要结合特定时代背景理解国家基本安全利益[4]。

世界局势进入相对和平稳定的时期后,安全利益引起了越来越多的关注。换句话说,传统安全利益侧重于军事、政治和外交,而非传统安全利益指的是除军事、政治安全外与国家、地区甚至整个国际社会的稳定同样相关的其他利益[5]。随着非传统安全利益争端在国际贸易交往中逐渐凸显,有观点认为安全利益的研究对象应重点在于非传统类型[6]。对于国家安全整体布局而言,扩大国家安全内涵,形成总体性的国家安全战略是新时代的必然诉求。但俄乌冲突再次敲响警钟,传统军事安全的研究仍有持续的意义。另一项争议问题在于商业目的能否构成国家安全的例外行动。以瑞典为例,其在1975年对鞋类产品实行的进口限制被指控违反了关贸总协定的精神,因为这种安全例外是基于商业利益。普遍的观点认为,基本安全利益应当排除商业利益,否则关贸总协定将无法维护自由贸易制度[7]。国家援引安全例外条款的真正目的应当排除维护本国产业的目的,这种排除将安全例外条款与商业免责条款相区别。

在厘清“国家基本安全利益”的内涵后,我们继续探讨成员国是否可以单方面地确定“国家基本安全利益”受到威胁并排除专家小组进行二次审查。为此,我们首先应当明确国际法必须为成员国提供一些逃避的空间,因为这些条约与国家主权相关[8]。基于此,一些国家认为成员国应当有单方面使用该条款的自由。例如在阿拉伯联合酋长国对卡塔尔实施贸易措施一案中,阿联酋拒绝组建WTO专家小组并声称世贸组织无权事后猜测一个成员对其国家安全利益的判断。

对于专家组是否对主权国家援引安全例外的行为具有管辖权,世贸组织持肯定态度。最初的《宪章草案》起草人之一J.M. Leddy指出:“我们认为最好起草一些条款,以便照顾到真正的安全利益,同时尽可能地限制例外情况以便阻止在每一种可以想象的情况下对商业的保护。”[9]起草者在设立该条款的同时也为其实施加以了限制。在1947年联合国贸易和就业会议筹备委员会第二届会议的讨论中,A委员会主席Eric Colban表示,本组织成员解释这些条款的精神是避免滥用的唯一保证。安全例外条款的诞生是世贸组织和主权国家之间做出的妥协,剥夺专家组的管辖权有违GATT第21条的立法目的。

在WTO争端解决实践中,俄罗斯过境运输案是首个通过对于安全例外条款适用范围进行分析的专家组报告。该小组回顾了安全例外条款的提案和历史背景,并得出结论:根据赋予小组的权利,他们应审查贸易措施是否符合所列举的各项要求,而不是由援引的成员国不受约束地自行决定。该报告也明确指出成员国对其国家安全和贸易措施必要性的自我判断是十分必要的,但这些贸易措施应当符合善意原则。在后续的WTO争端解决实践中,如美国对特定钢、铝产品征收关税案(DS544),WTO争端解决机构延续此种观点,主张其对于援引GATT第21条安全例外条款的行为具有管辖权。

尽管有部分成员对此主张持反对态度,认为主权国家基于维护国家安全而采取的措施本质是政治性行为,而作为贸易组织的WTO不应对主权国家的政治行为进行讨论和审查,否则将削弱其处理贸易争端的权威性和执行力。但事实上,这些成员对于其所持的反对态度并非一成不变。例如在俄罗斯过境运输案中,美国作为第三方在意见提交截止日之前表示国家对其安全利益的判断是固有权利,不应受到专家组管辖。而在其随后提交的文件中,美国澄清说,它认为专家组在该争端中拥有管辖权。在美国对特定钢、铝产品征收关税案(DS544)中,美国的态度再次转变,声称WTO无权调解事关美国主权的措施。国家态度的转变基于对不同情形下国家利益的维护,因此如何兼顾好国家利益和国际贸易繁荣对于国际贸易组织来说是项挑战。一方面,对于安全例外条款的规定不能过于狭窄,毕竟没有国家会选择牺牲维护国家安全的权利而促使经济发展[10],这也不符合多边贸易组织存在的初衷。另一方面,对于安全例外条款的规定也不能过于宽松。在国家政治经济实力发展不平衡的背景下,允许国家完全自主决定援引安全例外条款易造成规避多边贸易协议义务、加剧国家间利益失衡的不当后果。

(二)“战争时期”或“国际关系中的紧急情况”的内涵

结合以往涉及安全例外的案件,最有争议的术语是“在战争时期或其他国际关系中的紧急情况下采取的”。此次西方国家大规模援引安全例外条款也选择以该术语为采取的贸易限制措施背书。因此,要正确理解“战争时期”和“其他紧急情况”的精确内涵。

“战争时期”的内涵。首先,如果措施是根据GATT第21条作出的,它必须产生在适当的时间。在俄罗斯过境运输案和沙特阿拉伯知识产权案中,WTO专家组均确认这些保护措施必须具有持续性,即贯彻在战争或紧急情况期间。因此,成员国所采取的行动应符合客观的时间标准,即“时间一致”[11]。关于战争的定义,俄罗斯过境运输案件小组认为,战争是指可能发生在国际上或“政府部队与私人武装团体之间,或在同一国家内的这些团体之间”的武装冲突。然而,这种解释或许只是对战争的一般理解,但不适用于国际法。众所周知,国际公法的调整对象是国家或国际组织之间的关系。因此,并不是每一场军事冲突都将由关贸总协定管辖。换句话说,除非国家冲突有潜在的国际威胁,否则它不应成为第三方援引安全例外情况的理由。

“其他紧急情况”的内涵。从语义解释来看,国际关系中的“紧急情况”必须十分严峻。根据牛津词典,“紧急情况”指的是“需要立即采取行动处理的突发严重和危险事件或情况”。此外,剑桥词典将“紧急情况”定义为“突然或意外的危险或严重的事情,如事故,需要迅速采取行动以避免有害的结果”。这些定义与一些学者的观点一致,如Tomas Cottier和Panagiotis Delimatsis[12],他们认为紧急情况必须具有紧迫性,需要国家作出立即和直接的反应。为了界定紧迫情形,可以应用四个客观标准,包括紧急情况类型、紧急情况直接和间接后果、严重程度和持续时间。就持续时间而言,“紧急情况”必须具有突发性,而不是持续多年存在。

从文本解释,“国际关系中的紧急情况”必须与“战争”具有相当的危害。首先,这两个术语之间用连词“或”衔接,这表明“其他国际关系中的紧急情况”在严重性和紧急性方面应与“战争”相当。对于国家而言,在威胁达不到战争的严重程度前,不能满足“紧急情况”的条件,也就不应当施以安全例外措施[13]。此外,两个有关的条款项是第21条(b)款第1项和第2项。尽管(b)款第3项并未对此概念进行定义,但结合条款上下文有助于界定“紧急情况”的内涵。第21条(b)款第1项、第2项说明了各国认为有必要采取行动的情况。具体情况如下,“可裂变材料或材料的来源”和“武器、弹药和军火的贸易或直接或间接提供军事机构用的其他物品或原料的贸易”。因此,“国际关系中的其他紧急情况”应指对国家安全的现实威胁,并包括国家之间大于一般紧张但不构成“战争”的严重冲突。

在实践中,WTO专家组也对“其他国际关系中的紧急情况”作出解释,其认为“紧急情况”应当包含潜在的武装冲突和高度紧张的局势。在俄罗斯过境运输案中,专家组认为虽然各成员认为政治或经济冲突是紧急或严重的,但这超出了GATT第21条(b)款第3项的含义,国际关系中的紧急情况应指直接的或可能的武装冲突,或紧张或危机加剧,或笼罩或包围一个国家的普遍不稳定情况。同样,在沙特阿拉伯知识产权案中,专家组认定当一个国家或国家集团不断指责另一个国家为恐怖主义和狂热主义提供支持时,这无疑反映了上述国家之间的紧张局势或困境,应被视为“国际关系紧急情况”。

(三)援引GATT第21条应当满足善意原则

根据《维也纳公约》第26条,各方必须真诚地解释和履行所有条约。这一原则得到了国际法的支持,也是专家组审议GATT第21条是否正确援引的最恰当的标准之一。

从1994年关贸总协定的起草历史可以看出,第21条立法意图在于保护受损害成员能够在特殊情况下援引本条款来保护国家之间的利益平衡。在紧急情况下,成员可采用安全例外情况来保障其基本的安全利益。但这种安全利益不应当包含保护本国产业的目的。当申诉方对援引第21条(b)款的合理性提出异议时,世贸组织小组应有权审查这些行动是否符合善意原则。

善意原则来自合同法,其主要目的是防止当事人不诚实、不公平地相互利用。世贸组织小组在解释条约时吸收了此原则,其认为成员国适用GATT第21条时,真正和主要意图应当是维护国家的基本安全利益,而不是贸易保护或逃避其他世贸组织义务。如果世贸组织成员适用安全例外条款是以国家安全的名义保护本国某一产业,则视为不善意,违反了GATT第21条安全例外条款的含义,则国家的单方面贸易措施不合法。基于此,专家组在俄罗斯过境运输案中引入了“合理性测试”,以判断贸易限制措施是否出于善意原则而做出的必要行为[14]。

然而,善意审查机制需要进一步完善。首先,它需要更客观和实用的标准。例如,当小组考虑一个国家的动机时,可以从积极和消极两方面进行评判,即小组应首先判断成员是否真正出于维护本国基本安全利益而采取限制措施,还需要探讨该成员国措施是否为了维护安全利益之外的利益。由于一个国家采取措施的目的具有主观性和内部性,申诉方很难通过直接证据证明其恶意。因此,可以考虑间接证据来证明恶意动机,如援引方政府实施贸易措施的议案,并结合援引方提供的相关证据和相关的争议解决程序。除了动机之外,专家小组还可以考虑措施出台背景、适用对象以及相关国家背景和利益。另一方面,措施援引国应负担证明其行为是善意的,而不超出必要的限度的举证责任。事实上,国际法院的前身——常设国际法院已明确规定,举证责任应该由行为国承担[15]。

二、取消俄罗斯最惠国地位的合法性分析

(一)乌克兰维护国家基本安全利益的需要

作为冲突的直接参与方,乌克兰面临着领土完整和军事政治安全的巨大威胁。乌克兰在给世贸组织的信中声称,持续的武装冲突已经造成了乌克兰巨大的生命损失和经济损失。保护一个国家的领土完整和主权不仅仅是安全利益,而且是一种“基本的”安全利益。鉴于正在进行的军事行动对乌克兰造成的广泛破坏,乌克兰取消俄罗斯最惠国待遇符合维护其基本安全利益的需求。

由于战争或武装冲突而出现国际关系中的紧急情况时,一个国家在阐明其基本安全利益方面的要求将会少得多。对于直接参与战争方来说,证明基本安全利益受到威胁并不是一项繁重的负担,专家小组在俄罗斯过境运输案中规定了“最低限度”的标准,即基本安全利益在最低程度上适于被援引的情况[16]。具有争议的是,那些没有直接参与武装冲突的国家或集团,如美国、加拿大、欧盟,应当如何充分阐明其基本安全利益受到威胁。首先需要明确,GATT第21条本身并未说明只有直接参与战争的国家能够援引安全例外条款,这意味着非直接参与战争的国家也可以该条款为由免除承担世贸组织的义务。因此,如果第三方对基本安全利益威胁的陈述符合一定程度的要求,那么其所采取的维护国家安全利益的措施应该是合法且有效的。从实践中看,美国、加拿大、欧盟、日本等世界主要国家和经济体相继援引安全例外条款向自俄进口的产品加征关税,似乎表明军事冲突背景下基本安全利益的实际证明义务并不繁重。

(二)加拿大取消俄罗斯最惠国地位的声明

加拿大于2022年3月3日发布俄罗斯最惠国关税撤销令,成为第一个取消俄罗斯和白俄罗斯最惠国待遇的国家,在该法令持续的180天里,加拿大从这两国的进口减少了97%以上。在其取消俄罗斯最惠国待遇的官方声明中解释说:“俄罗斯入侵乌克兰……违反国际法,对基于规则的国际秩序构成威胁。加拿大正在采取进一步行动,以确保那些不支持基于规则的国际秩序的人不能从中受益。”然而,这一声明缺乏充分解释其基本安全利益。应当普遍承认,一个国家不能因为另一个国家违反了国际法规定的义务而剥夺其成员资格。另根据专家组在俄罗斯过境运输案中的意见,只有成员方充分证明当前国际形势根本性改变了签订协议时的条件,才能构成对安全例外条款的合理引用。因此,除非加拿大能够充分阐明其安全利益受到威胁,否则该声明的法律依据是较为薄弱的。

然而在俄乌冲突的背景之下,加拿大等非直接参与冲突国阐述其基本安全利益受到威胁并满足“最低标准”的负担将大大减轻。从法律依据分析,加拿大或可声称俄罗斯使用武力威胁乌克兰领土完整,违反了《联合国宪章》第2条第(4)款,进一步威胁到非直接参与冲突国安全。同时,根据该条第(5)款,联合国对于任何国家正在采取防止或执行行动时,各会员国不得对该国给予帮助。2023年2月23日,联合国大会第十一届紧急特别会议第4次通过决议要求俄罗斯从乌克兰撤军。加拿大等国可援引支持联合国决议为理由取消俄罗斯最惠国地位。从事实层面分析,美国、加拿大、英国和其他欧洲国家等指责俄罗斯对乌克兰发动非法战争,并对俄实施了一系列严厉的经济制裁;俄罗斯总统普京警告西方国家不要干涉俄乌关系。俄罗斯与美国及其盟国的冲突对立日渐严峻,加之2023年3月9日扎波罗热核电站遭袭,再次引发了全球对核威胁的担忧。事实上,只要北约不直接参与俄乌冲突,且俄罗斯政权摆脱了生存威胁,其有意或无意使用核武器的可能性极小[17],但俄罗斯这样的核大国在热战中产生的核威胁足以使全球安全陷入恐慌。有鉴于此,加拿大等国家将不难充分阐明其基本的安全利益,世贸组织也表示专家组将在这方面对这些国家给予极大的尊重。

(三)美国通过HR7108号法案

2022年4月8日,美国总统拜登签署了HR7108号法案,即“暂停与俄罗斯和白俄罗斯的正常贸易关系法”,4月11日美国海关与边境保护局发布指南:在2024年1月1日之前,所有自俄罗斯和白俄罗斯进口的货物适用美国统一关税表(HTSUS)第2栏中规定的税率。HTSUS第2栏中的关税税率适用于与美国没有正常贸易关系的国家,通常比第1栏税率高得多。在此之前,适用第2栏税率的国家仅古巴和朝鲜。在该法案中美国同样援引了安全例外条款,其认为俄乌冲突威胁到包括美国在内的所有国家的和平与安全,构成国际关系中的紧急状态。早在2019年专家组在俄罗斯过境运输案的报告中就认定俄乌之间存在军事碰撞,并一定程度上影响了国际局势,造成两国关系发生根本性变化,符合“国际关系紧急情况”的标准。三年后再次升级的军事冲突持续时间更长、参与的国家更多、影响范围更广,更加符合国际关系紧急情况。而对于美国的基本安全利益是否受到了威胁,其判断标准与非直接卷入冲突的国家别无二致。作为对世界格局最具影响力的国家之一,美国取消俄罗斯最惠国待遇的象征意义比措施实际效果更为重要。

三、取消俄罗斯最惠国待遇对我国的启示

近年来中国多次受到“威胁美国国家安全”的指控,其中对于中国钢铁、铝产品的限制措施上升到WTO争端层面。因此,中国有必要研究俄罗斯在制裁与反制裁中的经验及教训,积极应对中国可能面临的贸易限制措施。另一方面,由于美国的抵制,WTO上诉机构名存实亡;俄乌冲突又再次引发人们对于WTO争端解决机制权威性的怀疑。WTO争端解决机制改革迫在眉睫之际,世界各国正试图提出本国的改革对策,加大在WTO改革中的话语权。我国也应重视俄乌冲突对世贸组织产生的外溢影响,推动争端解决机制的改革进程,积极维护国际贸易组织的生命力和权威性。

(一)贯彻落实总体国家安全观

在俄罗斯发动特别军事行动后,它一直面临着国际社会的严厉贸易制裁,包括并不限于取消最惠国待遇。虽然制裁不能使俄罗斯完全退出全球经济循环,但它们切断了俄罗斯80%以上的贸易、金融和融资渠道,这在很大程度上给俄罗斯的经济发展带来了沉重负担。尽管美国与俄罗斯的贸易量不大,取消俄罗斯最惠国待遇更多出于象征意义,但美国的行为引起其盟友相继跟随,包围式的制裁很大程度上阻碍了俄经济发展。然而面对制裁,俄罗斯经济表现出了极大的韧性,2022年俄罗斯国内生产总值下降了2.1%,远低于各方预测的数值。俄罗斯反制裁措施的有效性离不开其长期未雨绸缪,自2014年克里米亚危机后,俄罗斯加快经济转型建设,重点维护财政和金融安全,通过自主生产降低对进口产品的依赖,推动外汇储备和国际贸易结算去美元化。尽管如此,俄罗斯在农业、能源、智能制造、信息数据等重要产业仍存在巨大的生存和发展危机[18],经济结构性转型或成为俄罗斯发展的主线任务。

俄罗斯危机再一次彰显实施总体国家安全战略的重要性。近年来中美贸易摩擦愈演愈烈,2018年美国对中国发起“232调查”,以维护国家安全为由向自中国进口的钢铁、铝产品加征关税;2023年4月,美国以数据安全为由禁止用户使用公共网络访问TikTok、Wechat等中国软件;2023年4月19日,美众议院再次以压倒性多数通过了旨在打击华为和中兴公司的《反制不可信海外电信法案》。受贸易战影响,2023年3月我国微型计算机设备的工业增加值大幅下滑21.6%,第一季度下滑22.5%。尽管网络和数据安全被多数国家从理论和实践中认定为“国家基本安全利益”[19],但美国对中国软件和电信公司的限制措施在“国家基本安全利益受到威胁”和“善意原则”两方面的合理性值得进一步研究。面对美国及其盟友发起的“中国威胁论”和贸易限制措施,中国应从宏观层面进一步落实总体国家安全战略,推动国家安全立法,形成总体性、全方位、多层次的安全法体系。在微观层面,加深国家各部门、各行业安全观念,在农业、金融、能源、制造业等重点领域提高利益保护、风险应对能力。在国际层面,推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系,通过“一带一路”、上海合作组织、金砖国家论坛等平台构建美欧之外的贸易合作关系,编织对抗制裁的安全网络。

(二)降低对出口经济依赖

西方国家的制裁措施在打击俄罗斯的同时,也给自身带来了巨大的“反噬效应”。以欧盟为例,其原本为俄罗斯最大贸易伙伴,俄欧贸易占欧盟贸易总量的三分之一以上,自2022年3月15日宣布取消俄罗斯最惠国待遇后,欧盟内部石油等能源价格持续上涨,影响欧洲国家工业产业发展,导致民众频繁大规模罢工游行。随后,欧盟在其官方网站删除了取消俄罗斯最惠国地位的声明,在2022年9月9日的官方文件中称不再提高进口关税,而是通过一系列制裁措施,包括对货物进出口的禁令和限制来采取行动。俄罗斯在制裁后实施自主生产代替进口战略,同时降低对能源出口的依赖,2021年能源在财政贡献中的占比已实现44%的降幅。这对于我国进出口贸易同样具有启示,在高度依赖出口的情势下,一旦遭遇外部不利限制导致出口下行,将对整个地区或行业经济造成打击。基于此,党的二十大报告对加快构建新发展格局、着力推动高质量发展作出了战略部署,指出要不断提高国内供给水平,加强内需对经济发展水平的支撑作用。后疫情时代我国产业复苏迹象强势,民众消费欲望强烈,既是推动经济结构性转型的良好契机,也是对政府稳定经济秩序、重塑金融市场的挑战。

(三)重建WTO争端解决机制

取消俄罗斯最惠国地位进一步破坏处于动荡之中的国际贸易体系。西方国家对俄罗斯实施严厉制裁阻碍了经济一体化进程,与日俱增的地缘政治分歧正不可避免地入侵全球贸易体系。在美国取消俄罗斯最惠国地位之前就存在一种担忧的声音,制裁俄罗斯可能促使其与中国建立更深的关系。事实上,俄罗斯的确自制裁后加深了与中国的贸易往来,俄罗斯央行最新发布的报告显示,2022年初至2022年底,人民币在俄罗斯进口结算中的份额从4%升至23%,中国从俄罗斯进口额增幅超40%,其中70%都是能源产品。尽管中俄贸易的加深是毋庸置疑的,但莫斯科绝无意成为北京的附庸,北京也无意直接卷入这场贸易战争的漩涡。另一方面,自1991年苏联解体、东欧剧变后,新兴国家被纳入世界贸易体系,人们认为这是建立自由贸易秩序最后一步努力,因为国家间贸易的相互依存能够避免战争并带来持久的和平。然而俄乌冲突打破了这一幻想,也使得国际贸易体系受到质疑。更为讽刺的是,俄罗斯在2019年利用安全例外条款来证明其对乌克兰实施的制裁是合理的,这最终也得到了专家组的支持。而4年后的今天,尤其是在上诉机构因特朗普政府的抵制而停止运作后,世贸组织似乎不太可能卷入这场比4年前更激烈的战争,更遑论这场制裁涉及美国及其盟国。冲突之下,各国绕过世贸组织实施的经济制裁不断挑战国际组织权威,毕竟,当国际关系回归到丛林法则时,国际法在大规模武装冲突中发挥的作用十分有限。

WTO争端解决机构如今已进入改革的十字口,各成员正努力探寻未来改革的方向。作为WTO重要成员,中国也应积极提出自己的倡议,推动WTO争端解决机制改革的进程。目前在中国和欧盟的努力下,部分成员国达成了《多方临时仲裁安排》,但该协议显然无法作为上诉机构的长期替代[20]。在第三阶段改革中,中国应基于人类命运共同体理念进一步推动专家组机制改革,坚持非歧视、自由贸易原则,反对美国等西方国家贸易保护主义,推动多边贸易谈判,提高《多方临时仲裁安排》的包容性和代表性。

四、结语

俄罗斯和乌克兰之间的武装冲突提出了一个至关重要的问题,即非直接参与争端的世贸组织成员能否援引安全例外条款以排除WTO协议下的义务。该问题的实质在于国家基本安全利益是否受到威胁,由此涉及GATT第21条中的两个术语,其一是“基本安全利益”,其二是“国际关系中的紧急情况”。

由于GATT第21条免除了成员国义务,滥用这一条款将给世界贸易体系造成巨大的混乱,因此,援引GATT第21条应遵循审慎原则,限于那些最严重违反国际法的行为,例如威胁主权国家的存在。同时,所采取的贸易措施也应受到世贸组织专家组的限制。专家组可从主观和客观两方面审查国家基本安全利益的声明。对贸易制裁措施在时间上进行限制也同样重要。在俄乌冲突背景下,直接卷入冲突的乌克兰显然满足援引GATT第21条的条件。而对于其他实施制裁的非直接参与冲突国家,应当充分说明其援引依据,重点在于证明存在国际关系紧急情况以至于该国的基本安全利益受到威胁,尽管在当前的动荡中,这项义务的最低限度标准将较为轻易地满足。

值此俄罗斯丧失最惠国待遇一年之际,新一轮的贸易制裁措施仍在持续。各方应当深刻认识到这场由军事行动引发的贸易战争对全球贸易体制一体化带来的毒害,努力将不利后果降至最低。中国也应当从俄罗斯的制裁与反制裁中汲取经验教训,为今后可能面对的不利贸易措施未雨绸缪,在逆全球化背景下应对好风云骤变的世界经济局势。