T 市J 区行政执法与刑事司法衔接现状及路径分析

王 佳 郑 玙

1.台州职业技术学院，浙江 台州 318000；2.台州市椒江区人民检察院，浙江 台州 318000

随着经济社会发展，行政与刑事领域的交叉与转化日益增多，但行政执法和刑事司法在转化实践中却存在诸多困境。目前虽然在实践操作、制度层面、理论研究等领域多有探索，但就笔者的调研数据而言，如何结合当地实际，对两法衔接实践中遇到的情况进行研究并探索提升路径仍是行政机关与司法机关需共同面对的现实问题。本文以当地实践为支撑，就T 市J 区在行政执法与刑事司法衔接过程中存在的问题及处理现状进行分析，探求解决之路径。

一、两法衔接在T 市J 区实践中存在的问题

为准确反映T 市J 区在两法衔接中的实际情况及存在的问题，笔者对T 市J 区市监、环保、法院、人社及公安等涉及两法衔接的主要部门进行了调研。2020 年、2021 年两年数据如下表1（单位：件）：

表1 2020-2021 年度T 市J 区两法衔接移送案件对比表

本文以调研为基础，从实体和程序两个维度对T 市J 区的两法衔接现状进行综合分析。

（一）实体运作维度

本文所述实体运作维度主要体现在违法行为是否够罪、如果构成犯罪应如何处罚以及同种类处罚如何折抵等方面。

1.行政违法与刑事犯罪的界限难以准确把握。行政违法行为可能构成犯罪是两法衔接问题的前提，解决两法衔接问题首先要能够识别出相关行为是否构成犯罪。在此阶段，识别的主体为行政执法机关，但认定某一行为是否构成犯罪的标准，比判定是否会受到行政处罚要严格得多。就知识储备而言，行政执法人员无法就是否构成犯罪作出准确判断。由于行政执法部门与公安机关认定标准不统一，T 市J 区存在行政机关与公安机关就是否可能构成犯罪存在意见不统一的情况。对此，T 市J 区相关执法部门的做法一般分为两种：一种是发回行政机关，要求补正；另一种是不予立案，案件退回。对于发回补正的案件，由于行政机关可采取的取证措施有限，很难有实质性的进展。若无法补正，行政机关会直接作出相应的行政处罚。

2.行政违法行为与刑事犯罪行为处罚的衔接问题难以把握。在两法衔接中，执法人员根据诸如“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定往往无法对行为是否构成犯罪作出准确判断。实践中很多案件涉及的不只是一个违法行为，这些违法行为中如果只有部分行为涉及犯罪时应该如何处理？T 市J 区执法实践中行政部门会在征询公安机关意见后，就行政违法部分先作出处理。例如公司虚假登记违法行为同时涉及个人信息买卖的犯罪行为，构成犯罪的行为是个人信息买卖的行为，行政机关在将案件移送公安后，会对公司虚假登记的行为先作出处罚，以维护市场秩序的稳定。

3.财产罚中罚款与罚金之间的折抵问题难以准确把握。实践中自由罚的折抵不存在障碍，但在财产罚中经常会发生行政处罚罚款金额高于刑罚中罚金数额的情形。［1］当行政机关已经作出巨额罚款的前提下，法院就罚金问题如何裁判既能有威慑效果又能做到“一事不再罚”？［2］根据调研数据可以发现存在以下几种情形：一是行政机关发现犯罪线索但未作出行政处罚时移送，此时以刑事处罚结果为准，不涉及二者折抵的情形；二是行政处罚作出后发现涉嫌犯罪再行移送，此时会出现罚款金额大于罚金的情形，实践中的做法是将罚金在罚款总额中抵扣；三是在批量案件的处理中，例如T 市J 区市监处理的商标侵权案件中，情节严重构成犯罪的移交刑事处罚，情节较轻的由行政机关进行处罚。最后的处理结果可能对移交刑事处罚的当事人判处缓刑并处罚金，对情节较轻不构成犯罪的行为人判处高额罚款。就普通民众而言，容易简单将罚款与罚金数额作比较，可能会有行政处罚重于刑事处罚的错觉。

（二）程序衔接维度

程序衔接的问题主要表现在案件的移送步骤、程序、时限及移送后证据的转化等方面。

1.案件移送程序不具体

虽然目前有一些关于两法衔接问题的规定，但是缺少操作细则，造成行政机关在移送案件时无统一标准，缺乏规范性。主要表现在：一是关于案件如何移送的问题。在通常的司法文书中，对移送问题的表述大多为“将本案移送至公安机关”。当一个案件涉及多个违法主体、违法行为时，应全案移送还是仅移送涉嫌犯罪的部分？目前规定不一［3］，实践操作中也没有统一标准。二是移送后执法行为的状态问题。［4］根据目前的规定，案件移送后公安机关审查完毕前，行政机关应暂停案件处理。但在T 市J 区实践中，行政执法机关却没有局限于上述规定。如前述公司虚假登记违法行为同时涉及个人信息买卖犯罪，行政机关在将案件移送公安后，为稳定市场秩序，经与公安机关、检察机关沟通后，会对公司虚假登记的行为先作出处罚。

2.证据认定衔接不畅

行政执法与刑事司法衔接不畅，一直是我国执法实践中的痼疾。［5］与行政执法证据相比，刑事司法对证据的审查要求更高［6］，司法机关必须根据刑事证据要求对行政执法机关已经调取的证据进行认定、取舍。那么，证据取舍的标准是什么？

一是证据的合法性、有效性问题。针对此问题，我国目前相关立法中只做了原则性规定，如“可以作为证据使用”。这一规定可以理解为可直接作为证据使用，也可理解为应进行审定，对符合刑事证据标准的才可作为证据使用。二是取证衔接问题。由于取证主体、手段、要求的不同，容易造成证据认可方面的衔接不畅。［7］经调研了解到，行政执法机关在取证过程中的一些瑕疵，往往会导致证据在移送公安机关后无法被认可。由于行政执法机关取证手段的有限性，实践中会存在行政机关虽然证据不充分，仍然将案件移送公安机关处理的情形。在执法过程中行政机关通过现有证据判断行为人有犯罪嫌疑，但无法取得进一步的证据，因而选择移送公安机关进行深入调查取证。三是“非法”证据处理问题。在两法衔接实践中，对由于行政机关取证瑕疵获取的证据，是否可以作为认定行为人是否构成犯罪的证据使用？如果对该证据不予认定，那是否会因此作出不予立案的决定？还是应由公安机关退回行政执法机关补充侦查？实践中，对上述情况却缺乏统一的处理标准。

3.监督运作机制不理想

就监督运作机制而言，目前T 市J 区的实践中，主要涉及“联席会议制度”和“信息共享机制”。一是就“联席会议制度”而言，T 市J 区设置了两法衔接的领导工作小组，总体协调负责全区的两法衔接工作。衔接运作过程中遇到问题时，相关部门报请领导小组讨论，领导小组统一组织协调相关部门讨论决定处理方案并督促落实。二是在“信息共享机制”［8］的落实方面，目前T 市J区行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台的建设，仍然处于推进建设阶段，需要增加推进力度，以推动信息共享平台落地落实，通过平台这种电子政务形式切实提高工作效率，有效推进两法衔接工作的开展。

同时，监督机制的有效性是“两法”衔接能否有效推进的重要环节。在实践中，监督缺位、规定缺失、分工不明等现象的存在严重影响衔接的有效推进。在T 市J 区的衔接实践中，因业务局限等原因，人民政府的该项监督职权未真正有效发挥其作用；而检察机关既是监督主体也是接收主体，且目前对移送、监督的规定不够系统、权威，造成检察机关的监督职能无法有效落实。

二、完善行政执法与刑事司法衔接的路径探析

上文中已经对两法衔接实践中面临的困境进行了分析，在T 市J 区实践调研基础上，拟提出如下建议供探讨与尝试。

（一）制度建设的完善

两法衔接的立法应首要注重协调出台更高位阶的规定，以保证对各相关部门的统领性和可操作性。

上文已经提到应当落实两法衔接中的一事不再罚原则。在具体适用中，对于尚未作出行政处罚便发现犯罪移送的情形，行政处罚的认定便随之终止，如何处罚应严格按照《刑法》等相关规定进行处理。对于已作出行政处罚的移送情形，可以吸收的人身罚和财产罚原则上应折抵，以维护市场秩序等为目的的行政处罚所特有的处罚形式，如取消市场主体资格等，应予以保留。同理，在处理罚金与罚款问题时，对于环境保护、经济类违法等犯罪行为，为维护市场及相关领域的规则、秩序，对多缴纳的罚款不应退回。

（二）程序机制的拓展

就目前两法衔接的操作流程和规则细化而言，可从以下几个方面进行探索：

1.细化案件移送程序

一个案件中经常会存在涉及多个违法主体和行为，但并非都涉及犯罪，这种情形下应当如何进行移送？根据T 市J 区操作实践，这类案件应当仅移送涉罪部分，因为违反行政法规的行为往往损害公共利益或妨害社会管理秩序，若不及时作出行政处罚而全案移送，由于刑事案件侦查审理周期长，无法及时打击违法行为，维护社会治安。目前T 市J 区在实践中虽有类似处理情形，但为数较少。一般情况下为避免程序瑕疵还是会选择全案移送。

术业有专攻，鉴于涉及领域不同，行政执法机关可能无法对涉罪行为作出准确判断。为避免遗漏，可以设置及时通报程序，当是否移送无法确定时，行政执法机关可主动与公安机关沟通，以便及时发现犯罪行为，使两法衔接不只是一次移送那么简单，而是一种共同维护社会秩序，及时发现犯罪行为的过程。

2.完善证据衔接制度［9］

就两法衔接中的证据衔接问题，笔者认为当下应拓展思维，立足于两法衔接机制的完善来对相关规定进行解读。《刑事诉讼法》明确规定行政执法机关收集的证据在刑事诉讼中可以作为证据使用。对其中的“可以”二字，应是为公安、司法机关提供一种选择，具体还是以公安、司法机关的操作要求为准，不可以此条为由，影响各个阶段的公正性、自主性。

3.切实推进完善信息共享平台

目前T 市J 区两法衔接的沟通衔接工作仍然是以工作领导小组为主，相关部门的沟通交流及数据通报也主要通过这种形式。但是通过协调会议进行工作部署毕竟不可能日常化，应开拓更多的衔接运作形式以便更加有效推进工作。一是应通过法治宣传教育等形式强化工作人员的衔接意识，推动衔接工作的有效开展；二是在信息共享平台建设完善方面，可将案件直接入网，同时可将公安机关的操作手册、立案标准等相关文件规定上传至平台，为行政机关工作人员提供参考，切实提高衔接工作的有效性及平台的实用性。

在平台的运作中，应充分发挥人民检察院的监督职能，面对检察机关的询问，行政机关应如实反馈。如果发现执法部门有怠于录入的行为，人民检察院可通过检察建议、提请政府督促或者提起诉讼等形式行使其监督职能。同时，检察机关还应积极监督公安机关的立案情况。［10］

三、结语

法治实践的进步需要不断探索、研究与实践检验，两法衔接的问题亦是如此。目前立法体系不完善、程序衔接不畅以及监督运作机制的缺位等仍是T 市J 区两法衔接实践中存在的主要问题。笔者以T 市J 区的实践调研为基础，借鉴现有理论研究成果，通过理论与实践的互相推进探索更加有效的解决路径。