联合国通过《水行动议程》

刘阳

（澳门科技大学 法学院，澳门 999078）

全球水危机加剧，约20亿人无法获得安全干净的饮用水/Unsplash

联合国水事会议于2023 年3 月22—24 日在美国纽约召开，这是继1977 年3 月在阿根廷马德普拉塔召开首次联合国水会议之后的第二次多边水事会议，两次会议间隔了将近50 年。此次会议旨在总结“2018—2028年水促进可持续发展国际行动10 年”的中期执行情况，并鼓励各国为保护水资源、改善卫生条件及人类福祉提供更有力的政策措施。作为《里约环境与发展宣言》下属的综合多边国际会议，本次会议出台的《水行动议程》，为全球水资源保护、促进水治理体系完善等提供了有效指引。中国政府在本次会议上提出了四点倡议，凸显了水治理的中国智慧，为世界其他发展中国家水资源保护及水治理提供了有益借鉴。

全球水危机日渐凸显

水是生命之源，也是文明之源。但是，面对水这个日渐减少的宝贵资源，人类的办法似乎不多，全球性水危机日渐凸显。

早在1995 年，世界银行就曾指出，如果20 世纪的战争是由能源引起的，21 世纪的战争就是由水资源而引起的，除非各国能够改变这一关乎人类发展命运资源的治理及利用方式。就在本次联合国水事会议召开的前一天，联合国教科文组织和联合国水机制联合发布了《联合国世界水发展报告》（以下简称《报告》）。《报告》警告，全球水资源危机已迫在眉睫，全球10%的人口居住在严重或极度缺水的区域，近25%（约20 亿人）的人口无法获得安全干净的饮用水，36 亿人缺乏管理得当的卫生设施，20 亿～30 亿人每年至少有一个月会面临缺水问题，对他们的生计将会造成严重威胁，特别是电力供应和粮食安全方面。到2050 年，全球面临缺水问题的地区人口将增加一倍，这是世界面临的前所未有之挑战。联合国秘书长古特雷斯在3 月22 日开幕式上的讲话中指出，水是一项基本人权，也是推动人类文明进步的共同发展标准。然而，当前水资源陷入了巨大的麻烦之中，对人类文明延续带来了不可忽视的影响。

事实上，人类对于水资源的需求依然在不断增长。《报告》指出，在过去的40 年里，全球用水量以每年1%的速度在增长。在人口增长、经济社会发展模式及消费模式转型升级等因素的推动下，预计到2050年全球用水量的每年增速将会达到1.2%～1.5%。在低收入国家、新兴经济体，每年用水量的增速将会超过1.5%。当然，全球范围内的用水需求增长还存在严重的不平衡，城市用水量需求增长明显高于农村地区。预计到2050 年，城市用水需求将会增长60%～80%。这就导致城市人口中面临缺水人数的比重将会上升。《报告》预测，在未来30 ～40 年内，全球面临水资源短缺的城市人口将会从现在的9.34 亿人增加至17 亿～24 亿人。

地球是一个被水资源覆盖的星球，70%的面积都是水域面积，人类坐拥这样一个巨大的“水星球”，为何还会面临水危机？美国西北大学的布莱恩·赫尔姆特（Brian Helmuth）教授表示，地球上的水资源总量约为14 亿立方千米，绝对数量无疑是庞大的，但其中绝大部分是海水，只有约0.01%可以作为人类和生态系统使用的淡水资源，其他的水要么是咸的，要么被封锁在永久冻土和冰川之中，还有部分淡水资源被严重污染而无法使用。占地表面积70%的水中，海水的比例高达97.5%。赫尔姆特表示，除非人类能够取出海水中的盐分，否则将无法使用。然而，海水淡化的成本较高，能耗巨大，同时还可能会对生态环境造成影响。从这个角度看，水危机不仅是指淡水资源不足，更是表明获得安全、干净淡水资源的困难。

地球上淡水资源是有限的，然而，随着经济社会的发展及人口的增长，人类对其需求量也在增加。数据显示，1960—2014 年，全球用水量足足增加了250%，但人均供水量与1970 年相比已经下降了近30%。全球水资源经济委员会（GCEW）在3 月中旬发布的一份报告中指出，到2030 年，全球淡水供应短缺将会高达40%。当前，全球水资源的供给不稳定性依然在增加，正如联合国水机制发言人在《报告》发布的新闻发布会上所言，如果我们不采取切实有效措施，淡水资源危机将是一项持续性的全球危机。

水对于人类发展的重大意义

水是文明的源头，是农业发展的命脉，亦是工业发展的血液，是地球上一切生命之“母”。正是因为地球上有了水，才出现了生命，人类才能繁衍，文明才能发展和延续。

地球上的一切生命均起源于水，也离不开水，哪里有水，哪里就有生命的存在。人体内的水分，约占到了体重的65%。如果人体缺水，后果将会很严重。缺水1%～2%，会产生饥渴感；缺水5%，将会感到口舌干燥，意识不清，甚至会出现幻觉；缺水15%，会导致心跳加速，意识逐渐丧失；缺水20%，会导致死亡。水对人的影响大于食物，没有食物，人可以存活三周，如果缺水，人可能活不过三天。

水是文明的催化剂。宇宙发展史表明，地球上有了水，才有了生命和绿色，也有了活力，人类文明得以发展。众所周知，地球上最古老的四大文明均是依水而生。城市作为人类文明发展的标志，特别是现代化大都市、城市群的发展水平更是体现了一个国家的经济、社会和文化的繁荣程度。古今中外的历史表明，城市同样是依水而生，有水的地方就有城市的兴起。我国最早出现的城市距今有4 000 年的历史，人类在聚集的过程中，为了生活的便利，往往选择与水相邻。我们的母亲河黄河流域孕育了兰州、郑州等城市，长江更是哺育了上海、武汉、重庆、南京等工商业大都市，靠海的区域诞生了广州、香港、杭州、青岛等繁华都市。

水如同地球上的生命一样，并不是永远静止不动的，而是在陆地、海洋、大气等生态系统中相互转化。如海洋中的水，经过蒸发后转化为水蒸气，水蒸气在一定条件下凝结，以降水的形式重回陆地，最后以不同的形式汇集到海洋，完成整体循环。正是因为存在水循环，才使得淡水资源不断补充地表水和地下水，为生命、文明的发展提供支撑。

水是工业的血液，在工业生产中特别是在制造、加工、冷却、净化等环节的作用无可替代。如，在钢铁厂，水是降温保护生产的重要资源，钢锭扎成钢材，需要用水冷却；高炉的烟尘需要靠水来收集；锅炉里更是离不开水，制造1 吨钢材，需要耗费25 吨水。在造纸厂，水是纸浆的疏解剂、洗涤运输介质和药物的溶剂，制造1 吨纸张需要耗费450 吨水。在核电、火电等发电行业，水是最重要的冷却剂。食品生产等诸多领域也都离不开水。

水更是农业的命脉，农作物生长需要大量的水进行灌溉。这是因为植物必须依赖于水才能存活，蔬菜中含水量达90%～95%，水生植物的含水量更是达到98%以上。水能够替植物输送养分；水能够参与光合作用，制造有机物；水还能够使得植物保持稳定的温度，不至于被阳光灼伤。数据表明，1 千克的玉米的灌溉及生长需要耗费368 千克的水，小麦需要513 千克的水，棉花需要648 千克的水，水稻更是需要高达1 000 千克的水。可以说，从种子入地到最后的万粒归仓，农业的高产和丰收，是水作用的结果。

水还可以调节气候。大气中的水汽能够阻挡地球60%的辐射量，保护地球不至于被冷却。海洋和陆地水体在夏季能够吸收和积累热量，使得地球气温不至过高；在冬季能够缓慢释放热量，使得气温不至过低。

因此，无论从哪个角度看，水对于人类发展都具有重要意义和价值。保护水资源、合理利用水资源是人类实现可持续发展的根本要求。

从马德普拉塔到纽约的46 年

联合国教科文组织总干事澳德雷·阿祖莱认为，面对全球水危机，应建立强有力的国际机制，以防止出现失控态势是必要的，也是紧要的。水是人类的未来，各国必须共同努力，以实现平等共享和可持续管理。事实上，每个人都意识到了水的重要性，各国政府也意识到了水危机持续的可能后果，但长期以来，水作为联合国议题并未受到足够的重视，此次水事会议距离上次联合国水会议间隔了46 年。而这46 年里恰是人类社会快速发展的时代。

时间倒退到46 年之前。1977 年3 月，来自118 个国家和地区的代表齐聚阿根廷马德普拉塔市，参加联合国首届水会议。当时的与会科学家就指出，水资源短缺将会成为未来几十年内的人类主要危机。经过12 天的磋商与谈判，与会各方达成了《联合国水会议宣言》，目标是在1990 年之前使得所有国家能够共享干净卫生的水资源，避免在20 世纪末期出现全球性的水危机。无疑，这个目标并未实现。不仅如此，近半个世纪以来，全球水危机日渐凸显。

令人奇怪的是，在过去的半个世纪内，联合国再未召开水资源的相关会议。为何如此？国际水资源管理研究所副总干事瑞秋·麦克唐纳（Rachel McDonnell）表示，其实答案很简单，那就是水资源问题在国际发展议程上并未排在前列，至少从1977 年以来就一直如此。当然，并不是说1977 年之后，联合国可持续发展议题中就没有关注水资源问题。2015 年通过的2030 年可持续发展议程设定了17 项具体的发展目标，其中第六项目标就是关于水资源的，即为所有的人提供洁净水和卫生环境，并建立可持续发展的管理机制。但此后的几年中，不管是联合国粮食安全会议，还是联合国气候大会，均未能将水资源问题列入优先议程。此次水事会议举办国之一的荷兰水务特别代表亨克·欧文克（Henk Ovink）认为，虽然在过去将近50 年时间内，我们错过了多次磋商机会，但水资源问题必须在未来的联合国议程中占据优先地位，我们不能再等待下一个46 年，因为这场波及全球的水危机确实在发生，且有日益恶化的态势。

在这样的一个危机时刻，联合国于2023 年3 月22—24 日召开了联合国水事会议，会议由荷兰和塔吉克斯坦两国共同举办，超过2 000 名来自世界各国的代表齐聚联合国总部，共同商讨如何应对愈演愈烈的全球水危机。此次水事会议有开幕式和闭幕式、六次全体会议和五次互动对话组成。会议涉及的主题包括以水促健康，以水促发展，以水调节气候、提高气候韧性，以水促合作，水行动十年。此外，还有一些非政府组织、企业的展览及其他活动同时举行。古特雷斯指出，此次会议与会的2 000 多名代表共同打造了一个雄心勃勃的计划和愿景，各国均致力于变革和行动，推动全人类和地球走向一个可持续、公平和包容的水安全未来。

但是，也有很多观察家认为，此次会议的结果不尽如人意。英国《卫报》指出，面对愈演愈烈的全球水危机，各国特别是水资源匮乏的国家需要的并不是一个没有法律约束力的承诺，而是一个类似于《巴黎协定》一样的具有法律约束力的正式协议，以及一个能够保证水资源持续、安全供给的财政应对机制。3 月24 日上午，来自全球的100 多位水资源专家联合致信古特雷斯，抨击此次会议缺乏“责任、雄心和严谨”。

此次会议通过的《水行动议程》中包含了700 多项来自各方的承诺。联合国认为，这些承诺是务实的、能够改变游戏规则的承诺，也是对水资源作为强大经济驱动力的评估承诺。第77 届联大主席克勒希在闭幕致辞中指出，尽管此次会议的成果并不具有法律约束力，但毕竟翻开了历史新的一页。各方为支持《水行动议程》中所作出的3 000 亿美元的承诺，如果得以实现，必将会释放出1 万亿美元的经济及生态效益。

《水行动议程》的内容及意义

2015 年通过的联合国2030 年可持续发展议程中的第六项是关于水资源的规定，但在该项所有子目标中，11 个子目标中有5 项没有可量化的进展信息，其他的一些子目标必须要在当前实施速度上提高一倍才能接近2030 年的预期。如今，在空气污染、气候变化及生物多样性丧失的叠加影响下，水资源以及与其密切相关的人类福祉、能源和粮食生产等各方面均受到严重威胁。因此，全球水管理急切需要更加务实的行动。此次大会通过的《水行动议程》的700 多项承诺，不仅致力于推进2030 年可持续发展议程第六项目标的达成，同时还致力于加速建立第六项目标的全球行动框架，积极推进水资源技术、数据、融资、治理能力的跨国家、跨部门合作。克勒希表示，《水行动议程》并不是为了展示各方的谈判立场，而是基于团结一致的态度探讨务实解决方案。正因为如此，自主承诺的设计体现了各国的立场和看法。承诺制定主要体现了实质性、创新性、变革性、可扩展性、可借鉴性等原则。按照这些原则，《水行动议程》中的承诺大概可分为以下三类：一是基础承诺，指来自世界各地的学校、社区的规模较小但操作性较强的承诺，这类承诺需要授权方能进入《水行动议程》；二是机构承诺，指政府部门、私营部门、社会大众及学术界提出的具有广泛影响力，值得被广泛推广的承诺；三是改变游戏规则的承诺，是一种长期性、根本性的行动指南。

第一、第二种属自主承诺，这样的承诺越多越好，因操作性较强，一旦落实后就能转变为实际措施。第三种承诺凸显的是行动导向，着眼于解决系统性问题，因此数量并不多。如对水作为强大经济驱动力的评估、承认水是地球文化遗产的一部分，等等。举例而言，联合国教科文组织在大会期间提出建立促进水资源可持续发展的政府间科学平台的想法，希望通过该平台的建设来整合水资源相关信息，定期对全球水环境做出科学评估，用于科学决策、水资源监管及水知识教育普及。联合国教科文组织做出的这种承诺，就是属于改变游戏规则的承诺，具有长期性、根本性的意义。

值得注意的是，在《水行动议程》的700 多项承诺中，有61 项与中国有关。其中，一些承诺是政府部门做出的，如水利部提出到2025 年农村自来水普及率达90%以上；在亚洲开发银行的支持下，中国政府持续推进黄河流域生态廊道建设。同时，中国政府还积极推动水治理的多方合作，如参加联合国教科文组织提出的城市水资源指数评估、提高城市水韧性行动等。此外，中国企业也积极参与《水行动议程》，如伊利集团提出在未来5 年之内降低乳制品行业的水足迹，并携手上下游合作伙伴探索建立节水方案。

总体而言，《水行动议程》作为不具有法律约束力的倡议，不止于对承诺行动的收录，还提出要持续对承诺做出跟进、审查和验收。当然，《水行动议程》的承诺要真正落实，还需要承诺主体付之于行动。尽管这一倡议不具有强制力，但毕竟是46 年之后国际社会在水资源行动及治理方面达成的共识，仍然具有较强的现实意义。古特雷斯认为，《水行动议程》是一项各国致力于推进水安全和水治理的路线框架，这一框架能够为各国将承诺转化为现实行动提供指引，其中某些承诺只要承诺者愿意，就可以落实为具体的行动和措施，如开发新的、可替代的粮食系统以减少农业生产领域水资源的浪费，这一承诺带有极强的技术性色彩，本身是一项农业节水方案。

中国的立场与倡议

在此次水事会议全体会议的一般辩论环节，中国水利部部长李国英表示，中国政府积极落实联合国2030年可持续发展议程中的第六项目标，在实践中积累了丰富的经验，能为广大发展中国家水资源治理提供有益借鉴。为此，中国政府提出了四点倡议。一是保障人人享有安全饮水的基本权利。在绝大多数情况下，对处于贫困、干旱及偏远地区的民众而言，要保障其获得安全用水权利，仅靠个人努力是不够的，各国政府、非政府组织、企业等要为其获得这项权利提供支持和帮助。二是充分认识到淡水资源是有限的和无可替代的。水资源的这种属性要求各国民众共同履行合理利用和保护淡水资源的义务，各国政府要积极推动农业节水增效、工业节水减排、城镇节水减损等技术革新，全面提升水资源节约利用的能力和水平。三是要尊重自然河流生存的基本权利。要将河流视为生命体，构建河流伦理体系，维护河流健康，实现人与自然的和谐共生。四是建立应对气候变化对水资源挑战的机制和平台。这方面要充分发挥联合国的多边作用，国际组织、各国政府、非政府组织要加强沟通协作，构建气候变化对水资源挑战的交流合作机制，加强应对水危机、水灾害、水生态的判断和治理。

李国英在发言中指出，中国政府过去几十年来一直秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，积极推动节水技术革新，强化系统治理意识，构建多元合作共治机制，在实现2030 年可持续发展议程方面取得了重大进展。中国以占全球6%的淡水资源，保障了全球近20%人口的用水，并创造了全球18%以上的经济总量，同时在水生态环境治理方面取得了突出成就，越来越多的河流生态环境得以改善，重新焕发出生机。他表示，中国政府愿意同国际社会一道，推动水危机治理体系建立，并分享中国水治理经验，为联合国2030 年可持续发展议程涉水目标作出更大的贡献。