预算管理一体化对高校科研“放管服”的影响与对策

王荣林，李雄平

（1.昆明学院；2.云南农业大学，云南 昆明 650221）

1 高校科研“放管服”改革的主要内容

2021 年8 月5 日，国务院办公厅发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《意见》）。提出了针对科研项目经费管理权、科研项目经费拨付、科研人员激励、科研人员负担、科研绩效管理和监督检查等7个方面，25 条“放管服”改革政策，结合开展预算管理一体化的高校对科研经费管理的要求来看，主要有如下一些变化。

1.1 预算项目的编制更简化

《意见》出台之前的科研项目直接费用大致有九类以上的科目，此次通过整合精简，只要求按设备费、业务费、劳务费三类进行编制。而且《意见》还明确了对于直接费用中只需要对金额在伍拾万元以上的设备费提供明细说明，其他的费用只要求对测算的情况进行基本说明即可。

1.2 预算项目调剂权限下放更彻底

结合科研活动不可预见性的特点，《意见》对科研项目预算的调剂权彻底下放：一是科研项目承担单位获得了对设备费预算调剂的权限，遇有设备费调整，项目负责人不再向科研项目的管理部门提出申请，只需要对项目承担单位提出即可完成调剂；二是科研项目负责人获得了除设备费调剂之外的其他费用调剂权。

1.3 经费包干制的实施范围进一步扩大

为了进一步减轻科技工作者的负担，提高科研绩效，探索对部分科研项目经费只确定总额，不编制明细科目，在科研过程中可由项目负责人据实使用。《意见》提出在项目层面对人才类和基础类科研项目实行经费包干制；且进一步鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人机构开展科研经费所干制试点。

1.4 科研项目资金结余管理更灵活

为了避免科研项目经费使用过程中进度不合理突击花钱的情况，鼓励节约使用，《意见》明确了对于结余资金的留用，只要科研项目目标任务已经完成且综合绩效评价获得通过后，可以将项目结余资金留在科研项目承担单位，由单位统筹安排用于科研活动支出，并优先考虑原承担项目的团队。

《意见》的出台，通过下放权力和规范管理达到高质量服务，将能更好地发挥预算管理在配置科研资源方面的作用，提高科研经费的使用效益，提升科研水平和能力。

2 推进预算管理一体化改革的意义

2020 年2 月财政部制定下发《预算管理一体化规范（试行）》（财办〔2020〕13 号）（以下简称《规范》），全面推行预算管理一体化改革，这是我国财政发展过程中的新举措、国家经济发展的新要求、全面深化预算管理的新探索，也是数字经济时代，充分运用现代信息技术，不断完善财政管理机制，更加有效使用财政资金，提升管理水平的必然要求。

预算管理一体化运用先进的信息技术手段，按照集成思维，对现有预算管理流程进行全面梳理，在经费预算的全生命周期中，建立统一的业务规范、技术标准和系统流程，实现预算一体化的管理。

科研项目作为一个项目经费，要纳入财政预算一体化系统进行管理，从项目预算的编报开始，到经费下达、执行、调整和绩效考核实行全流程、全方位、全闭环的信息化管理，实现编制有目标、执行有监控、结果有评价、评价有反馈、反馈有应用的全程预算绩效管理。从而提高科研经费的使用效率，进一步解放财务人员和科研人员的经费管理压力，让财务人员专注于经费管理、让科研人员专注于科学研究，各展其长，达到双赢。

3 预算管理一体化对高校科研“放管服”的影响

科研活动具有开放性、不确定性、类型多样、资金来源复杂等特点，目前高校预算管理一体化改革刚刚起步，面对推进科研“放管服”改革，还存在一些政策不合拍、环节不合理、操作不一致等问题。

3.1 简化放权与标准控制不一致

科研“放管服”改革，在政策上对科研活动提供更多支持，其目的是赋予科研机构和人员更大的自主权，《意见》中已经明确了今后的直接费用项目预算简化为三大类编制。预算管理一体化下，要求按统一的标准、流程，根据“部门预算支出经济分类科目”编报经费预算项目，二者在实施的过程中存在不协调的地方。

一方面，一些科研项目在提前进行项目准备时，由于只能提供概算，无法根据预算管理一体化的要求设置经费预算科目；特别是对于不需要编制明细预算项目的包干制经费，则无法直接纳入财政一体化系统进行管理，由于没有预算科目，在执行时也无法通过财政一体化系统支付。

另一方面，对于科目的设置，二者存在着“粗”“细”程度不一的问题。科研“放管服”要求预算科目要精减，由“细”变“粗”；在预算管理一体化系统中，则要按照“部门预算支出经济分类科目”设置到“款”级科目，如科研的业务费预算科目，对应到预算管理一体化系统中就有：办公费、印刷费、手续费、水费、电费、邮电费、差旅费、出国费、维修费、会议费、培训费、专用材料费、燃料费、税金及附加费用、其他商品和服务支出等若干“款”级科目。精细化的科目设置会增加科研经费实际执行时的困难，影响部分科研项目资金执行进度。

3.2 科研的特殊性与预算项目库管理不协调

科研活动本身有未知性和不可预见性的特点，加之近年来高校科研项目经费呈现出来源渠道多、层次广的特点，这些经费在纳入预算管理一体化系统项目库时，也会面临一定的困难：

一方面，对于非同级财政拨款和其他拨款的科研项目，在项目前期预算时，一般都无法准确预计研究内容、开支计划、绩效指标。只能以往年的总体情况估计项目的整体规模，按大致情况进行概算，无法匹配预算管理 一体化系统标准化的支出项目，不准确的预算，必然导致执行时的混乱。

另一方面，通过外包形式、委托第三方单位实施等竞争方式获得的科研项目，其产生的方式多是通过询价谈判或者招标采购，由于在这个过程中会受到市场竞争、经济社会发展等不确定因素干扰，会出现经费支出过程中内容形式不明确、成果绩效不确定等情况，将这些经费按一体化系统管理标准纳入项目库，就存在政策依据不足、测算不充分等困难。

3.3 放管措施与标准流程不融合

预算一体化管理从项目库储备、预算编制、项目下达、资金支付、预算调整等各个环节有统一的标准流程，从项目录入到最终的审批及后续执行，审核流程复杂，用时长，需要审批的人员和环节过多，增加了科研项目预算管理的时间成本和人力成本。

一方面，预算管理一体化系统通过支出经济分类科目控制项目经费，科研项目立项后，单位录入一体化系统，根据“先预算、后指标、再支出”的预算管理原则。在执行中，如果科研活动的实际发生变化影响到预算支出经济分类科目，要对经济科目进行调剂的，需按流程层层上报审批，没有财政部门批准，单位不能自行办理。

另一方面，目前高校科研项目的设备采购执行政府采购相关规定，但是因为科学研究活动的特殊性，势必在执行的过程中受到一定影响。如遇到科研项目特殊情况发生的设备采购项目，如果一定要按照规定的采购流程执行，则无法保证时效。而且科研采购未列入单位的年初采购预算，或者执行过程中需要调整，则需按规定流程报批，容易影响科研经费执行进度。

3.4 权限下放与业务规范不统一

科研“放管服”下，对于项目承担单位来说，已经获得了全部直接费用的调剂权，项目负责人除了设备费之外，也拥有了对其他预算科目的自由调剂权。在预算一体化管理下，调整支出经济分类需要通过财政预算、国库和相关部门多层审批，使得科研经费调剂权难以落在实处，要通过预算一体化系统来实现科研经费的自由调剂就比较困难。

《意见》中提出，对于科研项目的结余资金留用管理更活，并且对结余资金的留用没有设定时间限制。但是，在目前预算管理一体化系统中，对科研项目结余结转的资金一般规定是只能返还一次，若返还后一年之内还没有使用完毕的结余，下一年度将难以获得再次返还。

3.5 提升服务与加强管理不同步

预算管理一体化的初衷，是要有效融合制度与信息，通过智能化手段，实现对财政资金的预算管理全流程动态监控，提升经费管理效力。在科研经费管理实际工作中，二者还存在不协调之处。

一方面，科研重“放权”，轻“管理”。部分科研人员对于预算管理一体化存在的意义不了解，没有认识到其重要作用，没有认识到项目预算管理在经费管理中的重要作用，过分注重的只是如何把项目申请下来，获得拨款，而在前期的编制项目预算时思想不重视、测算不细致、结构不合理，导致后期项目经费在执行时不顺畅。有些科研人员认为，只要项目能申请下来，钱就是自己的，国家既然提倡“放管服”，想怎么用都是自己的事，忽略了规范的经费管理是保证资金安全有效、保护自身廉洁从研的重要手段。

另一方面，财务重“管理”，轻“服务”。部分科研人员对经费预算管理一体化全生命周期的流程不了解，作用不重视，实际操作中不主动参与，认为预算管理是单位财务人员的事。而财务人员更多的是依照国家财经法规政策，保证资金按标准规范程序在一体化流程中运行，由于受限于政策，对更好为科研活动服务的办法不多，容易导致科研和财务两方面的人员在具体工作中配合不顺畅。

4 “放管服”下高校推进预算管理一体化的对策

4.1 创新完善经济科目设置

在预算管理一体化系统中，将科研项目设置为一个单独的项目进行管理，区别于一般公共预算资金的管理。对于科研项目经费，从项目的立项开始，到经费到位以及使用管理设计一套符合科学研究特点的全过程、高效率监管流程。在支出经济分类科目的设置、经费预算的调整和结余经费的管理方面，落实科研项目经费“放管服”相关规定，简化流程，提高效率。

如：合并经济科目，将业务费中的办公费、数据采集费、差旅费、材料费等科目统一合并到预算一体化系统中的“其他商品和服务支出”经济科目，通过科目的整合，提高科研项目预算的有效性，尽可能减少调剂。

4.2 优化提升项目库管理

项目库是规范项目支出管理的数据库系统，在财政预算管理一体化系统中，对项目预算实行全生命周期管理，以预算为“龙头”实现从前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目终止各个阶段都在项目库中全面反映和管理，确保科研项目资金“要得下来、管得住、用得下去”。

对特殊的科研项目，在保证预算合规性、合理性和有效性的前提下，设置预算项目时降低刚性，加大弹性。例如，对某些创新性较强、不确定性较高的科研项目，可充分尊重科学研究的特点和规律，在预算编制过程中应适当留有弹性空间，如增加“预备费”或“机动经费”项目，给预算调整留下足够空间，规范管理的同时也做好服务。

例如，在科研设备费中，对需要纳入政府采购范围的，可设置单独的科研设备购置科目，区别于单位行政办公设备购置；对不需纳入政府采购范围的，可以整合到其他费用的经济科目中一并预算，并且可以享受调剂权，进一步提高非政府采购经费的利用效能。

4.3 做好关键节点服务

财政部门要切实落实好《意见》精神，简政放权，优化流程、统筹放管、强化服务，充分发挥预算管理一体化对财政资金的监督功能，针对科研项目的特点，一事一策，简化办事流程，加快科研项目经费的执行，做好服务。

高校要加强科研信息化建设。完善单位的科研管理系统，加快科研与财务系统的融合，加强单位财务系统与财政预算管理一体化系统的协调；明确项目库归口管理职责，推进项目库对科研项目支出预算全覆盖，规范项目库管理标准，优化支出与预算项目对应。

4.4 切实下放调剂权限

地方财政部门可以自行办理对“款”级科目的调剂事项，在财政预算管理一体化系统中，可充分利用好政策规定，落实好“放管服”措施，服务好科研项目。建议在预算管理一体化系统中设置预算调整调剂功能，并下放审批权限。

1）对于支出经济分类中“类”级科目，可由项目负责人提出申请，经单位科研管理部门审批后，由单位财务部门自行在财政预算一体化系统中办理调剂。

2）对于“款”级科目，科研项目负责人可根据实际需要对项目预算中的“款”级科目进行调剂，报经本单位科研管理部门备案后，由单位财务部门在系统中办理调剂。

3）对于上年结余结转资金，全额返还项目承担单位，不设定返还的时间限制。

4）对于设备费的调剂。将调剂权下放给项目承担单位，无须再向财政部门申请调剂设备费预算。

4.5 不断提高预算管理理念

通过加大对财政预算管理一体化的宣传、培训，进一步提升科研人员的预算管理意识，树立项目预算管理的重要意义，树立做好项目的预算管理，不仅仅是财务部门的职责，科研人员也要充分发挥主观能动性，积极参与，提前谋划，让科研人员认识到，规范的管理是对科研人员最好的保护，也是对国家科研经费的最大保护。

通过实现下放权力、规范管理，最终做好服务，加快科研项目预算执行进度，为科研人员减负，让科研人员更好的投身于科学研究活动中，更好地实现科研项目的绩效目标，更快地促进科技成果转化。

5 结束语

科研“放管服”意见的发布，无疑给科研经费管理带来光明前景，随着预算管理一体化改革的深入，现阶段，2 个改革之间必然存在管理政策不相容、具体措施不同步，实施路径不适应、操作无法落实等问题。高校在应对改革的过程中要以问题为导向，发现问题，提出建议，积极为财政部门出谋划策，地方财政管理部门应充分运用政策给予的空间，加快修订与完善相关管理制度，既能实现真正的放管服，又保证财政预算管理一体化政策更好的落到实处，更好地服务于科学研究，成为国家科技创新发展的重要助力。