基于项目全生命周期管理的高校预算管理一体化研究

俞奕奇

（作者单位：浙江大学计划财务处）

高校预算管理是落实高校各项发展战略和政策的重要环节，贯穿于高校各项业务活动之中，是高校治理体系的重要组成部分。近年来，随着信息技术的高速发展，以预算管理制度改革为重点的财政体制改革不断深入推进，对高校预算管理的科学化、精细化水平提出了更高的要求。

在国家大力推行预算管理一体化改革的背景下，高校实施预算管理一体化，既是国家财政体制改革的要求，也是高校改进管理运行机制、提升治理效能、解决瓶颈问题的内在需求。新形势下高校将如何深入实施预算管理一体化新模式，如何应对预算管理一体化变革带来的影响，是当前高校预算管理面临的新挑战。

本文通过阐述高校实施预算管理一体化政策背景，对当前高校预算管理一体化建设现状进行剖析，构建基于项目全生命周期管理的高校预算一体化管理体系，以期对高校实现预算管理一体化提供借鉴。

一、高校实施预算管理一体化的政策背景

2019 年6 月，为推动深化预算管理制度改革，财政部印发了《财政核心业务一体化系统实施方案》，标志着全面部署推进预算一体化进程正式拉开了序幕。

2020年，财政部先后出台了《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》，为健全“标准科学、规范透明、约束有力”的预算管理制度提供了管理规范、技术规范、监管要求[1]，为预算管理一体化系统建设提供了基础和遵循，大力推动了全面深化预算制度改革[2]。

2021 年3 月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》出台，对进一步深化预算管理制度改革的具体措施进行了部署，提出了实施项目全生命周期管理、推进支出标准体系建设、强化预算对执行的控制、推进部门间预算信息互联共享等24 项具体举措[3]。2021 年4 月，财政部发布的关于《修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容》的通知，对资产信息卡片所囊括的资产类型进行了扩展和补充，对资产信息卡片的具体内容进行了更新，进一步推进了资产管理融入预算管理一体化建设。

2022 年1 月，财政部、中国人民银行印发了《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法（试行）》，进一步完善了预算单位资金支付管理，并对预算单位资金支付行为进行了规范，加快推进中央财政预算管理一体化建设。2022 年9 月，财政部印发《预算指标核算管理办法（试行）》，明确了预算指标核算的范围、要素、基本原则、核算科目及科目使用规则[4]，并要求各级政府财政部门提前将有关规则嵌入信息化系统，在2023 年预算编制时进行核算。

近三年密集出台的各项政策，为高校全面落实预算管理一体化工作奠定了政策基础。2022 年是预算一体化建设的开局之年，高校根据教育部、财政部的预算一体化建设整体部署，积极落实改革工作，使用预算管理一体化系统编制2023 年部门预算，全力做好高校内部系统与财政系统的衔接。

二、高校预算管理一体化建设现状

（一）高校基础信息的具体内容、管理流程和规则亟待规范

基础信息是高校实现预算管理一体化的基础，对项目库管理、预算编制、预算执行及评价起到支撑性作用。高校预算一体化的不断推进，要求高校具备高质量的基础信息。高校的基础信息主要包括支出标准、政府收支分类科目、会计科目、绩效指标、政府采购基础信息、账户信息、人员及资产信息等。高校的各项基础信息数据量庞大且情况复杂，来源于不同管理部门，涉及部门较多，管理流程规则各不相同。在现实业务工作中，高校基础信息管理通常存在基础信息传递更新滞后、数据不完整、指标不健全等问题。以资产管理为例，高校用于教学科研的仪器设备种类繁多，由于资产分类标准的不同，财务部门、资产管理部门、采购部门对资产的入账分类、入库名称、采购品目等数据信息存在差异，内部缺乏完整、一致的资产信息。需要校内各部门协同配合，将各项基础信息的具体内容、管理流程和规则按照预算管理一体化要求进行规范。

（二）高校全生命周期的项目库建设有待完善

高校预算管理一体化要求高校所有的预算支出均按照预算项目的形式列入项目库，实施全生命周期管理[5]。根据预算管理一体化要求，项目库管理一般包括项目登记、项目入库、项目整合、项目变更、项目公示等预算管理功能，对高校的项目库管理提出了更高的要求。高校的项目库管理普遍缺乏长期规划，项目预算通常仅编报一年，未建立项目滚动预算编报模式，且现有高校财务管理系统中的项目信息仅仅涉及项目的预算和执行，未涵盖诸如项目立项依据、实施方案、绩效目标和指标等全流程的管理内容。要实现全生命周期的项目管理，需要与科研系统、专项管理系统等对接，实现项目信息共享，进一步完善项目库建设。

（三）高校预算执行缺乏有效的动态监管，追踪问效机制不健全

高校预算管理一体化要求高校将预算管理的各个关键环节进行整合，形成预算全过程管理闭环。高校目前的预算执行统计通常采用手工统计方式，信息反馈缺乏时效性，在预算执行和绩效指标完成情况的监控预警方面缺乏有效的管理机制。

（四）高校财务信息化系统与预算管理一体化系统尚未完成对接

高校预算管理一体化要求高校会计核算信息要实时动态反映在预算管理一体化系统中，并通过一体化系统在线办理高校会计核算业务。现阶段，高校的财务信息化系统尚未与预算管理一体化系统进行对接，而高校目前采用的财务信息化系统除会计核算功能外，为满足高校财务管理需要，财务信息化系统已实现与高校人事、资产、采购、信息、差旅等平台的对接。自有财务信息化系统与预算管理一体化系统的业务协同与信息共享成为高校亟须解决的问题。

三、基于项目全生命周期构建高校预算一体化管理体系

项目库是高校预算管理的基础，预算项目是高校预算管理的基本单元[5]。鉴于当前高校在预算管理一体化建设过程中的现状，本文提出高校应牢固树立预算绩效管理理念，建立多部门协同联动机制，全面梳理高校基础信息，构建基于项目全生命周期管理的高校预算一体化管理体系（如图1 所示）。通过完善高校项目库建设，优化预算编制流程，强化预算执行管理，加快推进高校信息化系统优化升级，将高校预算管理一体化各项内容融入项目全生命周期管理。利用信息化手段打通项目、预算、采购、资产、核算、绩效监控评价等多环节，实现高校财务信息化平台与预算管理一体化系统的有效衔接。

图1 基于项目全生命周期管理的高校预算一体化管理体系

（一）牢固树立全面预算管理理念，建立多部门协同联动机制

高校预算管理一体化是一项长期工程，需要高校各行政职能部门和院系等预算单位的密切协同与配合。高校可成立专门的工作领导小组，增强对预算管理一体化工作的组织领导，构建多部门联动配合的工作机制，推进各部门落实预算一体化中每一个流程环节的具体任务，大力增强预算一体化管理的效用。

（二）全方位梳理高校基础信息，保障信息的真实性与完整性

高校的各个行政职能部门应当对高校的基础信息进行全方位的梳理与整合，按照预算管理一体化要求补充完善单位信息、人员信息、资产信息等基础信息，为人员类项目、运转类项目中的公用经费项目预算编制提供有力的数据支撑。高校应不断完善财务管理制度，在法定支出标准和固定支出标准的基础上，结合高校业务实际，规范高校各项支出标准。高校应结合自身发展目标，建立预算绩效指标体系，确保各项目设定的绩效目标指向明确、细化量化、合理可行，提升高校绩效目标编制质量。

（三）完善高校项目库建设，建立常态化项目储备机制

根据“先有项目再安排预算”的原则，高校所有预算项目均来源于高校项目库，高校应当按照项目的形式将所有预算支出都列入项目库进行管理。高校应在高校内部形成一个滚动式、常态化更新的项目储备机制，将项目基本信息、项目绩效目标、项目分年度支出计划等作为项目申报入库必填信息，将项目评审、事前绩效评估等纳入项目入库流程。项目入库申请由项目实施单位发起，经归口管理部门、项目主管部门、评审部门、财务部门等审核通过后，项目完成入库流程，方可纳入项目库管理。高校应严把项目入库关，归口管理部门应加强绩效目标审核，对项目的可行性、必要性进行充分论证，实施项目滚动管理，做好项目规划设计评审等前期准备，提高项目储备质量，完善项目库建设。

（四）优化预算编制流程，提高预算编制科学性和准确性

预算编报阶段，纳入当年预算安排的项目应细化预算项目编制。人员类项目和运转类项目中的公用经费项目，根据系统采集的包括单位、人员、资产等在内的各项基础信息进行自动测算，有效提升经费核定的规范性与科学性。其他运转类项目和特定目标类项目，在项目库中提取项目基本信息、项目绩效目标、项目分年度支出计划等信息的基础上，需进一步细化编报年度支出计划、政府采购预算、新增资产预算以及年度绩效目标和指标等。在编制年度支出计划各分项支出时，根据高校建立的支出标准体系模板，按照“分项支出=支出标准×数量”的原则，填报数量后自动生成分项支出金额，从而提高预算支出测算的科学性与准确性。

（五）强化预算执行管理，发挥预算绩效管理激励约束作用

项目实施阶段，高校应当建立预算与绩效执行“双监控”机制，发现问题及时纠偏，提高经费使用效益。通过信息化手段利用预算指标，对项目预算执行实施控制，以预算批复核定预算指标，以预算指标控制预算执行。在财务信息化管理系统中实时反映预算指标的增减变动，强化预算执行管理。与此同时，在项目实施过程中，对项目绩效目标和指标定期开展事中监控与事后评价，建立预算绩效考评机制，将项目绩效目标考评结果与部门绩效考核结果及下年度资金安排挂钩，充分发挥预算绩效管理的激励与约束作用。

（六）加快推进高校信息化系统优化升级，稳步推进预算管理一体化进程

高校实现预算管理一体化离不开信息化系统的支持。高校应以预算管理一体化为契机，打造数据资源共享平台。加快推进信息化系统优化升级，既要打通财务信息化系统与人事、资产、采购、合同、信息、决策支持等外部业务系统间的壁垒，实现信息互融互通、数据传输反馈，又要加强财务系统内部核算系统、预约系统、预算管理系统、收费系统、差旅平台等各子系统之间的数据联通。高校内部各系统实现数据资源共享，将为对接预算管理一体化系统、传输标准化数据提供有力保障。