宋朝地方政府对属官的管理

【摘要】宋朝的政治制度从中央到地方都构建得精致而繁复，行政监察制度的完备和严密程度又为历代所不及，法制化进程亦不断发展并逐渐走向成熟，地方政府的行政管理有序运转，社会与文化得到了极大的发展，经济空前的繁荣。然而，地方的发展与社会的治理离不开地方政府所配备的广大中下层属官，是他们具体执行中央与地方政府的决策，保障了国家体系的正常运转。本文以《名公书判清明集》为研究中心，尝试通过分析宋朝地方政府属官管理的特点、方式方法及存在的问题，来启发当今地方政府对中层领导干部管理的一点思考。

【关键词】宋朝；《名公书判清明集》；地方政府；属官管理

【中图分类号】K24              【文献标识码】A          【文章标号】2096-8264（2023）12-0073-07

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2023.12.023

宋朝以来，由于对中央对地方行政管理的加强以及社会经济发展的需要，因而在地方上开始配置大量属官和吏员。地方政府的管理职能变得越来越复杂，需要完成地方上的社会管理、经济管理、治安管理、司法管理等等各项繁杂的工作任务，光靠知州府和通判两名主官显然是远远不够的，因而他们需要倚靠属官进一步管理吏员，又通过吏员来最终完成对属地的实际管理。从广义上来说，这些地方政府属官是保证国家能够在安全与秩序中运转的润滑剂，是负责日常维持地方行政事务运行的螺丝钉，是保障着民众基本生活与社会经济发展的中坚力量。然而，目前法史学界对这个特殊社会群体的研究还相对有限，因此笔者以《名公书判清明集》（以下统称《清明集》）为研究中心，探讨宋代地方政府对属官管理。本文尝试通过借鉴宋朝地方政府管理属官的经验教训，来启发当今地方政府对中层领导干部管理的一点思考。

一、宋朝地方政府属官管理体制

（一）宋代地方政府属官管理特点

1.等格制度

宋代延续了唐末州级行政中的双系统属官制：一是中央任命的州级属官；二是藩镇军使属官。前者称为州县官，为事务官；后者称为幕职官，为政务官。判官、推官、掌书记等职被纳入州级属官的双系统官。幕职官的上层僚属地位被给予认可，但是中央统管着任免权。宋朝的州级政区体制，共包括府、州、军、监四种形式。府分为京府、次府，又有藩府称号。州分为节度节镇州和防御州、团练州、军事刺史州四个等级，极为复杂，在历史上都较为少见。军分为军和军使两种。监分为三等，部分军、监与等同下州，又都有隶属州、府的情况，宋朝的等格制度森严。

2.属官的出身大多来源于京官外放

俗称“文臣知州，朝官知县”。宋代不但不断改进任官制度，同时越来越固化了官、职、差遣的分授制度，差遣尚书、郎曹、寺官等京朝官“出领外寄”，以知州军事或知县事。这一制度逐渐演变，到宋初慢慢转变成为“职事官系统阶官化”。制度一直在不断完善，官阶系统越来越固定，差遣治事被彻底分开。

宋朝也加大力度整顿吏治，政策上较为务实。改革过程从现实出发，用人权力以一种较为平稳的方式过渡。这样，“官”与“差遣”逐渐分离。“官”与“差遣”分离，宋朝采用两种形式：京朝官出领外任，离开本职而附带本官，因而分离相对彻底；幕职州县官外任他官，一般带幕职州县衔，叙迁中的阶秩与差遣中的资秩差异甚小，分离明显不彻底。

同样，官员的“资”与“职”也可能伴随着而分离。而在寄禄官方面，文职与武职存在差异，同样差遣自然也有文职、武职之分。寄禄官差遣他职，有的职事必须要求文职，有的职事必须要求武职，当然在特殊条件下也有均衡考虑的情况。

（二）宋朝地方政府属官的组织设置

宋代州级行政属官由幕职官与诸曹官两部分组成。幕职官按其等第不同，置节度、防御、团练、军事判官、推官各一，节度州又可置观察判官、推官各一，节度掌书记或观察支使一员；曹官则有录事（府称司录）、司法、司户参军各一员，司理参军二员。判官在一州（府）中拥有很高的地位，仅次于知州（府）、通判，而诸曹官则首推录事参军。幕职官中的判官、推官“掌受发符移，分案治事”，诸曹官中的录事、司理、司户参军掌“分典狱讼”，司法参军掌“检定法律” ①。

州府幕职官的配备数量与其地位和关系的复杂程度有关。“自通判而下，州小事简，或不备置” ②；一般州府满员时可设幕职及曹官七员，节度州可达九人；通常情况下，一般只配备6-7名。而偏远地方的则无配置，大多属于“兼职”：“小郡推、判官不并置，或以判官兼司法，或以推官兼支使，亦有并判官案网省罢，则令录参兼管” ③。

由于各个州府的地位不同，宋朝州级属官又分为“四等七资”：“国朝选人寄禄官，凡四等七资，留守节察判官、掌书记支使防团判官，留守节察推官、军事判官，为两使职官防团军事推官、军监判官，为初等职官司录、县令、知县为令录军巡判官、司理、司户，司法、薄尉，为判司薄尉” ④。

（三）宋朝地方政府属官的工作职能

州在宋代具有很高的政治地位，它与上级各个政权机构以及各地方部门之间有多种业务联系与交集。从中央来看，吏部、刑部、户部、礼部、枢密院等主要机构与州都有各种联系。

如，州級官员如果想从知州升到幕职官，其考核、拟注、资任、迁叙等过程都与吏部有关系，需要吏部的审核。刑部也与其有密不可分的关系，在案件的过程中，犯人的判决，军队的配置、就职人员的管理，官员的叙复、调养亦与州有关。

而财务方面，州与户部也有关系，各州的上缴钱税和物品采购都由户部负责清点。

礼部负责各省寺庙观礼、僧侣管理等的落实，两者交流频繁与密切。

宋代饱受外来侵略，因此枢密院和国家与卜兵的训练、提供情报、军用物资的配备、军官的部署和出勤密切相关。

与此同时，在任用、考课、监察制度等方面，州也要接受上级的考核。正因为有了这些管理措施，国家官员的命运被牢牢掌握，中央集权得到了巩固。

宋代州府属官承担的职能主要分为两类：政务性职能和事务性职能。政务性职能包括置备长官行政顾问、谋划重大事项、参与商议决策、机要保密、行文办文乃至协调迎来送往、出巡检查等工作，其中尤以参议决策和机要保密工作为重。事务性职能包括诸如司法狱讼、财政税收、市场监管、农林水利等较为专业。属官在地方政府中承担着中层管理的职能，要应对知州府、通判等负责地方全面工作的主要领导，直接对主官负责，同时因为京官外放的性质，又具有监督上级，保有向朝廷上书弹颏的权力。还需要单独负责地方政府某一专业领域的政务管理工作，如佥判厅的日常运作、州府的税务征收、物资采购、司法审理等等；并负责日常管理和监督自己部门的胥吏对各项工作的具体贯彻执行，确保地方政府的正常运转。

如，幕职官与知州、通判在某些方面有相同地位，都可以对州政务进行决策。判官为宋代幕职官之首，又称“郡僚之长”，基本不参与武装任务，而主要从事政治、法律、经济、监察等。宋初规定，府州的公文“并须长吏、通判签议连书，方得行下”。⑤咸平五年诏，诸州大辟案之决断，须由“长吏、通判、幕职官同录问详断”。⑥皇祐五年诏，“诸路知州、军武臣，并须与僚属参议公事，毋得专决，仍令安抚、转运、提点刑狱司常检察之”。⑦《哲宗正史·职官志》记载其职能为“助理郡政，分案治事，其簿书、案牍、文移付受催督之事，皆分掌之，凡郡事，幕职官与守、卒通签书” ⑧。因此幕职官系统与州级行政长官的职责其实差别不大。

宋代州级属官相比于唐代来说，看起来设置没有那么复杂，但其实并不简单，它是将两个系统重新拆分和重组。录事参军也称司录参军，则是诸曹官之长，是宋代诸曹官中职位最高，职权也最为重要的属官。录事参军的工作职责是具体管理州府的司法事务，审刑判案是其最重要的工作职责；同时还负责监察州县下属曹官的行政工作，以及对州府的财税粮草负有监管的责任。其履行行政事务性职能的重要表现是掌管州印。由于司法事务须用到州印，因此录事参军白天掌管州印，晚上才把州印交还知州府长官。“州印昼则付录事掌用，暮则纳于长吏。” ⑨《庆元条法事类》记载用印制度是行政事务处理的重要步骤，“诸官司所受之事，皆用日印，当日受，次日付，事速及见送囚徒，皆即时发付。” ⑩由此可见录事参军的行政地位。

此外，录事参军还需要与判官一起掌领一州户籍税账；与司户一起分掌粮料院的给纳，并与通判一起监管军资库，军资库的簿书由录参与通判共同签署，以防知州挪用。?

（四）宋朝地方政府决策机制

应朝廷要求，州遵守“集体决断”的原则，集体商议本部行政事务的目标以及如何实现。

宋初，规定州府公事，“并须长吏、通判签议连书，方得行下” ?。此后幕职官也参与了决策，如咸平五年（1002年）诏，“诸州大辟案之决断，须由长吏、通判、幕职官共同录问详断。” ?规定各地方地方重大事项的决策，须由长吏、通判、幕职官一起商议审定。

至元符元年（1098年），规定知州、通判、幕职官须每日在知州办公处——长官厅议事，共商政事，并且及时会签。据朱熹记载，此后各种文件的通过都有它的程序，知州负责签署决议的结果，然后再给通判、幕职官签署；除此以外的其他文字則先由幕职官详细审核，再呈送通判，最后由知州盖印，付诸施行。《清明集》卷一官吏门《州官申状不谨》一文就是作者发现庆元府一起死刑案件既未遵守“集体决断”的工作原则，“无本府申上之文、判府台衔书押” ?，又未依法履行案件的审判程序，甚至“所申情理舛缪，而笔画亦十字九乖”，认为判官和通判不但没有共同认真审核这起案件，甚至可能压根就没有认真看过（“不彻铃阁之览，只凭承吏具文”）。因而责成“张通判监承吏别具申，限一日，仍牒府照会”。?此文即侧面印证了宋代知州、通判、幕职官的共同决策权。

二、宋朝地方政府对属官的管理

（一）宋朝地方政府的人事管理制度

宋朝是一个极度中央集权的国家，中央始终将官员的任命权牢牢抓在手里，就算是低级的官员，也需要中央的批准。主要有三种方式：皇帝直接任命、堂除、部注。

被皇帝直接任命，对于官员来说这是无比荣幸的一件事情。宋代一些重要的监司、知州、知府等，往往都需要皇帝采用这种方式，称为“特旨除授”。特旨除授的来源主要是皇帝的亲信，如神宗朝，吕希道除知擅州，神宗谕“以河徙，欲镇安百姓，执政进拟从官，联选用卿。?”只有皇帝信任的人当官，这些人才可以秉承皇帝的旨意，管理好一方土地。而通过这种无上荣耀方式任命的官员，自然尽心竭力地效忠于皇帝。

官僚数目很多，分布广泛，皇帝自然不可能每一个都亲自任命，因此有了任命地方官的第二种方式——堂除。即由宰相府来负责。

宋代，加强的不只是皇权，宰相的权力也被加强，这也是加强中央集权的一种方式。为什么用这种方式呢？主要是这些官员与宰相的接触较多，在监督他们的同时，也可以为皇帝分担压力。“堂除之说，天子托大臣以选择人才，无资格之拘，无关键之限” ?。宰相一直是一人之下万人之上的角色，能够得到他们的赏识，官员同样倍感荣幸。堂除的地方官，重视程度高，前途也更广。“士大夫积资累考，关升知、通，与夫京朝官之任知县者，无执政侍从之援，则唯县丞是任。” ?

另外还有一种方式称为“部注”，即吏部注授，所注授的官称为部阙。除了前两种选拔方式之外，其他人数众多的地方基层官员则由吏部主要负责任命。即“自朝议大夫而下，受常调差遣者，皆归吏部，此中书不可侵也” ?。朱熹曾言“今天下之大，百官之众，皆总于吏部。” ?

（二）宋朝地方政府对属官管理存在的问题

一是某些地方官缺乏报效国家、造福一方的思想情怀，存在得过且过、懒政怠政现象，不屑于处理复杂烦琐的地方事务，因此容易把繁杂的政务统统交由属官代劳。也正是如此，属管过多地参与了政治事务，他们在地方中有很大的权力。“权在黯吏，则黯吏得以为奸” ?。许多属官因此弄权贪财，巧取豪夺。“公赋屈于隐欺，民力惮于赂遗，举天下之财，悉耗于奸肯之手。” ?

真西山在《清明集》卷一官吏门《谕州县官僚》中指出：“今之居官者，或以酣咏遨游为高，以勤强谨恪为俗，此前世衰弊之风也。” ?说明中当时有很多科举出身的官员不仅对地方政务工作不熟悉，而且从思想上就很轻视自己的本职工作，觉得劳身于案牍，与基层民众打交道是很庸俗掉价的事情，把公务统统委托胥吏管理，自己做甩手掌柜，乐得清闲；甚至有在任期间从不亲自审理重大案件，也不过目重要公文，直接签字画押了事的情况。

二是部分地方官员缺乏基本的职业素养，业务不精，缺乏处理地方政务的经验。《清明集》卷一官吏门《贬知县》中的知县，对案件审理一窍不通，没有履行相关的侦查审问程序，既不分析案情，也不区分责任，直接把与案件有些许关联的“枝蔓人一例具解，累累而前” ?，直接把人全部押解到提点刑狱司，全部推给上级办理，这是典型的行政不作为。

三是一些官员因缺乏人事管理经验，实际威望和能力难于服众，导致“吏强官弱”。属官与胥吏的社会阶层相对特殊，在中央和地方等各种地方都有所涉及。随着地方政府管控方式的变化，“乡官制”逐渐转变为“职役制”，胥吏稱为官与民之间承上启下的重要枢纽，在国家政治中也有很高的地位，有重要的任务需要完成，其在政治生活的各个方面都有所涉及，自然管束的难度也进一步提高。它之所以特殊，关键在于它既不属于官员，也不是普通的百姓，是处于两者之间的纽带。

宋代的法律要求官对吏有绝对领导地位，从其责任来看，吏胥既被官员管理，又要配合官员来管理民众，对官员治国理政起到辅助和具体执行的作用。但由于吏胥只是一种职役，而且薪酬待遇相对较低，所以实际生活中他们往往贪污受贿，利用其纽带的身份为自己谋利。真西山就在《清明集》卷一官吏门《咨目呈两通判及职曹官》里指出了地方政府属官及吏员普遍存在的“十害”：“断狱不公”“听讼不审”“淹延囚系”“残酷用刑”“泛滥追呼”“招引告訏”“重叠催税”“科罚取财”“纵吏下乡”“低价买物” ?。一些刁钻圆滑的吏胥甚至能够手眼通天、勾结一气，上至朝廷官司、下至基层乡民的“关节事务”俱能打听包办。因此，为了皇权更好地在地方得以体现，利用吏胥制约、抗衡官僚士大夫成为两宋皇帝选择的方式。地方与吏胥相辅相成，既能使政治发展，也防止了一方权力过大威胁皇权。

地方官员与吏胥分别是地方政府政务的决策者和执行人。官员与吏胥，合作互利、制衡维权是北宋地方政权权力运行的最集中的体现形式。央政令行之地方，由地方官负责贯彻落实。但依靠为数有限的地方官，显然无法推行政务，因此在地方行政管理事务中，吏胥们不仅仅只是助手和参谋，更在政务的具体执行中具有举足轻重的地位。

如何管理和使用好胥吏也是一门地方官员的重要必修课。不少年轻资历浅的官员就不一定能够熟练地驾驭油滑的老吏，甚至于被他们所欺负，这个时候就需要州府的长官给予适当的引导，教育他们如何开展工作。

《清明集》卷之一官吏门《郡僚举措不当轻脱》就记载了一起“胥吏欺官”的事件。本来判官作为“郡僚之长”，协助州府正副长官处理政务公文，“斟酌可受理、可施行、或可转发、可奏上与否，以告享本郡州、府、军、监长官，最后裁定” ?，可以代理正副长官之职事，地位在州府其他属官之上，结果一个小小的推吏李允福居然不服从判官的管理，对上司非常不尊重，经常办公的时候找不到人，“屡呼不至”，因此判官非常气愤，竟在一个夜晚跑去李允福家敲门大骂。李允福因不遵守“纪纲体统”，不服从上司管理，判杖八十。

四是地方官对属官只有行政管理权，没有人事任命权。地方被中央牢牢掌控着，在等级授职体制的加强上充分反映，地方官员被中央高度控制。尽管实施了双系统官称，并承认了幕职官的地位，但是任命官员的权力还是属于中央。地方政府的各种幕僚官、职曹官全部都由中央任命，地方主官在组织人事方面只有推荐资格，并且还要履行回避制度。

在具体的行政职权分配上，只有属官在工作执行中出现了违反规章制度和公序良俗的重大错误时，地方主官才能行使“对移”的权力对座下属官的工作岗位进行调整。而且还可能因为上级“打招呼”而导致调整作罢。如《清明集》卷一官吏门《责罚巡尉下乡》一文中作者因巡检、县尉带领吏卒擅自下乡盘剥百姓，决定“合行申提刑司，乞将两尉对移邻州指使或监当闲慢职事，却别选差老成人前来摄职。仍专人追回两尉，听候行下，并追承吏。先委冯巡辖权西尉，彭校尉权东尉” ?。处分的公文都已经成文正式下发，无奈“昨晚府判亲屈别乘，请之再三，又不容坚执不已” ?，只能改为让当事人停职两个月“聊示薄罚”，文中言辞尽显无奈。这些“名公”作者都属于当时那个时代个人能力极强，管理作风强势的官员，尽管如此，却依然不得不时常对一些游走在“灰色地带”的品德行为有瑕疵的属官和老奸巨猾的老吏采取怀柔政策。

（三）宋朝地方政府管理属官的方式方法

一是通过官箴加以控制官员的言行举止。

封建社会除了运用法律、诏令等方式强制对属官进行规范制约，还会通过人们心中默认的道德规范来柔性地加持思想约束，双管齐下管理官员。与刚性规范不同的是，道德、舆论等制权规范，对官员言行举止起到了潜移默化的作用。更何况在古代，封建社会推崇道德品行的重要性，官员是否符合人们心中道德规范，是否实行仁政，对于其权力运行有很大的影响。所以要想约束官员权力必须将重点置于官员德行的塑造，这就是官箴的作用和功能。官箴类的文章一般作为属官的行为准则，除了硬性监督受罚之外给官吏权力的行使的约束提供了可行的道路。一般来说，编写官箴类的文章的作者都是身居高位有经验的官吏，作此文以提供一种总结经验、心得的参照。因此宋朝的官箴与前两个朝代的不同，并不是作为一种教训口吻为了约束官员行为而发出的空洞口令，而更像是一种前人给后人的指导和经验，是身居高位之人对于前路经验的总结，体现出道德修养，包含心得与体会。

在《清明集》内亦有收录官箴类的文章，就如真西山的《咨目呈两通判及职曹官》一文提出了“愿与同僚各以四事自勉，而为民去其十害” ?，其中“四事”之“律己以廉”“抚民以仁”“存心以公”“莅事以勤”就是他对副手和属官们提出的为官职业道德操守的期许。

官箴还会对官员提出“勤”政的规劝。希望官员在其任职期间应当认真履行职责，及时高效地完成工作。官员职事繁多，唯有勤勉、尽心，才能不负其责。真西山收录于《清明集》内的另一文《谕州县官僚》中就有告诫官员的语句：“民生在勤，勤则不匮，则为民者不可以不勤；业精于勤，荒于嬉，则为士者不可以不勤。况为命吏，所受者朝廷之爵位，所享者下民之膏脂，一或不勤，则职业随弛岂不上孤朝寄，而下负民望乎？” ?

二是充分行使地方长官的行政管理权调动下属的工作积极性。

在地方行政组织内部，除了人事任免权被中央所掌握以外，地方政府也有权通过多种行政奖惩手段，比如考核、举荐、旌赏、对移等决定下级的政治命运，以此成功调动下级的工作积极性，以便让他们更高效地执行好工作任务。

考核，顾名思义就是用来考察官员的能力，从另一方面来说也能很好地起到督促官员行动、驱策其勤奋工作的作用。被考察者因为要接受考察因此不敢怠慢，所以能够更好地督促其行为，考察结束之后，考察结果用于政府进行奖惩官员时的参照。

宋代地方行政组织中处于中下层群体的任职于各州府之幕职官、曹官等屬官，在官僚系统中的地位还不如京官知县，而与县令、丞、簿、尉接近。属官之下并无下级官员，只剩具体执行基层事务的胥吏，因此属官只能被考核，而没有权力再去考核其他官员。他们考核的流程是先经过知州、通判的考核，经历州批书历子，最后转运使总结考评。考评的结果关系到奖惩制度，因此被考核者都十分重视考核的过程，力求能拿到好的成绩。因为考核的方向根据需要会有所侧重，根据考核条目，他们也有相应的应对考核的有侧重的目标精心应考。如果考核结果有优势则意味着可能会有奖励，而考核结果不好直接与惩罚挂钩，甚至也影响到惩罚的轻重。

荐举的过程是如有优秀的官员被其他官员赏识，将其推举至上级部门或是皇帝，提升官阶或者做更适合的工作。这对于升官选拔也是很重要的一部分，官员互相之间的相处会让他们更加熟悉更知道每个人更适合的职位，有利于各个人员各司其职。仅凭中央政府之中负责考核、铨选的部门，无法对所有官员有确切的了解，而对地方官员的考核，也不能全面体现被考核者的德、才。所以这才衍生出了荐举的方式，给朝廷选拔官员或者委派任务能够选中合适的官员，每个职位能够对应适合的人才。

《清明集》卷之一官吏门《奖子兼佥》中作者夸属官吕兼佥“明敏刚洁、通练晓畅”，因此不但正式发文挽留其继续在本司任职，还要“备牒新任言侍读讲照应。候当职交事之际，又当力述才美也”?。重重考核有时或许会埋没人才，但是举荐的方式确实给予了中下层官员被慧眼识珠的可能，在官员选拔升迁的过程中不失为一种另辟蹊径的好方法。在另一方面来说，也同时增强了中央集权，让上层的地位更加稳固，下层必须更加严加遵守上层制定的规章制度，增强了上层的权威。上层官员在选择是否举荐下层的官员的时候也会出于个人的角度，比如说从官员个人所倾向的政绩内容入手，有所侧重地选拔更加对口的官员，也促进了各方各司其职的效率。

旌赏即表彰和奖赏，指在一定的行政辖区范围内（如道路或州郡）通报表扬，或再给予一定的物质奖励。《清明集》卷一官吏门《旌赏监税不受贿赂》赞扬罗监税“下乡体究公事，闻有馈克丝一端、丝一把、鸡二只，皆却而不受，乡人无不叹服久之”，因此“合略加旌赏，以是劝戒。特送官会一百贯、酒两瓶” ?。毕竟表彰就在身边的廉洁先进典型案例，远比枯燥的长篇大论说教更有感官受冲击性和现实说服力。有表彰就会有促进，宣扬这样的道德也有利于管控下级。

差权与对移也就是调整工作职位的两种方式。差权是上级官员让自己分管的直属下级官员调岗填补如今暂时空缺的某个职位。而对移则是上级命令下级几个职位之间进行对调。差权又叫“权”“摄”。对移则又称“对替”“移易”“对换”。拥有对移裁决权的绝大多数为路级和州府长官，被执行对移的对象为州级、县级的幕职官、诸曹官等属官。这两种调换工作职位的方式无疑帮助了地方在突发或紧急事件需要处理时的应对。在地区行政运作的过程中难免会出现任务分配或者突发情况的出现，此时就需要紧急调派人员去合适的职位，如果经过重重申请再来应对，很可能不能达到想要的效果，还耽误了为紧急事件处理的机会。

由于差权、对移是在应付官僚系统临时发生的变化时的灵活手段，对于任者的官资与职位的要求不像正常的铨选那样严格。因此在调动工作的时候，可能前后被调动者的身份和地位会出现某种悬殊，这也是无可避免的。一般来说同级对调比较常规，而很多情况下也会有升级的情况，一般来说会比之前的职位高出一级甚至以上。这对于地方中下级官吏来说是一个激动人心的事情，因而能够极大的刺激他们的进取心和工作积极性。《名公书判清明集》仅卷之一、卷之二官吏门中都记载有对移条目，达16条之多，如卷之一《县官无忌惮》《因吏警令》，卷之二《汰去贪庸之官》《知县淫佚贪酷且与对移》《对移贪吏》等。如在《清明集》卷二官吏门《对移贪吏》中，饶州推官舒济与配吏吴杰狼狈为奸，在为政府采购金银和征收糯米时共同贪污受贿，最后的行政处罚结果是“牒本州对移鄱阳县东尉” ?。

三是制定和完善相关的法律法规、规章制度。

宋朝地方政府对涉嫌渎职与职务犯罪的属官的行政责任追究追责历来非常重视，并制定有一套完善的制度。制度只有严格执行才能够起到约束的作用，国家若是松散治理必将后患无穷，因此宋朝统治者出台了针对奸邪行为的较为完备的法律规定，对意图通过作奸犯科途径来获取不法利益的官员起到了很好的威慑作用。宋代颁布了很多监察法规，明确规定监察官员有察举奸邪之职。其中出台的部分规章制度有《令长吏判官录参察访县令主簿政治善恶诏》 《职制敕》 《职制令》《诫饬台官言事御笔手诏》等等。

宋代行政责任追究的方法种类丰富，其中主要有编管、羁管、安置、居住、除名、勒停、冲替差替、放罢、追官、落职夺职、降差遣、追官告、罚傣、罚直、赎铜、罚金、巧展磨勘、降名次等?。这些方法又可分成三种不同的类型：第一类是以限制人身自由为特性的形式，如编管、羁管、安置、居住等?；第二类是以剥夺或黝降官职和爵位为主要内容的责任形式，如除名、勒停、冲替差替、放罢、追官、落职夺职、降差遣、追官告、巧展磨勘、降名次等?；第三类主要是以经济处罚为主的责任形式，如罚傣、罚直、赎铜、罚金等。如此可得知宋朝行政追责的体系已然构成，追责的方式有很多种。

在这一体系中既有轻重之分，也有对象的差别，总体说来，对于属官的处理要轻于对胥吏的处理。《名公书判清明集》卷之一官吏门《县官无忌惮》中“萧主簿候对移，苏万、王昌各仗一百，钉锢押下监追司” ?，本案中萧主簿受人请托，竟以虚假的和状呈报上级，被识破后，上司追究经办此案的推吏，他又借口已经逃走了来包庇犯罪的推吏，只押解厅子顶罪来应付上级。按理说萧主簿徇私枉法，伪造案卷文书，私放涉嫌职务犯罪的胥吏，应该在这起徇私枉法案件中负有多重罪责和主要责任，然而他得到的处罚只是“候对移”，下面的胥吏苏万、王昌则是“各仗一百，钉锢押下监追司”，显然责罚要重的多。

《杖赵司理亲随为敷买丝》案中，赵司理纵容手下胥吏强征牙人用大秤购买蚕丝，入库数日后又以补贴损耗的名义强行退货，并拷打牙人。尽管作者用了“仕宦如此，亦可耻矣”这样口吻严厉批评，然而长官又“猜想”，“也许”是因为赵司理“前辈居官，不买官物”“宜其不识此”，因此只是“且免具析，牒府照会” ?，什么实质性处罚也没有，相当于只是通报批评，发文到州郡里而已。

四是选拔任用地方官吏时注重其理政才干，不用无用之官。

宋朝的州级审判制度中规定终审权属于长官，表明其并不属于行政而仍然是行政性分权性质。但在这种情况下，因为官员众多，有可能造成监管不力而导致进度效率低而且人员贪污腐败的情况。这个时候，对地方长官的个人能力要求就会非常高。这样的官员有利于对于地方的管控，从各个部分加强中央集权的治理。

《名公书判清明集》中就有很多精明强干的官员根据自己的多年工作实践和管理经验，经过思考和整理所写下的公文汇编，对严明工作纪律，如何开展事务性管理工作都做了详尽的阐述和总结。这无疑是一个个管理学上的优秀案例。例如蔡久轩在《示幕属》中再三强调工作纪律问题，要求做好案件审理和政务运行的机要保密工作，不能让无关人员擅自进入办公场所到处请托打探，以免滋生腐败、助长不正之风，这很好的体现出了那个时代“模范”地方长官的卓越理政才能和先进管理理念，不愧是一代“名公”。

三、对当今地方政府行政人事管理与行政监察的启示

宋朝的属官管理制度构建得精致而繁復，并有多渠道的人才选任方式，监察制度完备而严密程度，各项制度进程亦不断发展并逐渐走向成熟，一切看起来都如此完美。然而精致的制度下隐藏的却是臃肿的地方机构、低效率的政务和无孔不入的腐败，这也宋代逐渐走向衰落和灭亡的重要原因，给后世的我们留下了许多宝贵的探索经验和值得借鉴与反思的史料。

一是按照新时期好干部标准选拔和培养干部。

宋代的地方政府属官，其实对应到现代来说，就是市级、县级人民政府中分管某一项行政职能的中层领导干部，以及人民政府序列组成部门（单位）的领导，他们具体分管某一项行业领域的业务职能部门，虽然行政级别不是很高，但是手下管理的工作人员众多，服务社会面广泛，分管领域的权责都很大，涉及地方的社会与经济发展，以及国计民生领域的方方面面。而作为地方政府的中层领导干部不但是中央决策在地方的直接传达者，更是基层工作执行的推动者和监督者，同时也是向上反映基层决策状况和向下传达高层决策精神的中间过渡人员，是组织的中坚力量。如何选拔和培养好地方的中层领导干部，特别是年轻的中层领导干部，做好人才梯队的衔接，为国家培养和输送更高级别的管理人才，对国家和地方的长期发展有非常深远的重大意义。

“致天下之治者在人才”。干部选拔遵从新时期好干部标准，大力培养选拔忠诚干净、廉洁奉公的党员干部，充分激发广大党员干部的斗志和干劲，促进党对自身血液的更新换代，始终保持党强大的创造力、凝聚力和战斗力。坚持正确选人用人导向，是严肃党内政治生活的组织保证，是做好干部工作的首要问题和关键环节。聚天下英才而用之，真正把对党忠诚、干净担当的干部选出来、用起来，推动形成风清气正的良好政治生态，推动从严治党向纵深发展，激发广大干部群众干事创业、实干兴邦的热情。

二是强化地方政府对干部的监督与管理，提升干部的执行力。

中层行政领导者执行力问题随着我国行政管理体制改革和社会发展趋势而逐步显现，并且正在成为困扰政府决策执行工作的重要因素。中层行政领导者与其他任何社会组织的中层管理人员都有着本质的区别，他们的执行力问题是带有政治性和公共利益导向的执行力问题，执行力的好坏更加与社会整体利益相关。干部的执行力不仅依靠自身的担当作为，还需要靠监督体制机制去推动。

三是推动党务建设与政务管理协调发展。

宋朝虽然没有外戚威胁，没有门阀牵掣，没有太监擅权，但却是一个党争严重的朝代。虽无政党却“山头”林立，地方中下层官僚为了“前途”纷纷依附权贵，工作重心在“做人”而不在“做事”上。很多中下层属官要么尸位素餐、懒政怠政，要么上下勾结、枉法乱政，导致中央的好政策得不到贯彻，地方基层得不到规范有效的治理。但是我们现在这个时代不一样了，我们是实行坚决拥护中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的国家，我们应该好好借鉴宋朝的经验与教训，从历史实践的过程去思考：我们应该如何依靠中国共产党的领导，密切联系群众，增强各级地方政府的凝聚力、向心力；提升各级领导干部特别是地方中层领导干部的责任担当，以高度的政治责任感去提升综合协调、政务管理、社会综合治理能力，更好地“为中国人民谋幸福，为中国民族谋复兴”。

四是加强地方政府各层级间的联动，推动形成政务管理良好发展的氛围。

作为社会治理的重要组成部分，政府组织的中层领导及其执政能力是影响我国社会发展与运行的重要因素。政府由于层级体系和科层制度，因而政府的中层干部们不仅仅是要精通自己分管的业务工作，同时还需要处理好本单位的上下级关系以及与其他平级单位的协调合作关系。在处理集中决策和自由裁量权的关系时要注意沟通与平衡。由于公共权力的支配性，干部群体特别是中层领导干部容易出现“屁股决定脑袋”的问题，而且部分中层领导干部害怕担责，抱着“多一事不如少一事”的心理，容易在执行上级公共政策时出现偏差，把国家的好政策执行得“走了样”，这对地方的社会与经济协调发展是很不利的。如何加强各级政府层级间的沟通协调，积极做好“跨界联动”，确保在干事创业中形成合力，确保在“十四五”以及今后更长时期全力服务好地方社会经济协调发展，是现在正应当及时思考的问题。

五是拓宽干部培训渠道，创新干部培训方式方法。

让广大地方中层干部走出去开阔眼界，把各地先进经验带回来。针对一些党员干部无法准确理解中央和地方公共政策的现象，中层领导干部的提升需要加强决策理解能力，避免表面理解而实际欠缺领悟的现象。要把握培训重点，体现鲜明的时代特色，确保理论学习有收获，努力培养出有政治品格和风骨气韵的中层领导干部。

要注意在工作中发掘人才。要有“一盘棋”的整体大局观，掌握干部队伍建设需求底数，做好人才培养的梯队衔接。当下急需与提前储备的关系，各地方各部门各单位要结合实际，创造性开展工作，把学习教育、调查研究、检视问题贯穿始终。

注释：

①《宋会要》职官四七之一二，第3423页下-3424页上。

②《宋会要》职官四七之一，第3418页下。

③《宋史》卷一六七《职官七》，第3975页。

④《石林燕语》卷三，第45页。

⑤《宋会要》职官四七之五八，第3447页上。

⑥《续资治通鉴长编》卷五三，咸平五年十月戊寅，第1156页。

⑦《宋会要》职官四七之一，第3423页上。

⑧《宋会要》职官四八之八，第3459页下。

⑨《续资治通鉴长编》卷八七，大中祥符九年七月甲寅，第2000页。

⑩《庆元条法事类》卷十六《文书门·程限·职制令》，第351页。

?贾文龙：《宋朝州级属官司法职能研究》，河北大学2007年学位论文，第47页。

?《宋会要》职官四七之五八，第3447页上。

?《续资治通鉴长编》卷五三，咸平五年十月戊寅，第1156页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第36頁。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第38页。

?《续资治通鉴长编》卷三四八，元丰七年八月庚午，第8343页。

?（宋）黄履翁撰：《古今源流至论》别集卷六《堂除》，台湾商务印书馆影印文渊阁四库全书，1986年版。

?《历代名臣奏议》卷一六九章谊奏，第2219页上。

?《续资治通鉴长编》卷三七，元枯元年闰二月丁巳，第8965页。

?宋黎靖德编，王星贤点校：《朱子语类卷一一二·论官》，中华书局1994年版，第2730页。

?《竹洲文集》卷三《县令》，《宋集珍本丛刊》第46册。

?《宋会要》职官四四之四七，第3387页上。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第12页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第46页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第3-4页。

?龚延明：《宋代官制辞典》，中华书局年1997年版，第541页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第62-63页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第64页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第2页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第12页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第40页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第41页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第128页。

?肖建新：《宋代行政责任追究制度研究的基本问题》，河北大学2007年博士学位论文，第61页。

?肖建新：《宋代行政责任追究制度研究的基本问题》，河北大学2007年博士学位论文，第52-54页。

?肖建新：《宋代行政责任追究制度研究的基本问题》，河北大学2007年博士学位论文，第57-59页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第43页。

?周名峰校释：《名公书判清明集卷一·官吏门》，第49-50页。

参考文献：

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作者简介：

赵梓懿，女，广西桂林人，广西壮族自治区地震局，研究方向：中国法律史、监察史。