市域社会治理法治化研究

薛瑞转

摘要：党的十八届三中全会以来，“社会管理”逐渐转变为“社会治理”，学界对“社会治理现代化”的讨论也越来越多，在全面依法治国的背景下，社会治理法治化也备受关注。2020年，中央政法委确定在全国范围内开展市域社会治理现代化试点工作，对市域社会治理法治化的研究也在学界引起关注。本文通过梳理相关文献，旨在为今后市域社会治理法治化研究贡献自己的绵薄之力。

关键词：市域；社会治理；法治化

2018年7月，陈一新在《推进新时代市域社会治理现代化》文章中指出，打造社会治理新模式，推进市域社会治理现代化，这是国家第一次提出“市域社会治理”。2019年，第一次全国市域社会治理现代化工作会议，对市域社会治理现代化的思路、目标、要求进行了明确，建设社会治理共同体，推动平安中国建设进一步发展，需提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平。由此可见，市域社会治理是国家治理的重要组成部分，是实现平安中国建设的重要途径，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。习近平总书记强调，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。市域社会治理是社会管理向社会治理转变后的新模式民事社会治理的创新。因此，实现市域社会治理现代化，市域社会治理法治化是一个必然过程。

一、研究现状

2019年以来，市域社会治理现代化试点工作在全国范围内进行，学界对社会治理也倍加关注。通过在中国知网上以“社会治理” 为主题词进行搜索发现，2012—2017年，社会治理相关文献384篇；2018年以后，篇数犹如雨后春笋般增长，达到了757篇；2019年有759篇；2020年有859篇；2021年有783篇，略有下降（详见表1）。可见，学界对社会治理的关注在2018年之后远远大于之前。而市域社会治理是近几年来才受学界关注（详见表2）。在2018年以后，官方层面提出“市域社会治理” 后，相关问题的关注度也在逐年攀升。但是，“市域社会治理” 载体主要是期刊文献，学位论文仅有8篇。这表明，学界对这方面的研究还不够系统、不够完善，还有很大的研究空间。

笔者之所以选择研究市域社会治理相关问题，是因为所在市是少数民族为主的地区，正在进行市域社会治理现代化试点工作，并取得了一定成效。致力于研究这方面的问题，旨在丰富市域社会治理理论，为其他少数民族地区试点工作提供参考借鉴，进一步助推全国市域社会治理现代化。

一是丰富相关理论。市域社会治理提出4年来，学界对此研究不够深透、尚未形成完整的理论体系，从市域社会治理法治化角度进行研究的更是寥寥无几。市域治理是国家治理的中间环节，其治理效能从微观角度来说，可以反映国家治理效能的高低，是反映市域社会治理现代化最直接的指标。国家正在进行第一批市域社会治理现代化的试点工作，各地采取的措施、实现的路径也各具特色，但是因“市域” 的概念、范围等相关理论不够明确，导致市域社会治理法治化仍是学界当前和今后一个时期需要认真研究和探索的重要理论课题。

二是为其他少数民族地区市域社会治理现代化试点提供参考。笔者所在的市是西藏第二大城市、全国第一批市域社会治理试点地区之一。在海拔高、各方面都较为落后且以藏族为主的少数民族地区，开展市域社会治理现代化试点工作的难度不亚于内地其他少数民族地区。成功的试点经验，可以为内地其他少数民族地区市域社会治理现代化提供经验。

三是助推市域社会治理现代化。市域社会治理是近年来国家治理的一种重要方式，实现市域社会治理法治化是实现市域社会治理现代化的重要保障。充分发挥法治固根本、稳预期、利长远作用，助推市域社会治理实现法治化、现代化道路。

总之，市域社会治理是国家治理的一种重要形式，是通过市域治理实现国家治理的一种方式，具有承上启下的作用。研究市域社会化治理法治化，不论是对学术界还是社会实践层面，都有着重要的意义。

二、国内外研究现状

（一）国内研究现状

通过阅读、梳理文献发现，目前学者对市域社会治理的研究主要集中在对市域社会治理的概念和路径上。

市域社会治理概念。要了解市域社会治理法治化，应该对“市域” 概念进行明确界定。然而学界众说纷纭，尚无定论。有学者认为，“市域” 就是设区的城市区域，市域社会治理是一种基层社会治理形式，是县域社会治理的指导者和推动者。[1]这一观点的代表人物有陈文成、陈静、陈建平等；也有学者认为，市域是指具有立法权的设区的市（如地级市、自治州、盟）、辖区的行政区域，包括县、乡、村，是一个复杂的社会系统，其代表人物有章群、牛忠江。对于市域概念的界定，笔者更倾向于第一种。笔者认为，在国家治理中既然将市域、县域区分开来，那就说明市域社会治理不同于县域社会治理，县域更接近基层，而市域则主要集中在城区。因此，市域社会治理的范围应当界定在设区的市的城市区域。对于市域社会治理，有学者认为，市域社会治理是指党委政府、社会组织、公民等主体共同对辖区内的各项事务进行组织、管理、服务的过程，代表人物有戴大新、魏建慧等；也有学者认为，市域社会治理是党委政府、社会组织、居民等多元主体依托地级市城市区域，共同参与各项公共事务、公共服务的管理，实现在城市区域内的公共利益与私人利益相调和的动态过程，代表人物有成伯清等。针对市域社会治理范围、定义的研究，学界暂未形成统一论断，尤其是对市域空间范围的界定更是众说纷纭。

市域社会治理路径方面的研究。市域社会治理路径研究方面学者较多，主要代表有徐汉明、程林、张加林等。徐汉明在《市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径》中指出，实现市域社会治理现代化的路径有：一是建立科学、完善的市域社会法律规范体系，制订权责明确、易于操作的地方性法规和地方政府规章制度，为解决市域社会治理问题提供有效的法律依据；二是建立一个公正权威的制度来保证法治的实施，依法落实决策，促进程序的正当性、裁量的规范化和行为的标准化；三是建立严密规范的市域法治监督体系，特别是加强对滥用职权、徇私舞弊、渎职、贿赂等违法犯罪行为的监督；四是建立务实有效的市域法治保障体系，为了满足市域环境内民众的需求，应建设公共法律服务网络，杜绝“求助无门” 的现象。[2]程林在《市域社会治理法治保障的“杭州模式” 探析》中指出，实现市域社会治理现代化的法治保障措施有：在立法层面，应着眼于民生问题，进行科学和民主立法；在执法层面，明确党委和政府的权力界限，鼓励民主协商和引导公众参与社会治理；在司法层面，建立新型的冲突纠纷解决平台，提供公正、高效、便捷的法律服务；在守法层面，以培养法治精神为目标，加强法治宣传教育，在全社会形成法治思想，提高人民运用法治解决问题的能力。张加林在《为推动市域社会治理现代化提供有力法治保障》中指出，推动城市社会治理现代化要有强有力的法治保障。学界对市域社会治理法治化路径的研究远少于对市域社会治理现代化的研究。王珺在《新时代市域社会治理法治化》中指出，推进市域社会治理主要路径有：建设法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系及法治文化体系；孟庆吉在《新时代市域社會治理的法治思考》中指出，市域社会治理法治水平亟待提高，并提出五条解决路径，其中，“建立健全地方立法制度和塑造市域社会治理的法治文化” 与王珺学者的建议如出一辙。

市域社会治理法治化方面的研究。与市域社会治理现代化研究相比较，市域社会治理法治化的研究屈指可数，从学科上对“市域社会治理现代化” 的研究进行划分，主要分布在社会学、管理学、法学等领域，而学界对其研究主要集中在法学领域，且主要是研究市域社会治理法治化路径。对于市域社会治理法治化内涵的研究，代表人物有李小立，他认为：“市域社会治理法治化” 的概念是由“市域社会治理现代化” 与“社会治理法治化” 共同形成的，是社会治理法治化在市域层面的实施。[3]都玉玲在《推进市域社会治理法治化的路径思考》中指出，市域社会治理法治化是为解决社会矛盾和社会问题，最终目的是促进社会和谐稳定，建設团结、富裕、文明、和谐、美丽、平安社会。通过翻阅文献发现，实现市域社会治理法治化的路径主要有四个方面：完善法律法规体系、健全法治实施体系、优化矛盾纠纷解决体系或法律监督体系、加大法治宣传力度，代表人物主要有李小立、廉耀辉、何得桂、周振超等。

（二）国外研究现状

因市域社会治理国外相关研究较少，因此笔者从法治、治理、社会治理法治化方面进行梳理。在法治研究方面，亚里士多德认为：“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循仍然不能实现法治。” 在其著作《政治学》中主张将法治理念聚集到公民的日常生活中，主张“法治” 优于“人治”。法治是已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定好的法律。[4]这是西方社会法治思想的源头。全球治理委员会（Global Governance Council）1995年指出：“治理是个人、组织（无论是公共的还是私人的）在处理同一事务时运用的方式的总和；是调解冲突或不同利益并采取联合行动的连续过程。”[5]弗朗西斯·福山的《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》在分析提高国家治理能力时指出：“各种良好的管理实践的设计所需的知识具有很强的本地性。” 也就是说，要提高国家治理能力，不能只是盲目地听、看发达国家的做法和经验，更要将国外的先进经验与本国本地的具体情况相结合；托尼·鲍法德和爱尔克·劳夫勒认为，地方治理的主体不仅有地方政府，还应有社会组织、人民团体及人民，各个主体共同参与，以实现各自利益的均衡。笔者查阅外文文献发现，社会治理法治化在国外具备四大特点：第一，法律体系完善。如新加坡、美国、德国都建立了一整套详细且完善的法律法规，而且对实际操作方法都有明确规定；第二，鼓励市民参与治理。如德国通过新闻、报纸等重要载体公开当前的治理内容，鼓励市民发表意见及看法；第三，监督体制健全。市民对警察的执法有异议时可以举报，并且会将举报处理结果向举报人反馈；第四，公众法律意识极强。据ABA数据统计，美国诉讼费占GDP的1.66 %，位居世界第一；律师人数133万余人，平均每300人就有一个是律师。而我国目前律师人数仅为34万，平均每5000人才有一个律师。

通过梳理发现，国外社会治理法治化的特点与国内一致，推进社会治理法治化的对策都有建立健全法律法规体系、健全监督体系等措施。国外学者的研究多集中在社会治理法治化方面，对我国市域社会治理法治化有一定的参考意义。

三、结束语

通过阅读文献发现，对市域社会治理的相关研究主要集中在国内，研究的范围基本都是实现市域社会治理现代化的路径。虽然学界和政法委已对“市域社会治理” 和“市域社会治理现代化” 的概念、内涵及推进路径进行了一些探索，但是仍有不明朗的地方。如“市域” 的具体范畴没有明确；“市域社会治理” 的内涵依旧模糊。导致“市域社会治理”“市域社会治理现代化” 及“市域社会治理法治化” 在理论界还未达成共识。这对于区分市域社会治理、城市社会治理、基层社会治理因没有提供正确的理论依据而让人无从下手，导致三者之间的关系不清、界限不明，导致在实际实践过程中试点范围不明确。

以上现有研究成果，对于市域社会治理法治化的研究具有积极的借鉴意义，今后笔者将在现有成果的基础上对市域社会治理现代化试点地市在实践过程中采取的措施、取得的成效、存在的问题进行深入研究，探索市域社会治理法治化进程中可操作性、可复制性、可持续性的路径。

参考文献：

[1]    陈成文，陈静，陈建平.市域社会治理现代化：理论建构与实践路径[J].江苏社会科学，2020，（1）：41-50+8.

[2]    徐汉明.市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径[J].理论探索，2020，（1）：13-22.

[3]    李小立.市域社会治理法治化的内涵、价值和进路[J].长春师范大学学报，2021，40（5）：40-44.

[4]    亚里士多德.政治学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[5]    俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.