机构改革推动档案事业转型发展和高质量发展的内涵与途径研究

陈勇 姚燕珠

摘  要：本文通过国内外相关研究文献分析，提出党管档案、精兵简政、局馆分离、配套政策是档案事业转型发展、高质量发展的内涵，依法治档、创新机制、协同推进、强化基层是档案事业转型发展、高质量发展的途径。

关键词：机构改革；档案事业；转型发展；高质量发展

Abstract： Based on the analysis of relevant research documents at home and abroad， this paper puts forward that  party-managed archives， streamlined administration， separation of bureaus and libraries， and supporting policies are the connotations of the transformation and high-quality development of archives， and that the transformation and high quality development are carried out through the following measures such as governing the archives according to law， innovation mechanism， collaborative promotion and grassroots reinforcement.

Keywords： Institutional reform; Archives undertaking; Transformation and development; High quality development

2018年，新一轮的机构改革推动档案机构改革和事业单位分类改革，明确国家档案局和中央档案馆继续保持“一个机构两块牌子”，与改革前一致属于中共中央直属机关下属机构，而省级层面改革得到党中央的肯定，档案机构基本达成“局馆分设”的共识。档案局馆的关系变化从新中国成立至今可分为三个时期：1993年前为“初步形成”期，1993—2018年为“局馆合一”期，2018年后为“局馆分设”期。[1]2018年机构改革后的地方档案机构管理体制从“局馆合一”转变为“局馆分设”模式，档案局转为档案主管部门，档案馆转为公益文化事业单位，我国档案机构改革取得了显著成就。本文通过对相关研究文献的分析，探讨机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的内涵与途径。

1 相關研究文献的分析

1.1 国内研究文献。国内研究文献最早出现“局馆分设”的讨论，是韩开琪（1986） 根据档案局馆的性质、工作任务、编制、经费列支不同，提出县档案局、馆也应分设的建议；王道敏（1990）对“局馆合一”的弊端开展了研究；杨静、林虎（2011） 从档案机构改革历史入手，对比档案局馆合一、分立的优势，提倡“局馆分设”；刘东斌（2020）对局馆分设后地方同级档案局馆关系的边界与相处原则进行了探讨。[2-5]

上述研究所论述的“局馆分立”“局馆分设”的优势，都是基于档案主管部门是一个独立的机构而展开讨论的。机构改革后，国内研究文献主要集中在涉改部门档案治理工作，对档案事业发展趋势研究尚处探索阶段。徐拥军、任琼辉（2019）最早开始以档案机构改革的辽宁省及其所属地市和较早完成档案机构改革的省级档案局（馆）为研究对象，对比其机构改革前后的状况，分析此次档案机构改革特点，并对未来档案事业发展趋势进行了初步探讨；苟雪、乔健（2019）以机构改革为背景，对档案行政职能之一的业务指导进行了重新认识。[6-8]

1.2 国外研究文献。通过查阅国外的相关文献发现，德国、意大利、法国、俄罗斯设立档案行政机构的时间较早。在160个加入国际档案理事会的国家和地区中，有三分之一的国家和政府设有档案行政管理职能部门。其中，美国、英国、瑞士等21个国家设有专门的档案行政机构，丹麦、瑞典、韩国等29个国家是国家档案馆兼具档案行政管理职能，但多数只设国家档案行政机构，全国从上到下分等级设有档案行政机构的国家只有俄罗斯、乌克兰、乌兹别克等国。[9]

国外研究文献主要涉及档案政策、档案保护、档案数字化、档案行政机构。美国注重档案行政管理政策的研究；澳大利亚侧重于政府数字转型的研究；墨西哥、新西兰致力于档案文献遗产保护的研究；意大利、瑞士关注中央档案行政机构履行职责的研究；[10] 法国聚焦大数据时代档案管理体制改革的研究。[11]

1.3 国内外研究评价。国内研究文献涉及档案机构改革较多，并形成了一系列理论成果，但其范围较窄，主要研究档案局馆分设、档案行政执法、档案治理工作等。国外研究文献主要涉及中央档案行政机构、档案馆工作、档案政策等。国内外文献鲜见对档案机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的研究，因此，这为本文留下一定的研究空间。

2 机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的内涵

2.1 坚持党管档案。坚持党对档案工作的领导，充分发挥党管档案工作的制度优势，做到上下贯通、左右协同、执行到位，承担档案主管部门职能的党委办公厅（室），要在提高效率和自我加压上下功夫，坚决落实好档案工作的主体责任。将档案工作纳入各级党委和政府的重大决策部署中，提高政治站位，强化党对机构改革档案工作的全面领导，推动档案事业转型发展。把档案工作开展情况纳入各级党委和政府目标责任制考核体系中，牢牢把握党对机构改革档案工作的领导方向，以高度的政治责任感推动档案事业发展。因此，坚持党管档案是档案事业转型发展、高质量发展的核心力量。

2.2 实行精兵简政。机构改革过程中要立足于局馆的具体情况，因事施策，避免一刀切。合理设置局馆编制，妥善安置编余人员，明确机构编制数额，实行精兵简政，机构设置、编制员额宜少而精。档案局需注重发挥对档案治理全局性和长远性的调控、规范、指导作用，减少对档案馆具体业务工作的过多干预、过细控制。档案馆应打破原有的工作模式，主动从“衙门型”“附属型”转向公共性、开放性，肩负起为社会服务的使命，切实提高档案服务效率与质量，成为真正意义上的文化事业机构。因此，实行精兵简政是档案事业转型发展、高质量发展的重要基础。

2.3 实现局馆分离。始终锚定机构改革正确航向，构筑以档案局为指导，档案馆为主体，档案室为基础，档案学会等各类社会组织为支撑的档案事业转型发展、高质量发展的新态势。档案局要始终牢记党的嘱托，切实履行监督和指导职责；档案馆认真践行“五位一体”的功能定位；各级党政机关、企事业单位的档案室依法依章管理好本单位各类档案，多措并举开展档案服务；档案学会等各类社会组织在完善档案治理结构、优化档案管理流程、开展社会化档案服务、提供智力和经费支持等方面起到促进作用。真正实现局馆分离、政事分开、政企分开、政社分开。因此，实现局馆分离是档案事业转型发展、高质量发展的关键举措。

2.4 出台配套政策。研究出台机构改革配套政策，妥善处理好档案局与档案馆、档案局与党委办公厅（室）的关系，加快制定“三定方案”，明确划转行政职能的范围，尽快解决“分工不分家”问题，统筹确定党委办公厅（室）、档案局和档案馆的领导职务名称、层次和数量，建立档案局长馆长会议制度和同层级的档案局长馆长联席会议制度，以及档案局和档案馆的联动机制，实现“既有分工又有协作”。因此，出台配套政策是档案事业转型发展、高质量发展的根本保障。

3 机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的途径

3.1 提高依法治档水平。进一步完善档案法律规范制度，将档案机构改革中遇到的具体问题纳入到法制的框架内。出台档案行政执法责任制度，建立档案行政执法责任体系，不断加大档案行政执法监督的力度。搭建档案部门行政执法信息数据库，提高依法治档水平，稳步推动档案机构改革后的档案事业转型发展、高质量发展。

3.2 创新档案工作机制。对机构改革后档案事业面临内外环境的复杂变化深入分析研判，创新档案工作机制，紧跟档案事业新时代发展步伐。结合档案工作的具体实践，研究当前发展面临的难题，建立健全档案局馆联动互通、部门协同合作、纵向常态联系、社会力量参与等衔接机制，切实推动档案事业转型发展、高质量发展。

3.3 协同推进局馆工作。研究破解档案局、档案馆业务交叉、政出多门、优势作用难以显现区分等问题，制定档案局馆重要工作计划、重点项目协同推进制度，充分发挥檔案局总揽全局、务实高效的档案主管部门作用，以及档案馆精熟深通档案收集保管利用的专业优势，确保档案工作规范有序。档案局牵头统筹，档案馆集中力量积极协同配合，着重对档案业务科学指导、档案行政执法和监督检查、档案宣传和教育培训等工作协同并进，最大程度发挥各自优势，合力推进档案业务管理工作深度融合、协同发展。

3.4 强化基层档案工作。配备必要的档案专项工作人员，依法保障市县两级档案业务管理工作有人抓、有人管、有人干。在处理局馆关系上，只要有利于贯彻党管档案的根本原则、有助于档案工作有序开展的灵活举措，都应主动尝试。重点解决部分乡镇（街道）档案工作无专职人员负责、管理缺失等问题，夯实基层档案工作基础，积极推动档案机构改革后的档案事业转型发展、高质量发展。

4 结语

坚持党管档案、实行精兵简政、实现局馆分离、出台配套政策是机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的内涵，提高依法治档水平、创新档案工作机制、协同推进局馆工作、强化基层档案工作是机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的途径。

*基金项目：国家档案局重点科技项目“机构改革推动档案事业转型发展、高质量发展的内涵与途径研究”（档函〔2021〕74号）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]王澍.机构改革背景下档案机构设置调整中的内在逻辑——基于档案局馆关系的历史演变梳理[J].四川档案，2020，（04）：23-26.

[2]韩开琪.县档案局、馆也应分设[J].档案.1986（4）：10-11.

[3]王道敏.加强地市档案行政管理部门必须改革“局馆合一”的机构体制[J].河北档案.1990（5）：22-24.

[4]杨静，林虎.“局馆合一”和“局馆分立”的研究比较[J].山东档案.2011（2）：7-9.

[5]刘东斌.依法履职，局馆分设后地方同级档案局馆关系的边界与相处原则[J].档案管理，2020（05）：47-49.

[6]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J].档案学通讯，2019，（05）：101-103.

[7]任琼辉，徐拥军.辽宁省档案机构改革的特点与方向[J].兰台世界.2019（1）：25-29.

[8]苟雪，乔健.机构改革背景下对档案业务指导的重新认识[J].浙江档案.2019（4）：32-33，36.

[9][10]黄霄羽.外国档案事业史（第4版）[M].北京：中国人民大学出版社.2019：359-414，64-71.

[11]李萍.数字时代法国档案管理的变革、协调与启示[J].档案学研究，2017（01）：118-122.

（作者单位：广西民族大学管理学院、广西数字档案管理研究所  陈勇，教授，硕士生导师；姚燕珠，图书情报硕士研究生  来稿日期：2022-10-17）