美国金融制裁法律限制的再检视范晓波

陈曦笛

关键词 美国金融霸权 单边制裁 国际法治 法律特权

〔中图分类号〕Ｄ９９６ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０２－０１０９－１２

一、问题的提出

在２０２２年２月的俄乌冲突爆发后，美国单边决定对俄罗斯施加严厉的金融制裁，不仅全面激活了过往的对俄制裁机制，还颁布了第１４０６５号行政命令等法令，以推进更有针对性和更高烈度的制裁措施。尽管俄罗斯在此前的很长一段时期内，已经就应对美国金融制裁做了相当充分的准备，但美国依托货币地位和强大金融实力实施的制裁措施，仍然迅速地切断俄罗斯与大多数国家的资金往来，重创其金融体系。①可以想见，随着美国制裁的持续和自身金融储备的耗尽，俄罗斯经济将面对更具挑战性的长久困局。针对这一情况，我国外交部发言人已经反复重申我国“一贯反对任何非法单边制裁”的立场，并强调“制裁从来不是解决问题的根本有效途径”。② 事实上，美国基于自身利益和地缘政治等因素的考量，依凭金融霸权地位对他国实施单边金融制裁的实践早已有之，且在近年来呈现愈演愈烈之势。限制他国金融能力，已经成为美国在武力之外迫使他国政府改变制裁指向之行为或实现美国战略目标的重要工具。① 毋庸讳言，由于美国对中美竞合关系的错误认识和逐渐倒向遏制的政策选择，我国已经成了美国经济制裁的主要对象之一。在贸易制裁不断加码但收效甚微的情况下，美国的遏华策略开始由“贸易战”转向“金融战”，借国家安全或人权等不实事由对我国合规经营企业、公民实施的制裁层出不穷。②对我国而言，妥善建构防范和反制美国金融制裁之机制已迫在眉睫。

尽管我国当前已有不少研究，对美国所采取的单边金融制裁措施加以梳理或批判，但就其国际法性质的认识仍存在一定局限性。③ 先行研究在评价美国金融制裁时，往往未能充分考虑该问题的特殊性以及国际法治的动态发展，欲从实在国际法角度寻求制裁合法性（ｌｅｇａｌｉｔｙ）的答案而不得，忽视了单方面制裁措施未曾在历史上被如此普遍地大规模采用过的事实。

事实上，此种对美国金融制裁的国际法“中立”认识，与其造成的破坏性影响并不融洽。以二战后建立的美元霸权为基石，美国牢牢控制着美元支付清算系统和国际金融报文传送系统，在国际金融体系中处于绝对主导地位。④ 这使得美国成为唯一有能力对他国实际施加单边金融制裁的国家，且任何其他国家乃至联合国发起的金融制裁均要仰赖美国的“配合”。⑤ 问题在于，美国对此种“非对称权力”⑥的自我约束愈发宽松，频频在缺乏合理事由或事实不明的情况下，恣意将单边金融制裁加于伊朗、中国和俄罗斯等“对手国家（ｏｐｐｏｎｅｎｔ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ）”。可以说，单边金融制裁已经成了美国胁迫他国以实现单方政治目的、获取非正当利益的重要工具。

在此情况下，“中立”的国际法评价将使得美国金融制裁长久游离于国际法的“灰色地带”，无异于承认美国确有资格不受规制，滥用制裁措施破坏国际社会的正常政治规则和经贸秩序。鉴于实在国际法与现实困境之间的明显缝隙，当前研究有必要从国际社会的整体性视角出发，审视国际法治在这一问题上的具体意涵，重新认识美国金融制裁的国际法性质，并探索法律规制的实现方式。对此，本文在梳理美国金融制裁实践与影响的基础上，分析國际法“失语”的根本原因，引入国际法治的理念框架对美国金融制裁的不正当性（ｉｌｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）加以评估，并进一步讨论运用国际法限制美国金融制裁的主要理据和可行路径。

二、美国金融制裁的威权与国际法的“失语”

区别于一般的经济制裁，单边金融制裁已经成为美国专享的强力政策工具。随着适用范围不断扩张和体系设计趋于完善，美国金融制裁发挥着不亚于军事力量的威慑与战略作用。受制裁对象为免受制裁带来的严重不利后果，常常被迫根据美国的意愿在相关事项上作出极大妥协和让步。尽管主权平等原则早已成为以《联合国宪章》为中心的当代国际法体系之根基，但由于缔约各国对未来情势发展的预见不足，单边金融制裁这一胁迫形式未能在此前得到与其重要性相适应的关注与规制。

１．美国金融制裁的适用泛化与影响扩大

从形式上看，美国金融制裁发展至今主要可被分为三类。其一，冻结（ｂｌｏｃｋ）被制裁方资产。在出现美国国内法规定的事由或有关机构特别授权的情况下，美国将指令冻结被制裁方特定或所有资产，包括处于美国境内的资产及由美国企业或公民切实控制的资产。其二，禁止资产交易及持有。该措施的核心目的是，通过禁止美国公民及美国机构从事制裁所涉资产的交易，破坏被制裁方获取资本的能力。其更为严厉的形式则是禁止制裁所涉资产的持有，不仅禁止购入，更迫使既已持有方限期出售这些资产，达到挤兑、贬损被制裁方资产市场价值的效果。其三，没收被制裁方资产。美国《爱国者法》突破了国际法对他国及其公民财产的保护，允许对于受制裁方资产的没收和再处置。该措施已在实践中被美国政府适用于阿富汗、伊拉克和伊朗等国的政府、企业与公民。除此之外，美国更是全面推动次级金融制裁，不仅将制裁指令作用于本国金融机构及公民，还规定了对于“违反”制裁指令的外国金融机构亦实施制裁，禁绝本国金融机构及公民与之发生交易关系，间接迫使外国金融机构“遵守”其制裁指令，扩大制裁范围和效力，更有力地打击和孤立被制裁方。①

从美国国内法依据来看，美国金融制裁的决定主要来自国会专门立法和总统行政命令两类。前者着眼于较为长期的金融制裁措施，后者的实施条件更显宽松和便宜，故在近年被更为频繁地使用。从组织架构来看，美国总统与国会是金融制裁的决策者，负责在国内法上创设金融制裁的基础。而美国国务院下设的反金融威胁和制裁局，承担调整金融制裁政策运行和协调对外关系的职责。美国财政部外国资产管理办公室则负责推进金融制裁措施的落地。②

随着经济全球化的推进，国际资金往来对于大多数国家已经变得不可或缺。相较于传统的武力制裁或贸易制裁，美国逐渐发现金融制裁具有低成本、高烈度与难以规避的特点。③ 在此情况下，金融制裁措施开始频繁地被作为上述二者的替代品。美国金融制裁在实践中的泛化不仅体现在适用范围上，也体现于任意性极强的制裁理由。美国金融制裁的泛化及其影响清晰地在美国针对伊朗、俄罗斯和我国的金融制裁中得到反映。自１９７９年始，美国对伊朗的金融制裁持续至今。借由“伊斯兰革命”，美国冻结了伊朗在美国境内的国家资产。④ “９１１事件”之后，美国又冻结了伊朗企业及公民大量在美资产，并全面禁止美国金融机构与公民同伊朗金融机构的交易。⑤ 美国单边采取的金融制裁措施不仅对伊朗的国民经济发展造成打击，在新冠疫情期间，对放松禁令呼声的忽视更是在伊朗引发了人道主义危机。⑥时至今日，解除单边金融制裁已经事实上成为美国在“伊核谈判”及双边关系中的重要筹码。⑦ 美国对俄罗斯的金融制裁主要指向２０１４年以来的俄乌危机，并多以行政命令形式加以决定。美国先后采取了冻结俄罗斯国家、企业及个人资产和禁止相关交易等制裁措施，在近期更是联合欧洲国家中断了环球银行金融电信协会面向俄金融机构的服务。⑧ 此外，近年来我国亦成为美国金融制裁的重要目标。除了在１９５０年冻结我国政府超过８亿美元资产外，美国在近年频频利用香港问题、捏造新疆人权问题，并据此对我国企业和行政官员实施了一系列金融制裁。① 同时，美国泛化国家安全概念，对所谓的“中国军工复合企业”及“中国政府企业”采取金融制裁措施，严重损害了我国国家利益。② 毋庸讳言，美国对我国的金融制裁绝非如其所说，是出于维护国际规则之目的，而是旨在损害我国政府与企业的国际资本融通能力，“压制中国主要产业和海外贸易”并遏制中国发展，从而在其想象中的“中美全面竞争”场景中取得不正当的优势。③

２．嗣后漏洞引致的国际法“灰色地带”

考察实在国际法，一个被普遍接受的结论是，国际法并未一般性地禁止单边金融制裁，尽管可能存在一些前提或义务需要被满足。④ 但进一步研究就会发现，这种国际法规制的缺位并非一种基于理性的安排，而是由于对情势变化预见不足而产生的“嗣后漏洞”。

当前，尚无普遍性的国际条约明确禁止单边金融制裁。《联合国宪章》仅确立了禁止使用武力的国际法原则，强调“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力”。⑤ 《联合国宪章》第４１条还常被作为证成国家依照自身判断，单边金融制裁国际合法性的依据。但应当指出，此种理解并不全面。一者，第４１条只将“促请联合国会员国执行”“武力以外之办法”的权利授予联合国安理会，而未授予联合国会员国。以此为据认定单边金融制裁的合法性显不合理。再者，即便联合国安理会责成会员国执行金融制裁措施，亦必须满足《联合国宪章》３９条中，确认“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”确实存在的必要条件，并遵守严格的程序要求。⑥ 同样，由联合国会员国一致通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（《国际法原则宣言》）只禁止国家非法使用武力或威胁，却未直接涉及在“武力”之外的其他制裁形式。《维也纳条约法公约》也仅强调，“以威胁或使用武力对一国施行强迫”归于无效。⑦ 可见，单边金融制裁未能在条约或习惯国际法层面得到充分的规制，反而体现出不受拘束，由国家“自主决定”的特征。这种国际法评价中的“灰色地带”在一定程度上说明，在一段时期内，世界各国无意禁止金融制裁，或将其与“威胁或使用武力”相提并论。然而，国际金融体系中的一系列变化为此问题的讨论增加了新的背景。

一方面，世界各国对国际经济交往不断扩大的现实需求，强化了金融制裁的胁迫性与破坏力。２１世纪以来，随着贸易全球化格局的加速深化，国际资本不可避免地成为各国社会中重要的生产要素。国际资本流动在促进国家产业发展的同时，也创造了在短时间内难以摆脱的依赖性。相应地，一国资产的全球分布也成为必然。在这种情况下，有效的金融制裁能够迫使大量国际资本抽离被制裁国，并挟制该国的国外资产，阻滞国民经济的正常运行，造成比拟“使用武力”的重大威胁或实际后果。由此，当前金融制裁对各国的影响与《联合国宪章》缔结之时，甚至与２１世纪之初都已大不相同。

另一方面，国际金融体系受单一国家主导的程度前所未有。在二战后的国际金融秩序安排中，美国以承担“货币—黄金挂钩”等义务为条件，获取了国际货币的地位。然而，当“布雷顿森林体系”崩解，美国不再被相应义务约束，却并未放弃美元的国际货币地位及其带来的“特殊优越地位”。此后，美国利用“偶得”的美元霸权，不断强化自身在国际金融基础设施与国际金融市场中的主导地位，最终在国际金融秩序中拥有了压倒性权力。① 同时，这种主导性太过强烈，以至于除了美国以外，没有任何一个国家或共同体能够调用国际金融机制，以对其他国家发动具备实际效果的金融制裁。由此，金融制裁事实上成为了美国在国家关系中的“专属”政策工具，使之能够轻易地胁迫他国。

总而言之，单边金融制裁在经济全球化背景下飞速扩大的影响，以及因美国金融霸权建立而产生的极端非对称性，使得以《联合国宪章》为中心的国际法体系对于单边金融制裁的规制与现实出现了严重的不适应性，使得特定国家在国际社会中享有极不合理的“优越地位”。因此，重新审视单边金融制裁的国际合法性变得必要而迫切。

三、美国金融制裁与国际法治实现的根本背反

二战后国家间交往模式的发展，正在使得一度被普遍接受的国际“无政府”状态假设出现新的动态。

如相当一部分国际关系研究所言，“某种类型的国际社会”正在形成，并通过制度化的互动关系，对各国的行为选择起着愈发重要的影响。② 由此，整体性视角下生成的国际法治概念，逐渐在这一场域中“获得了足够的规范性深度和宽度”，尽管其尚处于建构之中而存在着不甚完备之处。③ 国际法治已经开始被作为评价国家行为正当性的重要标尺，也为重新审视美国金融制裁提供了具有价值的观测工具。

１．国际法治概念的生成与国际社会整体利益的维护

国际法治理念要求各国遵守国际法规定的权利义务，据此处理国家间事务，并维护公正合理的国际社会秩序，推动良法善治。④ 有学者认为国际法治的内在要求可表述如下：第一，国际社会生活的基本方面接受公正的国际法的治理；第二，国际法高于个别国家的意志；第三，各国在国际法面前一律平等；第四，各国的权利、自由和利益非经法定程序不得剥夺。⑤

推进国际法治首先必须坚持世界各国主权独立平等、和平共處，尤其是采取包括《联合国宪章》第３３条项下的谈判、仲裁、司法解决或各当事国自行选择的其他和平方式解决国际争端。国际法治的实现还特别强调“共商、共建、共享”的全球治理，要求国际社会重大问题由各国协商解决，而反对国际关系中的强行霸道，以求世界各国之间的持久和平与普遍安全。⑥ 国家或国家集团均无权以任何理由，直接或间接干涉其他国家的事务。对国家或其政治、经济和文化要素的武装干预和所有其他形式的干涉或威胁都违反国际法。在此基础上，《友好关系宣言》规定，任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何他种措施强迫另一国家，以取得该国主权权利行使上之屈从，并从中获取任何种类之利益。① 因此，国家或区域组织只能在符合国际法律标准的情况下采取单方面措施：这些措施要么根据《联合国宪章》第七章由安全理事会授权采取，在国际条约或习惯国际法的限制下，用以应对破坏和平、威胁和平或侵略行为，要么须根据国际法作为“反措施”的一部分而排除其非法性。不符合上述标准的单方面制裁即可能构成违反国际法的单方面强制性措施。② 应当指出，国际关系走向法治化是当前国际社会的共同愿景。在此道路上，不仅应当不断强化以联合国为中心的组织机构，完善程序措施，更要建立符合世界人民共同利益的良法之治。③

然而，当前国际金融规则不仅使得美国能够控制最主要的国际金融基础设施，还强化了美元作为国际货币的特殊地位，这也导致美国有能力单边调整、限制或切断这些受制裁国家与他国之间的资金交易联系。同时，美国能够运用自己的金融权力，迫使他国屈从于美国国内法，采用趋同的标准或规则，使得美国国内法产生类似“国际规则”的效力。④ 另一方面，在地位上居于美国之下的其他国家则仰赖于规则带来的稳定性和可预测性，并“借用”国际金融基础设施等“国际公共产品”，满足自身的国际经济交往的需求。⑤ 但应当注意，维持这种秩序的核心在于美国与其他国家的利益平衡，一旦美国过度侵占利益份额而拒绝承担维持秩序的霸权国“责任”，致使各国难以继续获取期待之利益，美国在国际金融规则中特权（ｐｒｉｖｉｌｅｇｅ）⑥的正当性即不复存在。

在此背景下，对基于利益平衡的合理秩序之需求，很好地解释了当前国际社会对于实现国际法治的呼唤。尽管国际法治概念尚未有划一的界定，但基本内涵已经得到了相对充分的澄清。除了国际法规则的确定性与有效实施外，其被认为至少应当包括国际法适用的平等性（ｅｑｕａｌｉｔｙ ｂｅｆｏｒｅ ｔｈｅ ｌａｗ）以及反对不受约束权力（ａｂｓｅｎｃｅ ｏｆ ａｒｂｉｔｒａｒｙ ｐｏｗｅｒ）。⑦ 国际法治不仅局限于实在国际法的识别与合法性判断，而是更广泛地对于规则本身以及逸出规则之外的事实加以审视，为确定实然的秩序是否能够具备规范上的正当性提供了合用的框架。

国际法治概念为国际社会审视美国金融制裁的正当性提供了一种宝贵的整体性视角。作为美国在国际金融体系中权力的映射，美国金融制裁在国际法上要取得正当性评价，必须适当顾及他国利益，确保由此产生的秩序能够裨益国际社会的整体利益（ｏｖｅｒａｌｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ）。⑧ 进一步来看，如果此种正当性前提无法被实现，那么无论美国为其单边金融制裁寻找多么“充分”的理由，都不可能使其具备国际合法性。

２．美国金融制裁的现实图景

吸取两次世界大战的惨痛教训，为避免武力及武力威胁导致战争悲剧的重演，各国在战后合意建构了以《联合国宪章》为基础的当代国际秩序，要求国际社会的所有成员根据国际法规则以和平手段解决国家间冲突。然而，鉴于时代背景与各国的认知局限，国际关系中除武力胁迫之外的其他胁迫手段，对来之不易的和平秩序可能产生的负面影响被严重低估。其中，集体与单边的非武力制裁未能得到充分和有针对性的约束，这也使得单方面诉诸金融，以实现自身目标和利益的国家实践愈发频繁。数十年来，以美国为首的部分国家不惜滥用其金融实力和能力，自行其是地采取它们认为适当的制裁，对其他国家施加压力以扩张霸权，迫使目标国家屈从“命令”。① 从多个侧面的考察均不难看出，美国金融制裁在主权平等原则为基底的国际社会中，不协调地造就了一种极不公平，亦难称和平的国家互动模式。

第一，单边金融制裁成为美国专有特权。区别于其他单边制裁形式，金融制裁要取得实际效果，对制裁国的金融实力存在相当高的“门槛”要求。一方面，制裁必须由对国际金融有重大影响力的国家发起或协助。金融制裁发挥实效的根本在于，威胁被制裁方既已拥有的资产和既已存在的金融活动的能力。在当前国际金融体系中，美国金融市场的融通资本几乎等于其他所有国家金融市场价值的总和，多数国家都有相当数额的资产落入美国政府的管辖之下，并与美国金融机构产生了密不可分的联系。不仅如此，美国政府控制着美元支付清算系统，并很大程度上主导了环球银行间金融电信协会。另一方面，制裁国的实体产业与资本市场必须能够承担实施金融制裁对自身的负面影响。金融制裁不仅损害被制裁方的资金融通能力，相应地也会对发起制裁方的资本市场造成一定冲击。依托巨大的金融体量和交易对象，美国能够承担向世界任一国家施加全面金融制裁的“副作用”，但却没有任何一个国家能够在脱离美元体系的情况下，有能力保持国内产业的健康运行与实现经济增长。同时，任何试图发起金融制裁的国家，都必须先得到美国之支持，才能使其采取的措施发挥真正的“制裁”效果。②

第二，美国金融制裁并非出于维护自身合法权益之目的，更无助于和平秩序的恢复。美国政府自２０２０年底开始，在没有提出证据的情况下，以中国通过军民融合“支持中国的军事、情报和安全机构”，对美国国家安全、外交政策与经济造成了“非同寻常的严重威胁”为由，金融制裁被列入中国军工复合企业清单（Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｍｉｌｉｔａｒｙ－Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｃｏｍｐｌｅｘ Ｃｏｍｐａｎｉｅｓ）的中国企业。③ 在伊核问题上，美国同样也将早已不合时宜的金融制裁转化为迫使伊朗让步的工具，创造了参与谈判和干涉他国的筹码。可见，美国事实上并不在意被制裁國是否违反了国际法，也无意使金融制裁真正如《联合国宪章》所言，成为恢复国际和平秩序的工具，而旨在以此种胁迫的方式实现国家政策目标，追逐地缘政治利益。

第三，美国金融制裁对他国造成不成比例的损害，且缺乏有效的制约机制。不同于国际人道法中区分原则对武装冲突的约束，单边金融制裁往往在不区别打击对象的情况下被实施。除了对于非政府企业、私人财产加以冻结、没收和强制出售外，美国金融制裁对于他国公共金融机构的打击严重阻碍正常的国际经贸活动和民事活动进行，对被制裁国的民营部门和普通民众生活造成损害。

更值得警惕的是，美国对于单边金融制裁的专有特权在当前国际法规则体系中全然不受约束。美国在决定单边金融制裁时，不承担任何国际法上的义务，也没有国际机制可对其加以审查，这也使得其缺乏自我约束的动力，不断放松对行使这一特权的国内法限制。在美国不对称金融权力的倾轧下，他国要在经贸领域予以对等反制几乎没有可能，而只能受其胁迫改变国家政策或承受经济上的不利后果。这使得被制裁国很多时候为了避免经济上的“慢性死亡”，只能诉诸更为激烈的反制手段以至于使用武力加以反制。本就无助于和平秩序之恢复的美国金融制裁，在现实中成为激化冲突、引发局势动荡的“助燃剂”。

３．美国金融制裁对国际法治的冲击

当前，美国滥用金融制裁从根本上违背了国际社会对国际法治的愿景，挑战《联合国宪章》中维持和平秩序的根本意旨，不仅在很多场景下不符合实在国际法，其正当性基础亦普遍缺失。

首先，美国金融制裁在实践中频频违反国际法规则。关于主权平等原则的基本共识是，各国至少应当享有法律上的平等，即各国在国际社会中平等享有国际法权利并承担相应义务。① 但在金融制裁问题上，现实恰恰与国家主权原则的要求背道而驰。美国成为了唯一“可行”单边金融制裁的国家，而诸国若无美国的首肯则皆不能为之。单边金融制裁的特权亦是这种法律上不平等地位带来的附带产物。美国在运用金融制裁措施胁迫他国时，本质上是对这种法律不平等性地位的滥用。

与此同时，随着美国的“门罗主义”转向“新门罗主义”，单边金融制裁在很多情况下被其作为干涉他国内政的工具。② 远者不计，美国在近年来以金融制裁干涉我国内部事务，意图影响我国稳定已人尽皆知。对于古巴和委内瑞拉等国，美国更是以金融制裁增加其国内压力，试图实现符合美国地缘政治利益的政权更迭。③ 美国在决定和具体实施金融制裁的过程中，不仅普遍地违背了《服务贸易总协定》等国际贸易组织（以下称“ＷＴＯ”）规则，还全然不考量属地管辖原则的重要地位，滥用国家管辖规则的缝隙，广泛采取域外管辖和次级制裁方式，造成大量的管辖权冲突。事实上，包括对华反补贴命令在内的相当一部分美国制裁措施的违法性已经在ＷＴＯ机制范围内得到了明确认定。就美国金融制裁而言，由于在国际法上缺乏针对性限制，且国际社会就该问题尚未形成共识，多数国家在决定是否寻求国际争端解决时较为谨慎，但仍不乏先例。例如，委内瑞拉就在２０１９年指称美国对其施加的金融制裁措施不符合国际法，并诉至ＷＴＯ争端解决机构，在各国间引起了广泛反响，尽管该案件最终因ＷＴＯ的政治考量以及美国对上诉机制的阻挠而被搁置。④ 欧盟也曾因自身利益受到美国对古巴施加的贸易及金融制裁的不利影响，而在ＷＴＯ提起争端解决请求，最终迫使美国与之和解。⑤

其次，美国在滥用金融制裁专有特权的同时，拒绝承担相应的国际义务。回顾美国取得在国际金融体系中特殊地位的历史，我们能明确发现此种美国金融制裁特权来源的“偶然性”，以及美国对于与权利相应义务的彻底背弃。为解决二战后多元货币体系给国际贸易带来的阻碍，由西方国家主导的联合国国际货币金融会议协议建构了布雷顿森林体系，从而确立了美元“法定”国际货币的地位。在短短二十余年后，美国出于降低经济危机对自身的影响，单方面决定不再承担美元与黄金的汇兑义务，取消固定汇率制度，最终导致了布雷顿森林体系的崩解。然而，由于国际贸易的惯性、美国在此期间建立的金融优势及其对其他货币国际化的持续打压，世界各国只得继续依赖失去金本位约束的美元。依靠撕毁协议而在国际金融体系中偶得的“权力”，美国方得以垄断金融基础设施，并凭借自身巨大的交易体量，以金融制裁的方式倾轧他国。如我国学者指出，“被赋予法律特权的大国应当承担特殊的法律义务”是当代国际法治的必然要求。⑥ 可以说，不承担义务的大国特权绝不可能取得国际法上的正当性。美国在决定和实施金融制裁时，相较于其他国家享有的特殊地位已经不言而喻，但其在当前实在法框架下却不必承担任何相应的义务。据此可以认定，美国金融制裁违背了国际法治的要求，无论在法律还是道德层面，均不具备正当性基础。

最后，美国金融制裁仅以自身利益为转移，枉顾国际社会整体利益和人权利益。在国家层面，美国不把目标国家存在国际法上的在先违法行为，或是国际和平秩序的破坏当作施加制裁的前提，滥用自身在国际金融体系中的特殊地位，恣意以金融制裁为工具打压其认为与之存在地緣政治竞争关系或在特定议题上存在意见相左的国家。在个体层面，美国金融制裁已经造成了多起人权危机，并违反《世界人权宣言》与《经济、社会及文化权利国际公约》，大规模地侵犯了无关企业以及个人的财产权与经济权利。①

综上所述，美国在决定和实施金融制裁的过程中，惯常地违反国际法规则，拒绝承担相应的国际法义务。美国极端追求本国利益最大化，而置国际社会整体利益于不顾的行径，从根本上与国际法治的要求相悖，受到各国的强烈抵制，不具备国际法上的正当性与合理性。

四、运用国际法治话语限制美国金融制裁

在国际法治不断发展的背景下，为维护和平的国际秩序，实现国家间公平的利益分配格局，美国必须承担作为“大国”乃至金融领域“霸权国家”的国际义务。单边金融制裁的决定应受到机制化的约束，制裁的行使亦必须在全过程满足严格的程序要求。我国应充分运用国际法治话语，从正当性角度持续批判单边金融制裁，顺应多数国家对于单边金融制裁的反对立场，逐步凝聚国际社会的共识，最终实现在规则层面约束美国金融制裁之目标。

１．推动金融制裁“专有特权”的机制化约束

尽管主权平等已然成了当代国际法体系赖以维系的根本原则，但不能否认的是，所谓的“大国”或“强国”仍然在各方面或特定方面处于优越地位。而无论是“无政府”状态下的国家互动场景，还是“等级制”下的国际社会，似乎都不排斥这种特殊性的产生。从现实的视角来看，“无视基于实力的现实之方案注定失败”，作为调整国家间关系的工具之一的国际法没有能力彻底消除这种实质上的“特权”。② 一个鲜明的实例便是拥有核武器国家的“特权”。核武器的巨大威力使得拥有国对未拥有国具备了巨大的军事力量优势，未拥有国几乎不可能冒着受核武器攻击的风险与拥有国发生武装冲突。随着基于“核威慑”的优越地位的建立，这种军事上的优势也自然而然地拓展政治、经济等领域，使得未拥有国在处理国际关系及“内政”时，常常不得不屈从拥有国的意愿。在国际关系民主化呼声日益高涨的背景下，拒绝此种事实上的优越地位在缺乏法律约束或与国际社会整体利益不符的情况下，被视为在国际法上具备正当性与合法性的“权利”，是符合绝大多数国家利益诉求且具备现实性的选择。

首先要得到澄清的是，在国际法层面承认部分国家特权的正当性或合法性并非一概违背国际法治，并有损国际社会整体利益的。大国拥有特权在功能上有助于发挥其强大的调和能力，并使国际社会因此受益，但“如果被赋予法律特权，大国就要承担特殊的义务，并且这种特殊义务是法律意义上的”。③换言之，一国之特权要取得国际法上的承认，该国必须履行国际法上的相应义务，缺乏特权的行使是出于“社会本位”，有助于维护和增进国际社会的整体利益。因此，美国金融制裁虽然在事实上已经成了一项强有力的专有特权，但这种特权要在国家法治的框架下取得正当性，则必然地要求美国承担与特权相对应的义务，确保单边金融制裁受到约束。

从当前看来，以国际法形式机制化地约束美国金融制裁是必要且具备现实可行性的。一方面，美国金融制裁相关的国际法规则应当得到编纂与发展。国际法没有一般性地禁止单边金融制裁，但事实上任何制裁措施都受到相关国际法规则的控制。１９７０年的联合国大会第２６２５（ＸＸＶ）号决议就已明确，反对任何国家以经济措施对他国加以胁迫。此后，不承认或适用任何违反国际法的单方经济胁迫逐渐成为了世界各国的共识。然则单边金融制裁相关规则散见于国际法规则之中，规则的适用与解释结论很大程度上受制于美国强大的话语权。有鉴于此，较为合理的方式是围绕单边金融制裁措施以条约或国际文件的形式对既有的国际法规则予以编纂和公布。这将使得制裁国非法措施的法律性质能被清晰地认识，有助于为机制化约束单边金融制裁特权奠定法律基础，同时对相关国际法规则的完善与发展不无裨益。另一方面，单边金融制裁的决定和行使应当受到联合国机构的控制。《联合国宪章》第七章规定了联合国安理会金融制裁的决定权。① 联合国安理会是在当今国际法规则下，唯一明确有权对各国施加金融制裁的机构。但美国在国际金融体系中的霸权地位，使其反而成为了拥有金融制裁专有特权的一方，且美国绝无可能放弃此种被其视为受国家主权控制的事项。在这种情况下，为使得这种特权受到制约，联合国安理会可以成为在美国金融制裁的决定与实施过程中妥当的监督者，在一定程度内审查金融制裁的发起事由的正当性、具体措施的合法性及实际影响等关键因素。

２．设置单边金融制裁的启动条件

在当代国际社会中，国家间的制裁不再被单纯地看作一种事实，而是被赋予了更多价值判断和法律意涵。《联合国宪章》在规定合法的“应付办法”时，在第３９条中特别强调，制裁的采用应当建立在“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”的基础上。当下国家间的“制裁”被普遍理解为，一个或多个国家为了影响被制裁国的政府行为而有目的地采取的措施——制裁者希望制裁能够造成惩罚的效果，从而纠正被制裁国已经或正在采取的不当行为，但单纯的不利后果本身并不是目的。②尽管何为“和平之破坏”尚无定论，但确定的是，在不存在任何“在先违法行为”之时，美国对他国实施的金融制裁不可能具有任何正当性。③

考察美国过往单边金融制裁的实践不难发现，美国对“在先违法行为”的“断定”存在相当大的不足。在国内法层面，无论是作为根本授权法的《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》，还是具体制裁法律与行政命令，均没有将他国行为的国际违法性当作决定和实施金融制裁的前提条件，而是反复强调所谓的“对美国的威胁”，仅考量他国行为是否符合美国之单方利益。国际法层面，如前所述，美国在决定金融制裁时，时刻不忘指责他国行为违反国际法，但几乎从不为自己的观点提出证据，更不认为自己有此项义务。美国所主张的充斥着随意性的“理据”，已经在诸如对南斯拉夫制裁、对中国制裁等过往事件中，被联合国各机构、世界贸易组织项下机制多次明确予以否定。而美国却始终枉顾“在先违法行为”不存在的事实，也无意因此纠正自身制裁决定，甚至仍然以此为由加强单边措施的烈度与适用范围。

在识别美国金融制裁的正当性之时，“在先违法行为”是否存在的客观判定有必要被作为不可替代的前提性要素加以重视，美国在此方面所表现出不受约束的恣意性应当被妥当纠正。应当注意的是，“在先违法行为”的判定应当限定在“国际不法行为（ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｗｒｏｎｇｆｕｌｌｙ ａｃｔ）”的范畴之内，而不应受到美国所鼓吹的“集体自卫”或“预防性自卫”等概念的干扰。为第三国安全而进行的“集体自卫”同样要求存在“在先违法行为”，即已经发生的不法武力攻击，且必须在第三国请求的情况下方有行使之空间。① 而美国所提出的所谓“预防性自卫”概念已经被普遍认为“没有任何国际法上的依据（ｈａｓ ｎｏ ｂａｓｉｓ ｉｎ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｌａｗ）”，不能构成豁免证明“在先违法行为”存在要求的理由。②

在实体问题上，美国必须承担“在先违法行为”存在的初步证明责任。作为行使单边金融制裁特权的一方，由美国承担证明自身行为具备正当性基础的责任是较为合理的安排。美国应当就拟制裁对象的违法行为的事实提出证据，并就该行为如何构成对国际法规则的违反加以详细说明。当然，拟制裁对象也有权提出相反的证据或做法律上的申辩。在程序安排方面，双方可以合意交由联合国安理会、联合国大会、国际仲裁机构或其他机构，对双方提出的证据和主张加以审查，断定是否存在作为单边金融制裁前提基础的“在先违法行为”。若双方无法达成合意，要在国际法上相关强制争议解决机制未建立的情况下，强制美国放弃采取单边措施在当前是不现实的。但可在规范层面明确的是，如美国在“在先违法行为”事实上不存在的情况下，发动金融制裁造成被制裁方的损失，则该制裁行为本身将构成国际不法行为，美国应当就此承担停止制裁措施和赔偿等国家责任。

３．建构比例原则指引下的评估程序

除了确证“在先违法行为”存在的基本要求外，美国金融制裁的决定与实施还应当受到比例原则与程序正当性原则的约束。当前，比例原则已被世界各国的法律体系所采用，作为观察特定行为合理性的重要工具，且国内外研究者均承认，其已经被广泛地引入了国际法理论之中。③ 所有金融制裁同样因其作为反措施的本质而受到比例原则的控制。④ 在判斷美国金融制裁的正当性时，“必要而成比例”应被作为考察制裁决定合理性侧面的重要标准。⑤

具体而言，美国金融制裁的比例原则测试有必要包括以下内容：其一，金融制裁应当有助于违法行为的终止或救济的实现。如前所述，美国金融制裁的合理性根基源自对违法行为的矫正。因此，美国所决定和实际采取的金融制裁措施应当明确地与这一目的相联结。美国金融制裁的主要功能应当是迫使被制裁国停止违法行为，尤其在紧急情况之下作为维护和平秩序的特殊手段。除此之外，美国金融制裁或还可能适用于，迫使被制裁国对此前国际违法行为造成的损失予以回复。其二，被制裁方违法行为造成的后果应当与金融制裁的效果成比例。美国金融制裁的烈度、范围与持续时间有必要受限于被制裁方违法行为已经或可能造成的后果，而不应无限度或主观地施加过度影响。其三，金融制裁不能对被制裁方以外目标造成不成比例的损害。金融制裁措施除了服从国际人权法的要求外，还应当充分考虑国际人道法上的“区分原则”。指向特定对象的单边金融制裁不得对其他无关目标造成明显过度的损害，尤其须顾及各国普通公民依国际法或一般法律原则享有的合法权利。

同时，具备正当性的程序应在制裁实施的全过程中得到建立，以制约单边制裁的恣意性。美国金融制裁必须保障被制裁方合理的程序性权利，确保比例原则得到遵守。美国在过往实践中除了不受国际法层面的约束外，还拒绝向被制裁方或第三方提供国内法上的救济途径。① 此种情况往往致使受制裁影响的政府、企业与公民没有任何途径能够保证其程序权利，而只能承受不合理的制裁措施或诉诸更为激烈的“反制手段”。应当指出的是，无论在国内法还是国际法上，违法行为均不得被作为剥夺被制裁者程序性权利的理由。即便一国行为违反了国际法，招致具备“矫正”性质的美国金融制裁，其仍应当在受到制裁的过程中受到正当程序的保障。

在此问题上，联合国安理会制裁机制可以作为正当程序的模本。在制裁实施前，联合国安理会建立针对性机制以评估制裁的可能影响与必要限度，并在此基础上推进具体制裁措施。在制裁实施过程中，联合国安理会愈发重视被制裁对象的合法权益保障，通常会指令制裁委员会成立专职监督小组，一方面确保制裁措施得到正确执行和信息的公开透明，另一方面也持续评估制裁目的是否达到以及制裁造成的实际影响，以作为调整或终止制裁措施的依据。② 除此之外，被制裁方有权就制裁的决定与实施向联合国安理会提出申诉和建议。有鉴于此，美国在实施金融制裁时，既可以通过国内法建立类似机制确保被制裁方及第三方的正当权利，实现特权的自我约束，也可以委托联合国安理会对此加以外部监督。

五、结语

２１世纪以来的资本全球流通加速，以及美国在国际金融体系中的主导性地位，共同造就了美国金融制裁较他国同类制裁难以比拟的破坏力。美国出于地缘政治利益，泛化国家安全概念，滥用单边金融制裁的行为对他国政府、企业及公民的合法权益造成了严重损害。然而，实在国际法并未一般性地识别单边金融制裁的法律性质，嗣后出现的规则漏洞使得美国金融制裁落入国际法的“灰色地带”。具体而言，金融制裁在现实中已成为美国不受约束的“专有特权”，使其频频违反国际法规则。美国在滥用单边金融制裁特权的同时，拒绝承担相应的国际义务，使之只服务于美国的霸权利益，而不成比例地损害了国际社会的整体利益和世界人权利益。由此可见，美国金融制裁从根本上与国际法治的要求相悖，不具备国际法上的正当性与合理性。

应当指出，反制美国的金融霸权与无理制裁，已经成为我国在“百年未有之大变局”中维护国家与公民利益的重要任务之一。当前，美国对单边金融制裁措施的滥用已经引发了世界各国的警惕与相当一部分国家的抵制，国际社会对美国金融制裁特权乃至美元霸权的正当性认识正面临重塑。我国学者应当明确认识到美国对华金融制裁违反国际法，全然不具备正当性的法律本质。我国政府可借助国际法治之理念引领国际话语权的争夺，在国际社会中呼吁对于美国金融制裁施加有效的国际法约束，并运用联合国安理会、联合国大会等国际协调机制，坚决抵制单边金融制裁的常规化与任意化。

作者单位：范晓波，中国政法大学国际法学院；陳曦笛，清华大学法学院

责任编辑：秦开凤