共同富裕背景下发展型社会政策与农村低收入人口的常态化帮扶

邢成举 宋金洋

摘 要：

面向共同富裕的伟大目标，做好巩固脱贫攻坚成果以及农村低收入人口常态化帮扶工作异常重要。发展型社会政策切合党对人民的关切，是全面小康社会建成后解决农村低收入人口常态化帮扶的掣肘因素的关键之举。因现行兜底型社会政策实施过程中出现了泛福利化的特征，且在其实施过程中出现了发展导向不足、发展能力不足、发展动力不足等现实困境，为此，应从以下几方面着力：一是构建完善的低收入人口概念及认定机制；二是建立包容性的救助体系，细化分层分类的农村低收入人口常态化帮扶体系；三是从认知程度、思想观念、生活向往三方面着手，切实激发农村低收入人口脱贫的内生动力；四是创新发展型社会帮扶政策现实路径，实现发展型社会政策与农村低收入人口常态化帮扶路径融合。

关键词：

共同富裕；相对贫困治理；农村低收入人口帮扶；发展型社会政策

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2023）02-0068-10

2020年底，消除绝对贫困的任务已经全面完成。自此，中国进入后扶贫时代，农村相对贫困的治理问题是中国在建设社会主义现代化强国过程中必须面对的问题，也是实现共同富裕必须解决的问题。党的十九届四中全会明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”；党的十九届五中全会提出要“巩固脱贫攻坚成果，增强内生动力，建立农村低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶机制，健全农村社会保障和救助制度”；党的二十大报告提出要“坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国；要巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨、最繁重的任务依然在农村，这一系列宣示为实现我国农村低收入人口常态帮扶指明了方向，为巩固脱贫攻坚成果提供了根本遵循。解决农村相对贫困，是巩固脱贫攻坚成果的重点，也是实现与乡村振兴有效衔接的基石。低收入人口与相对贫困有较大的重叠度，作为相对贫困的主体，农村低收入人口将成为相当长一段时期内扶贫工作的常态化帮扶对象，探索农村低收入人口帮扶的常态长效机制也将成为巩固脱贫攻坚成果与促进乡村振兴的关键性举措。在实现共同富裕的目标下，做好农村低收入人口的常态化帮扶工作显得尤为重要，其不仅关乎以往脱贫攻坚成果的质量，而且也影响共同富裕战略的推进。

农村兜底型社会政策经过十几年的发展，其在解决农民温饱问题、改善农民生活等方面取得了显著成绩，但其发展中的泛福利化偏差则导致自身已经偏离了“兜底”的定位，也在一定程度上破坏了底线公平。因此后扶贫时代帮扶工作的开展，在修正兜底型社会政策的同时，还需要通过对现有帮扶措施与困境进行调查，积极探寻农村低收入人口常态化帮扶的发展型社会政策，以期有效巩固脱贫攻坚成果，助力实现共同富裕。

一、引言：从脱贫攻坚到相对贫困与低收入人口

2020年是脱贫攻坚收官之年，中华民族的绝对贫困问题得到了历史性的解决。习近平总书记在2021年2月5日召开的全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“我国脱贫攻坚取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”这意味着，2021年后，我国帮扶工作的主要任务已经由消除绝对贫困转向缓解相对贫困。

相对贫困是与绝对贫困相对的概念，相对贫困具有相对性，这是区别于绝对贫困的主要特征，学者们对相对贫困内涵的界定主要从满足生存需求但未满足社会需求，文化和精神资源匮乏且个体发展能力不足等角度展开，张琦等提出了因被体制排斥而被剥夺社会参与的机会缺乏安全感和话语权[1]的相对贫困内涵。相对贫困治理与相对贫困的特性有不可忽视的关联，学术界普遍认为相对贫困具有相对性、发展性、多维性、长期性、脆弱性等特征，这些特征对后扶贫时代的脱贫攻坚成果巩固和相对贫困治理提出了挑战，这也提醒了我们相对贫困的治理路径要构建长期的、发展型的政策，实现发展型治理[2]。

关于相对贫困的测量标准，国际上普遍采用社会中位收入或平均收入的某个比率为标准，有学者提出相对贫困的测度可以采用社会财富的集中程度或者财富分配的基尼系数予以表示[3]；除指标外，有学者还提出可以采用比例的测量方法，考虑到新的贫困标准不宜与现有贫困标准相差太大，取收入中位数的40%比较适合[4]。王小林等则提出应采用多维相对贫困标准，既要包括反映“贫”的经济维度，也要包括反映“困”的社会发展维度，还要包括生态环境相关指标[5]。学者们普遍认为相对贫困标准应适时作出动态调整，以保证其科学性和适用性。以宽、中、窄三种口径估算我国农村低收入人口规模，我國农村低收入人口与相对贫困人口有极高的重合度，因而提高农村低收入人口收入水平与缓解农村相对贫困具有同等的社会价值和政策取向[6]。同时，有研究者指出，低收入人口与相对贫困人口的较高交叉重合度本身就是对相对贫困的反映[7]。因而，低收入人口作为相对贫困人口的主体将成为未来相当长一段时期内帮扶工作的主要对象，低收入人口常态化帮扶应给予高度重视。

二、农村低收入人口常态化帮扶的既有研究与发展型社会政策

现有研究中针对低收入人口的研究鲜少，对于“低收入人口”的学术概念有待构建。对于低收入人口的界定，学界主要采用两种方法：一是收入比例的方法，如孙久文等认为低收入人口包括已脱贫但易返贫人口和易致贫人口，以及那些在农村地区农民人均收入中位数60％以下的人口[8]。二是低保标准的倍数，民政部门一般参照当地最低生活保障标准的某个比例（100%至200%之间）来确定低收入家庭[9]。不过，需要指出的是目前我国仍未建立起官方的低收入人口标准线。

除了低收入人口研究成果较少、重视度不足的困境外，在低收入人口救助的兜底型社会政策实施过程中也出现了泛福利化的偏差。兜底型政策的制度定位是底线公平，然而事实上，近几年兜底型社会政策保障对象范围不断扩大、保障标准不断提升，福利升级的背后却是兜底型社会政策逐渐背离底线救助的功能，出现泛福利化趋势。低保标准高于扶贫标准，不仅使得农村低保制度的政策目标和瞄准对象扩大化，而且极易弱化有劳动能力低收入人口的就业动机，从而形成福利依赖和贫困陷阱[10]。泛福利化表现在保障对象背离底线群体、保障标准超出底线标准、低保制度吸纳的资源不断增多[11]。在我国已经消除了绝对贫困的背景下，若仍采用已经偏离兜底救助的泛福利化制度无疑会对低收入人口的内生动力产生“负激励”。所谓“中国式福利依赖”就是由于我国救助制度中对被救助者就业要求不高，以及把享受低保作为享受其他专项救助的前提而造成福利叠加效应，使得受助者难以从现行救助中获得能力和素质的提升造成的[12]。

综上，在低收入人口作为相对贫困主体亟待帮扶的时代背景下，低收入人口面临的困境和兜底型社会政策在实施过程中出现的泛福利化偏差进而导致的低收入人口内生动力不足使发展型社会政策研究的必要性和重要性进一步凸显。发展型社会政策起源于20世纪80年代，是西欧各国政府为应对后工业时代国家福利体系面临的挑战而推行的福利改革。发展型社会政策，既注意社会政策的福利性又关注社会政策对经济发展的促进作用，既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思又对福利国家的理念重新审视[13]。从“补缺型”社会政策到“制度型”社会政策，无法应对的经济压力使“发展型”社会政策最终应运而生。参考相关研究，笔者将发展型社会政策的内涵归纳为以政府为主导的包括社会、个人在内的多元主体参与的社会政策，强调政府干预作用。发展型社会政策的主要目标导向是促进内生发展能力的提升[14]，注重社会与经济协调发展，以激发低收入人口自身内生发展动力，解决福利依赖、避免掉入福利陷阱。从发展型社会政策的内涵和要求出发，面向后扶贫时代农村低收入人口常态化帮扶，发展型社会政策应成为常态化帮扶的主要政策形态。

三、农村低收入人口的既有帮扶及其困境

农村低收入人口常态化帮扶作为推进乡村振兴的关键一环，扶贫工作的重点在于其常态化帮扶政策的建成，为此，应了解现有低收入人口认定标准、帮扶措施和帮扶困境。经在陕西省咸阳市阳区、陕西省宝鸡市丰县门镇为期一个月的调研，对阳区内10个村，门镇20个村负责低收入人口帮扶的工作人员进行半结构式访谈以及每村3-4名低收入人口进行问卷调查，研究小组共采访低收入人口140余户，相关工作人员30余名，最终得出如下结论：

1.农村低收入人口界定

低收入人口主要在经济方面进行界定，明晰农村低收入人口的界定是实施帮扶措施的前提。通过查阅各地界定政策，笔者将低收入人口分为六类，除占比最大的低保户以外，还包括以下五类：一是特困人员，一般指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人；二是低保边缘家庭，指不符合低保、特困人员条件，家庭成员人均收入不高于当地低保标准1.5倍，且家庭财产状况符合相关规定的家庭；三是支出困难型家庭，指不符合低保对象、特困人员和低保边缘家庭，家庭人均年收入低于上年度户籍所在地居民人均可支配收入，在扣减认定的医疗、教育、残疾康复和因灾、因意外事故等刚性支出后，人均年收入低于当地年低保标准，且家庭财产状况符合相关规定的家庭；四是易返贫致贫人口，指脱贫不稳定户、边缘易致贫困家庭、突发严重困难户等；五是当地政府确定的其他低收入人口。

实际上在相关实践中，多数村对于低收入人口并未进行详细分类，但普遍认定了低保户、特困人员和监测户，界定的较为清晰的是低保户。低保户的界定大部分村是按照上一级人民政府下发的相关通知为标准，根据村集体经济发展程度不同，有低于或高于统一标准的现象，还有的村并无明确界定，主要采用相对衡量尺度召开村两委会、村民小组会、村民代表会等进行民主评议的方式来确定低保户，其中资产核查为：核查18-60岁之间有劳动能力的人的收入，按照人均工资最低标准核查收入。在一般情况下，低保户的认定按照下图1的程序进行：

相比于低保户，低收入人口的界定显得模糊，许多村没有明确界定标准，村内系统没有低收入人口具体名单，不清楚低收入人口概念的内涵，普遍把低收入人口作为低保户的简单扩大。调研发现，低收入人口一般界定为是家庭人均年收入不超过当地低保户家庭人均年收入的1.5倍的人群，由此可见对于低收入人口的界定仍未清晰，简单依靠已有经济标准的界定。以陕西省咸阳市阳区为例，该区低保户的标准为家庭人均年收入低于7 740元，根据2021年1月20日统计的“阳区城乡低保、特困供养标准统计表”认定为家庭人均年收入在7 740-11 610元区间内的人口认定为低收入人口，但调研过程中发现该区下辖村并不完全按着此标准进行界定。农村低收入人口的界定可以说是“上层有标准，村村不一致”，原因有二：一是村内的不重视，低收入人口帮扶的普及度仍然不够。许多村落尚未明晰低收入人口的概念，仍把低保户作为主要帮扶对象，没有进行具体的低收入人口界定。二是村庄间以及村内情况复杂，需要灵活调整。村落作为熟人社会，其信息传播的速度以及村民之间的相互了解程度都对低收入人口的认定工作造成了阻碍，即使是对于低收入人口有清晰认识的村落，在统一标准的基础上也创立了本村的界定程序和相对标准。

总的来说，村内界定扶贫对象的范围有所拓宽，但对于低收入人口的认识仍然模糊，并普遍存在将“低保户”与“低收入人口”混为一谈的现象，没有跟上2020年后的帮扶工作新阶段的要求。

2.农村低收入人口帮扶政策与措施

其一，发展村集体产业，进行差异化分红。农村脱贫的重点在于村集体经济的发展，调研发现多数村发展起了村集体经济，建立股份合作社，收益70%进行分红，30%发展村集体经济，向低收入人口倾斜进行差异化分红。2020年以来，因要壮大村集体经济推进乡村振兴，许多村选择把资金留在村集体用于促进乡村振兴不再分红。村集体经济发展的过程中除了集体分红，还通过招募村民劳动力进行帮扶，优先招募有劳动力的脱贫户，通过务工费在一定程度上进行低收入人口补贴。

其二，进行就业培训和公益性岗位安置。就业帮扶是发展型社会政策区别于兜底型政策的重要体现，主要包括两个方面：一是就业培训，村里的就业培训面向所有农户，但脱贫户参与会发放培训补贴费，培训方面主要包括家政、月嫂、电工、维修、农作物种植等方面，由民政局等单位组织开展，但就业情况不容乐观。二是公益性岗位安置，包括环卫、保潔、志愿者平安巡逻等，此外还有为低收入人口介绍招工的帮扶措施。

其三，与低收入人口类型有关的差异化帮扶。低收入人口帮扶的措施与帮扶对象有关，不同类型的低收入人口接受的帮扶措施也有差异，在此主要介绍低保户、特困户接受的具体帮扶措施。在达到低保认定标准后，村委会召开村民代表会或其他民主评议会，根据户籍信息、家庭财产、收入来确定低保户；同时低收入家庭存在重度残疾2级以上或者精神残疾的成员可以享受单人低保。低保对象确定后，会对户主信息、救助金额等进行公示。根据其低保对象具体情况，分为三档分别发放不同金额低保金。同时，根据情况分类施保，在低保基础上大病、重度残疾、18岁以下等会获得额外补助。此外，低保户、特困户可以享受医疗保险国家代缴；教育减免学费和生活补助等政策；生活救助方面，其还可以享受电费补贴、暖气费补贴、降温费等；住房方面有危房改造等。

特困人员基本由农村五保户和城市“三无”保障人员组成，在农村主要以“特困人员”代替以前的“五保户”。政府对其直接提供资金帮扶，同时根据具体情况进行分散供养或集中供养，分散供养的特困人员基本由亲属进行照料，除生活费外，政府还为其监护人每月提供一百余元的监护费。除低保户、特困人员外的低收入人口主要是享受政策帮扶而不接受资金帮扶，如教育上的助学金、助学贷款等，以及房屋改造、就业帮扶、低息贷款、无息贷款等。除此之外，低收入人口有大病、重度残疾等情况可以申请单人保以及专项救助。

3.农村低收入人口帮扶困境

现有农村低收入人口帮扶困境是由主客观两方面因素导致的，其发展导向、发展能力和发展动力不足的现状要求建立低收入人口常态化帮扶的发展型社会政策。具体情况如下：

一是发展导向不足，具体表现为以下三个方面：其一，帮扶措施集中在兜底型措施，发展型措施匮乏。调研发现，96.5%的调研对象接受过低收入人口帮扶兜底型措施，有62.7%的调研对象接受过低收入人口发展型措施，可见低收入人口接受的帮扶措施主要以兜底型措施为主，发展型措施为辅，低收入人口帮扶的发展型政策相对缺乏。兜底型措施以专项救助和最低生活保障为主，其他类型为辅。在接受过专项救助的对象中，主要以接受医疗救助、生活救助、教育救助为主，表明低收入人口对于医疗、日常生活、教育帮扶的需求更大；发展型措施中岗位安置和职业技能培训占较大比例。因此，低收入人口帮扶效果主要集中在物质方面，帮扶者在通过资金帮助，保障其基本生活的同时，也应通过就业培训、就业补贴、发展产业等激发低收入人口内生动力，帮助他们通过自身的劳动增加收入，提高生活水平。

其二，政策制度缺陷。首先是现有资金帮扶以及绝大多数政策只针对低保家庭，其他低收入人口仅享受一些减免政策，对于低收入人口仍未建立起完善的救助系统。其次，调研发现近一半的低收入人口支出最困难的方面为医疗支出，说明低收入人口对于医疗帮扶的需求较大。然而医疗救助方面，由于返贫人口具有动态性、相对贫困具有隐蔽性，当前医疗帮扶对象的识别存在困难[15]。同时，相对于低保户、特困户，其他低收入人口大病救助门槛高，日常的医药费不在医疗报销范围内；并且，医疗救助申请速度慢，要求医治过程结束再上报，存在流程上的不合理。最后，有调查对象反映政策衔接受地方主要领导换届影响，地方主要领导变更前的报销程序出现中断，配套设施无法发挥最大效用。

其三，低收入人口帮扶政策实施方面。第一，政府及各村对于低收入人口概念的重视程度以及了解不足，阳区绝大部分村内没有低收入人口名单，更没有具体的帮扶政策，低收入人口对于帮扶政策的了解也较少。这主要是由两个原因导致的：一是宣传工作不到位，在调研的低收入人口样本中，通过村干部宣传了解低收入人口帮扶措施的占比最大；其次是政府工作人员宣传，依次往下是大众新闻媒体、亲朋告知、政府网站和其他。这说明低收入人口帮扶措施的宣传方式较为单一，以工作人员告知为主，不善于运用互联网的新技能和新方法开展宣传工作，同时也说明低收入人口对于互联网等新闻媒体的应用有限；居民对于无实质资金帮扶的政策没有主动了解的意愿和动力。第二，低收入人口识别及帮扶中的现实困难。在具体实践中，由于情况复杂以及对低收入人口的界定不清，导致低收入人口识别难度大。村落是熟人社会，低收入人口退出工作困难，集体事务一旦与个人利益冲突时，部分村民选择上访，集体帮扶工作难以开展，以上访“要挟”获利的情况时有发生。各地在界定低收入人口时面临着居民瞒报收入等情况，隐性收入确定难度大。同时，调研发现低收入人口帮扶困境主要集中在难满足个体性帮扶需求，低收入人口困境各异，每个家庭情况更是各不相同，因此，满足低收入人口的个体性需求就显得尤为重要但困难重重。第三，作为帮扶保障的村集体产业发展陷入困境，使得帮扶工作受限，没有资金开展发展型帮扶措施。总体来说阳区各村的集体产业仍有待发展，很多效益较好的村也还未发展起集体经济，同时一些传统优势产业衰落明显，如阳区上村虽有“西北锣鼓第一村”之称，但锣鼓产业都在私人手中零售批发，未能有效整合，存在恶性竞争的情况阻碍产业进一步发展。村集体产业发展滞后导致村集体需要负债经营，原本留在村内的劳动力不断流失，甚至还出现产业的“反向扶贫”，产业没有发挥减贫功能，反而成为了帮扶对象。同时，村内产业发展受区位影响和自然因素影响大，交通便利、离景点近的村可以发展农家乐，而交通不便的村难以引进项目甚至连农产品售价都比别的村便宜，修路又存在拆迁等担忧，风险较大。自然条件、区位条件的影响成为多数村发展集体产业的困境。

二是发展能力不足。这可以总结为三个方面，即低收入人口精神生活匮乏，低收入人口就业培训效果不佳且风险保障不足，低收入人口返贫风险难预防且出现新的防贫风险。其具体情况如下：

首先，低收入人口生活水平仅能保障基本物质生活，精神生活匮乏。调研发现有超过60%的调研对象拥有农业收入，58%的调研对象接受政府资金补助，45%的调研对象有务工收入，说明低收入人口的收入主要来源于农业经营活动、财政转移支付和务工，农业生产活动受天气气象影响，收入不稳定，务工也因工作状态和疫情影响并不稳定。与城镇低收入人口资金来源以“财政转移支付+务工收入”为主要模式不同，乡村低收入人口资金来源以“财政转移支付+农业经营活动”为主要模式。在本次调研中，调研对象的可支配收入明显低于当地的人均可支配收入，以陕西省宝鸡市丰县门镇为例，低收入人口的人均可支配收入仅为该镇人均可支配收入的32%，为国家人均可支配收入的16%，有9.9%的农村低收入人口除政府转移支付外无收入。按生存型消费、发展型消费、享受型消费进行消费划分，调查发现，调研对象均有生存型消费，超过90%有发展型消费，仅有1.4%的调研对象存在享受型消费。生存型消费中伙食费、水电燃料支出占比较大，超过60%，其中有残疾或大病的家庭水电燃料明显高于其他家庭，其原因之一在于残疾人或患者对生活坏境的要求更高，需要常年保持溫度适宜，因此不得不花费资金在空调等方面上。住房支出占比最少，占支出总金额较小，多数农村低收入人口有自己的宅基地，因此无租房、买房等支出，且无住房压力。发展型消费中通讯支出和医疗支出占比最大，以文化娱乐支出和旅游为主的享受型消费几乎不存在。精神生活上，接近90%的调研对象进行观看电视、短视频和直播等文娱活动；开展公益影视、讲座、读书、观看文艺演出文娱活动的低收入人口占比均为20%左右，旅游外出等文娱活动的低收入人口几乎没有。从此可以看出，低收入人口群体文化娱乐活动较为匮乏，且种类较为单一，以观看新兴媒体短视频等为主，缺乏高质量的文娱活动，精神生活不够丰富。大多数调研对象所在村内有公共体育健身器材和图书报刊阅读室等基础设施，其他如观影室、戏台等文化设施较少。从此可见低收入人口群体家庭附近文体设施较为普及，但种类单一，且使用率不高，很难起到丰富精神生活的作用。

其次，就业培训效果不显著，工作风险保障不全面，低收入人口就业问题亟待解决。就业帮扶是发展型社会政策与兜底型社会政策的重要区别，但在实际调研过程中发现，仅有26.8%的调研对象在过去的12个月曾经有工作或现在正在工作，工作的人中83.3%从事打零工等不稳定的工作，收入来源不稳定。没有工作的大部分低收入人口为身体残疾，由此可见残疾人的就业问题亟待解决；在工作中大多数低收入人口遇到的风险主要为工作不稳定、疫情防控感染、建筑工地施工危险等，绝大多数调研对象在遇到工作风险时接受过帮扶，但较少得到就业培训和岗位安置，帮扶政策还不够全面，帮扶质量都有待提升。同时，在访谈对象中，大部分工作不稳定或者年龄较大者，失业后除低保外没有其他收入，因此担心未来生活。事实上，发展能力与发展导向的不足并不是完全割裂的，低收入人口就业培训帮扶作用有限就是一个例证，自身因素是低收入家庭存在精神残疾、重度残疾且年龄偏大的成员，其自身无法工作且需要日常生活照料，因此家中的劳动力也只能留在家中无法外出务工，最多打打零工补贴家用；外部因素是培训的职业技能就业面窄，比如月嫂、家政等，存在短期变现困难的问题，且对于低收入人口缺乏连贯性帮扶，比较有针对性的手工艺制作工艺培训也在机器化生产普及的冲击下出现销售困难且销路不稳定。

再次，返贫风险无法预防，“娶媳”成新风险。低收入人口帮扶的最后一道防线就是防止返贫监测。现有返贫风险主要是大病返贫、家庭主要劳动力年龄增长和发生意外返贫导致的家庭劳动力缺乏。同时，疫情使外出打工受阻也导致了收入下降。值得一提的是，在访谈过程中，笔者发现很多低收入人口的家庭结构为核心家庭，一般为30-40岁还未娶媳的儿子和父母，父母想尽办法帮儿子成家，故此，农村低收入人口大龄青年婚娶问题成为返贫新风险，在这一项重大支出发生前就已经成为低收入家庭，支出这笔费用后，家庭情况更加困难。

三是发展动力不足。内生动力不足已经成为农村低收入人口常态化帮扶工作中不可忽视的问题。研究发现不愿接受政府岗位安置的农村低收入人口主要将原因归结为照顾家庭所需、工作便捷性差、工资偏低。同时，一些存在重病成员的家庭，希望获得全家低保，有劳动力也不愿意工作。这种内生发展动力不足是由多方面因素造成的。第一，2020年后我国的贫困人群主要以老少病残等特殊群体为主[16]，老年人、重病、残疾人在低收入人口中占较大比重，许多低收入人口不具备工作能力。第二，不少帮扶主要集中在物质方面，不利于低收入人口自身发展技能的提升。第三，内生发展动力不足与兜底型政策泛福利化有关，大部分低保家庭得到政府补助后甚至比普通家庭收入还高，以一家五口三档低保为例，若一人残疾或重病，其每月低保金加上残疾补贴、养老补贴以及电价或暖气补贴，可高达1500-2000元，比一般纯务农家庭收入还要高。

以上原因会导致低收入人口的“救助依赖”思想，这种“等、靠、要”的观念对农村低收入人口常态化帮扶工作提出了挑战，同时也显示了建立发展型社会政策的急迫性。

四、发展型社会政策与农村低收入人口常态化帮扶

发展型社会政策于20世纪80年代初起源于西方，不僅对西方国家的福利社会改革有巨大影响，同时启发了许多发展中国家社会救助的制度构建。中国应借鉴西方发展型社会政策的有益措施，规避弊端，使其在农村低收入人口常态化帮扶中向好而生。西方国家福利型社会政策的实施过程显示了如下几个弊端：一是政府财政负担过重，社会救助使政府难以负担；二是福利制度逐渐显现了“救助依赖”的弊端，被帮扶者不劳而获、不思进取以及由此引起的救助对象与非救助对象之间的“社会排斥”[17]；三是一些拉美国家社会发展与经济增长严重失衡，扭曲发展导致资源分配不均[18]。因此，在中国实施发展型社会政策的过程中，应纠正兜底型社会政策的泛福利化缺陷，在实施中更加注重低收入人口的内生动力激发，推动低收入人口自主发展。

1.构建完善的低收入人口概念及认定机制

现有的低收入人口识别标准回避了收入之外的维度，以单一“收入”标准构建“低收入人口”的概念是片面的，作为相对贫困人口的主体，低收入人口的帮扶工作应注意其基本公共服务获取能力提升。因此，构建低收入人口认定机制是基础，民政部门应首先考虑农村低收入家庭人均收入占所在地区（镇、县）人均收入百分比（40%左右），在此基础上召开民主评议会，全面考虑其家庭特殊情况，如有残疾或重病家庭成员，可以酌情降低其收入占比的要求。其次，结合其日常生活情况并在确定名单后进行公示，最大可能排除其隐性收入的干扰。最后，建立动态调整机制，每季度动态调整低收入人口的新增和退出工作。

2.建立包容性的救助体系，细化分层分类的农村低收入人口常态化帮扶体系

一是帮扶政策系统化。政府应当出台、修订一系列救助帮扶政策，使救助帮扶覆盖面逐渐涵盖低收入人口的多样化、差异化需求，提升低收入人口对政策了解的积极性；二是建立低收入人口数据库以及监测预警平台，使系统“下乡”。行政村作为低收入人口常态化帮扶的落实之处应保障其系统与上一级系统的互通，以此进一步加强低收入帮扶政策的有效衔接，着力解决低收入家庭致贫和返贫问题；三是帮扶方式多样化、精细化，注重低收入人口群体内部的异质性特征，从多方面为不同低收入人口提供常态化帮扶措施，针对特定类型的低收入人口制定差异化的相对贫困治理机制[19]；对低收入群体中的老年人、儿童、残疾人等特殊人群，既统筹考虑低收入群体的整体救助帮扶，又有针对性地细化措施，更好地保障特殊群体个性化需求。四是帮扶组织正式化，现有帮扶人员大多为村内公益性质的民政协管员和镇县派驻的工作队，其对具体低收入家庭个性化需求了解不足。在对低收入人口进行帮扶时应注重提升基层工作人员的积极性，设立专门的帮扶小组，实行“点对点”帮扶；五是帮扶主体多元化。正确处理政府、市场、社会之间的关系，理清多元主体在促进低收入人口常态化帮扶中的逻辑。政府作为农村低收入人口帮扶的中坚力量，应主动承担责任，给予提供广泛、直接的政策支持，在此基础上进行社会联动，整合社会资源，组织多种形式的精神帮扶活动，改变农村低收入人口福利依赖的观念，充分发挥市场导向作用在帮扶中的功能，激发低收入人口自主就业积极性。

3.从认知程度、思想观念、生活向往三方面着手，切实激发自我发展的内生动力

首先，增强政策宣传力度，帮扶干部要大力宣传党的帮扶政策、致富政策，加强对群众的思想引导和教育，增加宣传途径，积极构建政策宣传的网络平台，切实增加农村低收入人口的政策知晓率；其次，要组织好农村低收入人口公共教育，在提升其增收能力的同时从整体上、根本上解决其思想认识问题，建立起自力更生的价值观念；最后，提升农村低收入人口对美好生活的向往，加强精神文化帮扶，组织多样化文化活动，激发增收内生动力。

4.创新发展型社会帮扶政策现实路径，实现发展型社会政策与农村低收入人口常态化帮扶路径融合

一是产业帮扶方面，着力提升村集体产业成效，创新实施“一村一品”产业发展模式，避免农户恶性竞争，各村根据自身特色，搭建数字经济促進农村集体产业发展的机制，建立从巩固脱贫攻坚成果到乡村振兴发展的资金“蓄水池”。除此之外，积极发展新型农村集体经济，因地制宜深化农村集体产权制度改革[20]，同时创建适合当地的集体经济联营机制，让农民直接入股参与集体经济发展[21]，开展面向低收入人口倾斜的差异化分红，让集体经济发挥促进农村低收入人口增收的常态化帮扶的功能；二是创新帮扶模式，以“实物+资金”为基础，构建“政策+服务”的帮扶模式，在政策优惠力度上增进低收入人口自主就业积极性。建立有条件的现金转移支付项目以减少农村低收入人口福利依赖[22]，构建差异化的收入奖励政策以激发农村低收入人口内生动力，发挥发展型社会政策的常态化帮扶效用；三是稳定提高就业率，对家庭有年幼、残疾、重病成员的其他家庭成员提供就近就业岗位，拓展公益性岗位设置，有效解决农村低收入人口就业问题。同时健全工作风险保障机制，保障低收入人口持续就业，适时建立低收入人口的失业救济制度。

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（责任编辑：王勤美）杨 洋，杨 波，张 娅，王勤美，蒲应秋

Development-oriented Social Policies and Regular Support for Rural

Low-income Population in the Context of Common Prosperity

XING Chengju，SONG Jinyang

（College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shanxi，China，712100）

Abstract：

Orienting towards the goal of common prosperity，it is extremely important to consolidate the results of poverty alleviation and regular support for the rural low-income population. Developmental social policy is in line with the Partys concern for the people and is a key move to solve the constraints of regular support for rural low-income people after the completion of building a moderately prosperous society. Because of the pan-welfare characteristics in the implementation of the current social policy which guarantees minimum demands，and the practical problems like the lack of development orientation，development capacity and development motivation in the process of its implementation，we should work on the following aspects：we should work on the following aspects：to perfect the concept of low-income population and its identification mechanism; to establish an inclusive relief system，and refine the tiered and classified system of regular support for rural low-income population; to effectively stimulate the endogenous motivation of rural low-income population to get rid of poverty from cognition，ideology and life aspirations; to innovate the realistic path of development-oriented social assistance policies and realize the integration of development-oriented social policies with the path of regular support for rural low-income people.

Key words：

common prosperity; relative poverty management; rural low-income population support; development-oriented social policy

收稿日期：2022-11-22

基金項目：

研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”（22ZDA101）。

作者简介：

邢成举，男，河南洛阳人，博士，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授、博士生导师。

宋金洋，女，河北承德人，西北农林科技大学陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心实习研究员。