数字政府的业务协同：逻辑、困境及进路

摘要：本文从价值、理论、技术三个维度，深入阐述了数字政府业务协同的内在逻辑。在此基础上揭示了数字政府业务协同面临不确定性增加、路径依赖、能力不平衡的困境，进而提出从构建业务协同知识体系、加强制度韧性建设、打通枢纽业务节点三个方面推进数字政府业务协同深入发展的建议。

关键词：数字政府；业务协同；数字技术；整体政府

20世紀90年代，尼葛洛庞帝指出，信息的DNA正在迅速取代原子成为基本交换物，人类社会即将迈入数字化生存时代。[1]面对数字时代的来临，各国政府相继推出了一系列政策举措来加快政府数字化转型。2022年6月，我国发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，全面系统地对数字政府建设的目标愿景、重点任务和实施路径进行了部署，这标志着我国数字政府建设进入了全面加速期。[2]受观念、权力、责任、利益、资源等多重因素影响，业务协同始终是科层制政府面临的重大挑战。数字时代的政府治理理念实现了从“以政府为中心” 到“以人民为中心” 的逻辑转向，数字经济、数字社会和数字技术发展势头强劲。这一系列变化都促使数字政府内部业务协同呈现出了新特点、新内容和新趋势。那么，数字政府业务协同的内在逻辑是什么？存在哪些现实困境？可能的发展路径有哪些？尝试解释和回应这些问题，对于我国数字政府建设具有重大意义。

一、数字政府业务协同的内在逻辑

党的十八届五中全会提出了“以人民为中心” 的发展思想。各级党委、政府及领导干部将这一思想贯穿数字政府改革建设全过程，超越了“部门主义” 的狭隘竞争和利益分割，走向了协同与合作，共同打造整体政府。以大数据、云计算、人工智能等为代表的新一代信息技术快速迭代，普及应用，为政府内部业务协同提供了强大的技术支撑和良好的数字生态。“以人民为中心” 的价值逻辑、整体政府的理论逻辑、技术赋能的技术逻辑共同构成了数字政府业务协同的内在逻辑（详见图1）。

（一）价值逻辑：以人民为中心的发展思想引领数字政府业务协同

传统政府秉持“以政府为中心” 的治理逻辑，技术理性的官僚制组织结构和行政文化导致政府部门存在各自为政、推诿扯皮、官僚作风等问题，部门的权力和利益成为其工作的驱动力。随着经济社会的发展和技术的进步，政府的治理逻辑开始转向“以人民为中心”，人民的满意度和人民的获得感成为政府工作的出发点和落脚点。数字政府建设坚持贯彻“以人民为中心” 的发展思想，破除本位主义和部门利益的羁绊，积极主动推进业务协同。同时，着力培育“以人民为中心” 的新型行政文化，使其成为各级领导干部的行政自觉、价值追求和文化基因，全面激活并持久引领数字政府业务协同的观念、制度和行为。

（二）理论逻辑：整体政府理论指导数字政府业务协同的具体实践

整体政府理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。整体政府理论强调在科层制基础上以人民需要为中心，打破机构和部门边界，以功能为基础来重构组织载体；认为信息技术是政府变革的重要因素，主张运用先进的信息技术构建政府与人民信息互动、政府内部数据共享的有效机制，促使政府在治理过程中能够采取更加整体性的立场；提出信任、信息系统、责任感和预算是政府部门整合的关键功能性因素。[3]这些核心观点从组织重构、信息互动、数据共享、建立信任、激活责任、预算控制等不同层面对政府部门整合进行了理论建构，构成了整体政府理论的体系框架。整体政府理论有力回应了数字时代政府内部治理碎片化的问题，这与数字政府改革建设过程中的业务协同问题高度契合，具有很好的适用性。

（三）技术逻辑：数字技术为数字政府业务协同能力提供强大支撑

数字技术实现了从物理空间、社会空间向数字空间的转换，全面重构了政府内部业务协同场景；以人民需要为牵引，数字技术穿透跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的阻隔和壁垒，推动政府部门数据共享、横向联动、纵向贯通，实现业务协同；数字技术嵌入政府组织和组织吸纳数字技术双向互动，推动组织结构变革，催生业务协同新形态；数字政府履职更加透明、开放和高效，履职过程数字化留痕，促使政府各部门主动合作、积极协同。政府业务协同过程中，数字技术的角色和功能也在发生变化，从最初的工具应用到协同机制的建立，再到协同主体的生成。数字技术不仅仅是工具，更是业务协同的机制和协同主体。

二、数字政府业务协同的现实困境

科层制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协同需求。[4]由于数字技术的嵌入，业务协同情境、目标、范围和方式等都发生了变化，数字政府业务协同面临的挑战也呈现出新的内涵。

（一）不确定性增加：数字政府业务协同的现实情境

政府组织结构和运行制度的进化逻辑在于追求确定性，而数字技术的嵌入打破了原有的平衡，导致政府业务协同面临的不确定性明显增加。一方面，数字时代政府面对的公共事务更加错综复杂，不确定性增大，单个或少数部门难以处理，需要更多部门彼此合作、相互协同加以应对；另一方面，数字技术的嵌入重构了政府的行政环境，给政府业务协同带来了高度不确定性。数字政府的业务协同任务极为多元，既涉及业务，也包括技术，不同任务所涉及的部门主体和责任划分也有差异。如此，部门间的权力关系和风险责任发生了动态变化。[5]数据共享是数字政府业务协同的基础，而数据流动所带来的风险进一步加剧了业务协同情境的不确定性。

（二）路径依赖：数字政府业务协同的制度掣肘

政府以科层制为其组织基础，奉行“规则至上” 的刚性化管控模式，权威法律化、纵向等级化、横向分工化、工作程序化是其制度内核。[6]如此，传统政府运行所产生的路径依赖掣肘了数字政府业务协同。数字政府业务协同必然推动政府组织结构变革、权力利益格局调整、业务流程再造等，而这与传统政府路径依赖的运行逻辑是矛盾的。对此，简·芳汀教授指出，政府数字化转型的症结不在于技术，而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力；面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧。[7]因此，传统政府基于“制度中心主义” 的思维定式、运作惯性和路径依赖，成为数字政府业务协同的制度性掣肘。

（三）能力不平衡：数字政府业务协同的短板弱项

不同地域、层级、部门之间数字政府建设不平衡、不充分问题突出，制约着数字政府业务协同的深入发展。首先，各地各部门数字政府建设的资源禀赋差异显著。资源在发达地区和欠发达地区、在政府的核心部门和边缘部门之间的匹配明显不平衡；其次，各地各部门数字政府建设的管理能力参差不齐。在制定制度规则、健全管理会商机制、推动技术、业务与数据深度融合、消除数字鸿沟等方面，各地各部门的管理能力差距明显；最后，各地各部门数字政府建设绩效差距较大。部分地区和部门数字政府建设绩效突出，实现了“一网通办”、打通了服务群众“最后一公里”，解决了人民群众“急、难、愁、盼” 问题。但也有不少地方和部门的数字政府建设没有精准对接群众需求，导致群众不满意、体验感差。数字政府建设能力不平衡、不充分导致业务协同主体之间的协同需求难以有效对接、协同能力难以有效匹配、协同场景难以有效延伸。

三、数字政府业务协同的发展进路

政府内部高效的业务协同是数字政府建设的题中之义、应有之义和核心动力。伴随数字技术的快速迭代与渗透嵌入，数字政府业务协同在理论创新、制度建设和关键路径等方面相较过去均呈现出不同的实践逻辑。

（一）构建业务协同知识体系：减少数字政府业务协同的不确定性

数字技术嵌入政府组织，给政府业务协同情境带来高度的不确定性。当政府业务协同知识体系能够提供一个确定性的图景时，政府部门及其领导干部的顾虑和担心就会大大降低。现有关于跨部门业务协同的研究非常丰富，如协同论、多中心治理、网络化治理和整体政府等。但是，这些理论对于数字技术嵌入政府组织而产生的新协同问题，其解释力则有限。数字政府业务协同是典型的交叉学科研究领域，政治学、社会学、计算机科学等不同学科的学者都参与到了数字政府业务协同的理论研究中来，从理论上廓清数字政府业务协同的逻辑、框架和路径，以此来应对数字技术所带来的不确定性，为数字政府业务协同创造良好的协同情境。

（二）加强制度韧性建设：摆脱数字政府业务协同的路径依赖

以部门为单位、以职责为核心的业务协同模式阻碍了数字政府业务协同的价值创造，因此必须加快探索数字政府业务协同新模式，而加强制度韧性建设则能为这种探索提供强大动力。一是健全容错纠错机制。数字政府业务协同主体进行制度、机制、模式创新，如果推动业务协同发展过程中出现失误或遭遇失败，不能就此进行简单的追责问责。而要通过有效的容错纠错机制，保护各协同主体的积极性和创造性；二是健全绩效考核体系。把数字政府部门间业务协同纳入政府部门及领导干部的绩效考核体系中，以此来激发各协同主体业务的积极性和主动性；三是健全法律法规体系。法律法规明确规定了政府各部门的职责和权力范围，但对于部门间的协同职责却没有明确规定。另外，数据作为数字政府最核心的要素之一，其权属、共享、交易、风险、责任等在法律法规层面并没有明确规定，这在很大程度上制约了数字政府业务协同的发展。

（三）抓住枢纽业务节点：打通数字政府业务协同的骨干网络

巴拉巴西提出了无尺度网络理论，该理论提供了一个认识数字政府业务协同网络的新视角。从地域来看，经济发达地区是枢纽节点。打通经济发达地区间数字政府业务协同网络，能促进资源自由流动、释放经济社会发展动能；从层级来看，打通中央和省级政府之间的业务协同网络，使信息、数据、资源上下互通，让决策更科学、执行更有力；从部门来看，打通发改、民政、社保等民生部门的业务协同网络，解决人民群众办事创业的“堵点”“痛点” 问题。抓住数字政府枢纽业务，强力打通枢纽节点之间的连接和协同，建构起数字政府业务协同的主干网络，由此向其他小业务节点延伸和扩展，最后实现数字政府业务的整体协同。

四、总结

以人民为中心的价值逻辑引领数字政府业务协同，整体政府的理论逻辑指导数字政府业务协同的具体实践，技术赋能的技术逻辑为数字政府业务协同提供强大支撑，价值、理论和技术构成了数字政府业务协同的内在逻辑。然而，数字政府业务协同面临着协同情境不确定性增加、路径依赖的制度掣肘、能力不平衡的短板弱项等困境，亟須构建业务协同知识体系减少不确定性、加强制度韧性建设摆脱路径依赖、抓住枢纽业务节点打通业务协同骨干网络，以推动数字政府业务协同深入发展。

参考文献：

[1] 尼古拉·尼葛洛庞帝.数字化生存[M].海口：海南出版社， 1997.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.国务院关于加强数字政府建设的指导意见[EB/OL].[2022-06-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm

[3] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理， 2008，（10）：54-57.

[4] 周志忍.整体政府与跨部门协同：《公共管理经典与前沿译丛》首发系列序[J].中国行政管理，2008，（9）：127-128.

[5] 邓理，王中原.嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境[J].公共管理学报，2020，（4）：63-65.

[6] 丁蕖.科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2020，（6）：112-115.

[7] 简·芳汀.构建虚拟政府：信息技术与制度创新[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

基金项目： 本文系广东省哲学社会科学规划学科共建项目“媒介变迁视角下图书馆全感官阅读供给方式及知识服务研究”（项目编号：GD20XTS06）的研究成果。

作者简介： 王彦飞，男，汉族，甘肃庆阳人，硕士，助理研究员，研究方向：数字政府和应急管理。