问题与对策：政务档案长期保存管理体系优化升级研究

2023-05-30杨文娜李子林魏扣

档案管理 2023年2期

杨文娜李子林魏扣

摘要：政务档案长期保存作为一项系统性工作，其管理体系是否科学、合理至关重要，需要从多个层面统筹考虑，不断对其进行优化升级。通过对政务档案长期保存管理体系优化升级的重要性和必要性分析、对政务档案长期保存管理现存问题的梳理，有针对性地提出从更新保存理念、优化保存工作机制、加强监督和评价等方面完善政务档案长期保存管理体系的相关对策，以期达到政务档案长期安全保存的目标。

关键词：政务档案；长期保存；管理体系

Abstract： Long-term preservation of government archives is a systematic work. Whether its management system is scientific and reasonable is an important issue， which needs to be considered from multiple levels and constantly optimized and upgraded. Through the analysis of the importance and necessity of optimizing and upgrading the long-term storage management system of archived government information， sorting out the existing problems， this paper puts forward relevant countermeasures from the aspects of updating the preservation concept， optimizing the preservation working mechanism， and strengthening supervision and evaluation， so as to achieve the goal of long-term safe preservation of the archived government information.

Keywords： Archived government information; Long-term preservation; Management system

大數据环境下，各级档案机构依托智慧城市建设，把档案服务能力和服务水平建设作为“放管服”改革的重要抓手，努力实现政务档案价值最大化，这就对政务档案长期保存的管理体系建设提出了更高的要求。但是，在实践中，政务档案的长期保存还存在一些问题，需要顺应管理和技术环境的变化不断优化和升级长期保存管理体系，进一步做好长期保存管理体系顶层设计，科学构建政务档案长期保存管理机制，保障政务档案长期安全保存。

1 政务档案长期保存管理体系优化升级的重要性和必要性

政务档案长期保存管理体系是为了实现政务档案长期管理的目标，对实现政务档案长期保存的真实性和可读性管理过程中相互关联、相互作用各要素各主体进行全过程有机管理的系统化整体。

随着政务数据产生和运行环境的变化，原有的政务档案长期保存理念已不再适合新技术环境要求，根据新技术环境的变化重塑政务档案长期保存理念、完善政务档案长期保存内容、更新政务档案长期保存模式，全方位对政务档案长期保存管理体系进行优化升级，对于政务档案长期保存和后期共享利用来说成为必然选择。一是要从认识层面，将政务档案长期保存放在保存社会记忆的高度，重塑和更新政务档案长期保存理念。二是要从技术层面，依托新技术新平台，优化政务档案长期保存流程，利用仿真、封装、迁移、开放性描述等技术构建现代化高水平的管理策略，[1]实现长期保存的目的。三是要从保障层面，建立责任落实和评估机制，对政务档案长期保存的效用开展监督和评价。

2 政务档案长期保存管理体系存在的问题

笔者在文献梳理和实践调研后发现，政务档案长期保存管理体系建设认识上存在长期保存理念与实践脱节的问题；技术上存在融入大数据发展进程不够，传统管理模式不适应新技术发展的问题；保障上存在缺少第三方监督，缺少评估机制的问题等。

2.1 传统长期保存理念不能满足现实需求

长期以来，数字资源长期保存往往注重比特保存与逻辑保存，重在解决硬件过时和编码、语法甚至语义过时的问题。在大数据环境中，政务档案数据生成、流转、管理的差异，会出现传统的长期保存理念与现实情况不匹配的问题，具体表现在：

第一，政务数据安全存储与数据再利用的现实需求不符。传统数字环境下，对于政务数据的安全存储主要是以粗颗粒度的组织方式来进行，甚至只是保存数据或者是文件本身，对于元数据、关联数据的保存和语法、语义再次呈现的重视远远不够。大数据环境下，对于政务档案的利用，除了数据本身之外，还衍生出对政务数据潜在价值和数据关联性再挖掘的现实需求，因此政务档案管理机构开始重视对档案数据的再开发再利用，充分发掘其利用价值。在此过程中，除了比特保存和逻辑保存，对于政务数据的场景保存显得尤为重要，但是，现实中对于政务数据的完整性存储还远远达不到数据充分再整合再利用的工作目标。

第二，政务数据静态保存与存储动态数据的现实需求不符。在大数据、云计算等新技术环境下，为了便于数据共享利用，更高层次的跨地域、跨部门、跨平台的集成式综合业务系统层出不穷、面向用户需求的“一站式”政务服务网络平台不断涌现，使得动态政务数据成为当前长期保存的主要对象。由于动态政务数据具备模块化存储、高速化传递的需求，因此传统存储技术与动态数据处理之间的不契合性更加凸显，[2]需要进一步构建安全的动态数据存储机制，通过区块链技术、分布式存储实现对动态数据的快捷处理、安全存储和高速传递，保障政务数据的高效利用、深度整合和科学共享。因此，目前保存文件级的电子文件理念和工作实践已无法有效指导动态政务数据的有效接收、管理和保存。

第三，以档案机构为主体的保存观念与跨机构跨平台的现实需求不符。“互联网+”政府服务的深度开展使得政务活动的运行背景突破单一部门的局限，多部门、跨机构协同政务活动成为政府活动的新常态，政务数据运行在多个异构平台和软件系统中，政务信息从产生、接收到存储及后期利用工作局限在单一机构内部进行的时代一去不复返，但是新的多元协作模式和解决策略尚未形成，新技术在政务数据保存方面的应用还不充分。

2.2 现有长期保存机制不再适用于全过程管理

现有的政务档案长期保存机制是纸质及电子政务信息时代的产物，与当前政务数字化转型的背景不一致，导致政务档案长期保存机制无法满足当前政务档案全过程管理的需求。

政务数字化转型背景下，政务档案接收困难。政务活动形成的数字态文件向数据态转变，政务档案保存机构的管理对象发生改变，政务数据以更加自动化、本体化和模型化的形态[3]融入了政府业务系统中，跨平台异构数据因权限、接口、格式等问题，接收和归集难度大。

政务数字化转型背景下，政务档案存储困难。数据态政务档案长期比特保存（物理保存）和信息保存（逻辑保存）相關标准缺乏，保存质量不能满足数据编码、自然语义分析等二次数据加工的需要，对业务场景相关信息的关注不够，存储内容存在不全面的风险。

复杂政务系统环境下，政务档案维护困难。长期可持续跨平台异构数据的维护和管理是政务档案长期保存的难点，需要予以重点关注。

2.3 长期保存质效的评估和监管缺位

对于政务档案长期保存来说，要保证质效，政务档案的数据内容、数据格式、数据保存系统、数据保存服务都需要具有可持续性，[4]需要从数据存储战略、工作机制、存储数据质量等多个方面对长期保存的质效进行前置的可持续性评估，并且在操作层面保障管理的全过程监管，针对发现的问题进行更新和优化。

但是，从实际情况来看，目前政务档案长期保存数据保护及更新、继承机制尚未全面建立，从政策、技术上搭建数据更新的通道和方法[5]还不完善，政务档案长期保存的质效只有在对其进行终端共享利用时才会准确体现出来，这种后知后觉的评估结果往往带来无法弥补的问题，同时也暴露出对于政务档案的保存质效缺乏政策、技术方面的第三方监管，定期查摆问题不足、监督和跟踪问效机制不健全、评价体系不完善，这些都对政务档案的长期保存的结果产生负面影响。

3 优化升级政务档案长期保存管理体系的路径

从政务档案长期保存管理体系的优化入手，重塑保存理念、优化保存机制、加强评估与监管，推动大数据关键技术在管理流程中的应用，为政务档案长期保存的研究和实践提供有效地保障。

3.1 重塑政务档案长期保存理念

技术环境变化引发政务档案长期保存流程的变革，需要立足大数据环境特点，做好前端控制，充分考虑政务档案数据和政务场景的保存，从保存社会记忆的大局出发，拓展政务档案长期保存的思路，适时更新长期保存理念。

3.1.1 立足社会记忆革新长期保存理念。政务档案是通过档案记录的方式留存和传承社会记忆的重要方式，作为社会公民参与政务活动的物态化、文本化或有形化记录，将成为社会记忆全景中的一部分。[6]从理论上说，社会记忆需要政务档案的长期保存作为记忆延传、建构的主要基础，以忠实地记载人类文明的历史。从实践上说，政务档案的长期保存实践推动了社会记忆的理论研究创新，提升了社会记忆研究工作的效率与效果，[7]二者相互促进、共同发展。因此，我们要从政务档案对社会记忆的建构角度革新长期保存理念，把政务档案作为社会记忆的一种重要形态去丰富和深化社会记忆理论和研究内容。

3.1.2 基于大数据环境更新长期保存理念。首先，立足数据态的政务档案，明确长期保存对象的变化，实现维系以文件为中心的逻辑完整、语义完整的保存目标。其次，立足政务档案生成的系统环境，识别长期保存方式的变化，演化为对数据内容、结构、背景等组成要素的管理和控制，维护高阶的逻辑依赖。最后，立足大数据时代数据驱动的内核，重视长期保存中的利用需求，充分考虑后期政务档案的数据分析和利用，演进保存方法，深入实施连续体管理策略，[8]在新技术背景下充分考虑不同对象的保存级别，实现新的政务场景下离散数据的档案化管理。

3.1.3 围绕政务场景调整长期保存理念。在档案利用过程中，政务档案本身与其所处的政务场景密不可分，面对新时代新形势新要求，应充分体现坚持以人民为中心的思想，完善多元主体协作模式，以政务档案数据再利用为导向，从前端开始加强管理，采集系统化的档案数据，注重政务场景相关要素的抓取和保存，实现文件和数据的动态存储，构建包括政务场景在内的系统化一体化政务档案长期保存策略。

3.2 优化政务档案长期保存流程

大数据环境的复杂性使得政务档案长期保存面临严峻挑战，相关理论和方法在长期保存领域需要更新和突破。

3.2.1 推动大数据环境下政务档案接收标准化。政务档案的接收是长期保存的基础，接收阶段数据的完整性和完备性至关重要。可通过优化三个关键环节的工作机制，把好政务档案长期保存的入口关。

完善数据呈缴、共享和交换制度。数据权是伴随大数据发展而进入人们视野的一种新的权利客体，在政务档案形成的任何一个环节，都有不同的主体在参与，所有参与的主体对于自己生成或处理的数据都有所有权和使用权。由于政务数据各管理和使用主体之间的数据呈缴、数据共享、数据交换制度尚不完善，政务档案长期保存的管理还存在薄弱环节。要从立法层面分类目、分级别制定数据共享开放计划和政务档案呈缴制度，保证政务档案数据接收的合法性和合理性。

统一数据接收标准规范。大数据环境下，无论是小型集群还是大规模数据中心，都存在由于平台异构带来的大数据处理难题，不同平台的差别对数据接收产生消极影响。要在充分参考国际相关标准的基础上，引入专业力量共同制定统一的数据接口标准，在关键技术、关键平台上尽快制定统一的行业规范，实现政府数据的有效联通，进一步整合各部门各地区的数据管理平台。

接收完整的政务档案数据。强化关联数据保存思想，即除数据本身和元数据外，还要利用新技术新手段对政务档案运行和存在的场景数据进行一并存储，即完成关联数据的完整存储，保障后期政务档案运行场景的完整再呈现。

3.2.2 创新大数据环境下政务档案存储流程。优化大数据环境下政务档案的存储，可从以下几个方面入手：

一是及时更新存储格式标准。大数据环境下，迅猛增长的数据消耗着复杂且昂贵的一级存储，虽然目前已有各式各样的前沿可视化工具来分析和识别各类数据，也有飞速发展的云存储技术来解决存储问题，但依然无法避免存储数据标准落后于新技术的产生、存储产生数据冗余等问题。因此，需要在全面更新数据存储格式标准的基础上，建立更为灵活的存储格式标准完善机制。

二是灵活运用各种存储方式。除了传统的实体存储设备，可以在建立安全防护的基础上充分利用分布式系统来存储和管理大规模的数据，使用分布式文件系统提供最底层存储能力支持，以批处理的方法来提高数据访问吞吐量。

三是着力做好数据安全防护。由于数据存储和利用方式发生了新的变化，加上新技术环境本身的技術风险和安全隐患，政务档案的长期保存对于电力、网络、计算机和各种软硬件的依赖程度越高，发生技术不足风险、技术开发风险、技术保护风险、技术使用风险、技术取得和转让风险等问题的概率就越大，必须采取高层级的安全防范措施，从硬件和软件上同时保障政务档案的存储安全。

3.2.3 强化大数据环境下政务档案安全维护。政务档案长期保存需要长期的、持续性的、稳定的维护和管理来保障。

完善的管理策略。政务档案长期保存的维护，需要根据大数据环境的特点，借助数字迁移、备份、仿真、更新等技术对政务档案的载体和运行环境进行及时更新换代，这就需要制定维护管理策略和相关标准，以确保更好地预见未来用户群体对管理需求的变化，更好满足利用的要求。

完备的安全策略。政务档案具有的高价值体现了我国的核心竞争力，需要通过分层建设、分级防护，借助物理隔离和防火墙技术，搭建统一的数据安全管理体系来保证数据的安全，从人员、技术、流程等方面对数据访问权限等作出高标准严格要求，形成安全防护策略。

3.3 加强政务档案长期保存效用监督与评价

政务档案长期保存作为一项复杂的系统工程，需要对其保存的有效性和合理性进行监督和评价。

3.3.1 加大政务档案长期保存工作的监督力度。政务档案长期保存工作不仅是业务活动，也是一项管理活动。从项目管理的角度看，档案机构在对政务信息进行归档、长期保存的整个过程中需要进行流程管控，加强政务档案长期保存工作实效性的评价和监督力度，减少整个保存项目在各个业务流程节点出现不必要的损耗，防范各类风险，提升长期保存项目运行的效能。

引入项目流程管理理念，明确政务档案长期保存工作的关键业务节点，实施节点管控。从政务档案的接收、保存、维护环节出发，设置关键节点验收机制，业务节点之间形成合规、达标的进阶关系，层层把关保障业务流程合规合理。

建立责任追究制度，即对政务档案长期保存项目相关责任主体进行评价和管理，避免人为过失的风险，减少额外损耗和意外发生。

设立监督职能部门或引入第三方监管，对长期保存的实效定期进行评估，跟踪评价相关责任主体职能作用发挥情况，压实工作责任。

3.3.2 建立政务档案长期保存效用的评价机制。保障政务档案的真实性、完整性、有效性和可用性，需要在政务档案长期保存的任意一个环节进行控制。应该建立政务档案长期保存效用评价机制，对长期保存的政务档案和相关流程、标准进行评估，明确评价指标，赋予各评价指标适当的权重，建立各评价指标的分值区间，形成完善的评价指标体系，在政务档案长期保存工作各个环节，参考评价指标体系对最终成果进行检验和评分，以此评判该项工作的实际效用，通过督促、问责等方式优化和完善政务档案长期保存质量管理。

4 结语

从更新保存理念、优化保存流程、建立评估机制等方面加强政务档案的管理是政务档案长期保存管理体系的升级优化和档案有效利用的基础，应尽快启动并重点推进。

*基金信息：本文为国家社科基金重大项目“大数据环境下政务信息资源归档和管理研究”（项目号：17ZDA293）的研究成果之一。

参考文献：

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