社会治理视域下公务员行政责任伦理价值意涵、困境及建设路径

摘要：博弈制衡共存、信息开放共享和合作共赢等不断成为一种新型的政府与社会关系。在这种新型关系下，政府职能也从社会管理向社会治理转变。在社会治理中由多元主体共商抉择，政府和公务员皆是国家服务的主体，与多元主体是平等的角色。然而，在社会治理视野下，公务员行政责任伦理建立面临着角色冲突、权力冲突及利益冲突等一系列问题，使得公务员在行政工作中难以完成职业要求。此外，诸多且复杂的因素同样影响着公务员行政责任伦理建构，为对抗诸多负面影响，还需从内外两方面入手，从内转变和培育公务员自身的责任伦理意识，从外完善和健全公务员行政责任伦理制度。

关键词：社会治理；行政责任伦理；公务员

一、理论概述及文献综述

在社会治理视阈下，分析目前我国公务员在行政工作中面临的责任伦理问题，并通过对社会治理与行政责任伦理的相关概念进行阐释，以及对相关文献进行大致梳理，从而寻找到相应的解决办法。

（一）社会治理的意涵

为了适应社会发展进入新时代的转变，党在第十八届三中全会上首次提出并使用了社会治理概念。社会治理是社会发展到一定程度时为了适应社会发展中存在的必要张力而产生的必然结果。从治理主体上看，社会治理是国家治理中的一部分，其强调的是多元主体共同协商来处理社会事务，但政府在多元的社会治理主体中，需要扮演的是一个协调各方、宏观调控社会的“大家长” 的角色；从治理方式上看，社会治理更多是运用现代化的治理方式，引导各方主体沟通解决问题，尊重各方利益，形成多元共治的格局。由于责任的承担主体不同，社会治理强调责任分散各方，在一定程度上提高了各方解决问题的积极性和增加了多元主体的社会责任感。由于上述改变，形成了一种多元社会治理主体之间相互依赖、彼此交融的关系。

（二）行政责任伦理的意涵

行政责任伦理，不仅是顺应民主政治而产生的，也是适应经济和社会发展而产生的。正是在这种发展趋势下，全体社会公民不再仅仅只扮演某一种社会角色，而是需要扮演两种或更多的社会角色，且这种多样社会角色的承担有时是相互冲突和矛盾的，这也就造成了价值观的多元化甚至冲突化，特别是在行政领域内尤为显著。也正是基于这种社会发展必然产生的情况，库珀为了解决上述问题，率先提出了行政责任伦理的概念一方面包括以法律、组织机构及社会等为主的外部主体对公务员的期待为代表的客观责任；另一方面还包括根植于公务员自己对内心的忠诚、良心的认同和信仰的崇敬为代表的主观责任。

（三）文献综述

刘雪华在《行政伦理困境中的行政行为选择》中指出，行政人员责任冲突是产生行政伦理困境的原因，走出伦理困境的根源在于构建负责任的行政行为。行政人员的行为选择涉及多方面利益和价值的复杂纠缠，并不是简单的是非曲直的选择，因此要强化伦理分析，构建行政伦理的价值次序；刘志坚、宋晓玲在《论政府公务员行政责任实现不良及其防控》中提出，我国公务员行政责任存在一些较为突出的问题，包括实现不能、实现错误、实现瑕疵等。有效实现公务员的行政责任从根本上讲依赖于国家的经济增长，同时也要重点培育现代行政伦理、健全一体问责机制和完善公务员权利救济制度；张康之在《公共行政道德化的双重向度》中指出，将“道德化” 作为行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口，要求行政人员扮演道德代理人的角色，行政行为从道德的原则出发，始终贯彻道德服务的精神和坚持道德价值取向，并且公平处理好各种复杂关系；廖煉忠在《制度伦理视角下的当代中国行政伦理失范》中指出，行政伦理在政府建设和社会治理能力提升中具有价值基础性和实践功能性作用，主张通过完善制度机制来强化公务员的责任和伦理规范。[1]

二、公务员面临的行政责任伦理困境

（一）角色方面存在的冲突

行政人员身份角色的多重性是影响行政人员责任履行的一个重要因素。行政人员的工作身份虽然与私人身份没有直接的关联性和联系性，但是行政人员的私人身份会或多或少干扰公共身份。第一，角色的多元性导致职责冲突，即公共角色和社会角色冲突。在现实生活中，行政人员一方面是为人民服务的政府公职人员；另一方面又是公民、配偶、孩子的父母等，每一个角色都有自己的职责，同时每个角色身份都要求主体完成好相应的职责。理想情况下，这些职责应该是互不干扰的，但是现实情况却导致了各种角色职责的冲突和相互干扰，从而产生了责任困境；第二，私人领域和公共领域角色的混合造成了责任冲突。行政人员的公共身份应该是限定在特定的时间和空间内，即上班的时间和地点，下班即恢复公民身份，这种区分是便于区别行政工作人员身份与私人身份的交融，进而有助于形成公共领域的伦理关系；第三，管理者和服务者身份的角色冲突。随着社会的转型，要求政府改变以往强制型政府的管理模式，转变为服务型政府。因为这种变化，也要求行政人员在社会治理中进行身份角色定位的转变：从管理向服务转变。但是传统文化中的糟粕成分仍然影响着部分行政人员的思想，也影响着行政人员主动承担责任及责任的履行。[2]

（二）利益方面存在的冲突

在利益冲突中，最为典型的便是私人利益与公众利益冲突。当私人利益与公众利益相矛盾时，从理论层面来说，一方面，应该优先倾向社会公共利益。然而在实际中，由于政府公务员身份角色的非单一性，导致公务员在行政工作中产生了利益冲突，陷入了责任困境，进而产生了责任伦理问题，这种冲突其实质是公务员扮演不同身份角色所带有的不同价值观所产生的；另一方面，政府由管理型政府向服务型政府的转变，也体现着单一的社会主体向多元互动的社会治理主体的转变。又由于政府公务员其“去政府” 关系的特殊性及职务所赋予其的权力，意味着政府公务员不同于其他社会治理主体。这就要求政府公务员在这种多元主体的治理格局下，能起到很好的协调各方的作用。当各治理主体拥有共同的公共利益时，此时便可以通过协商、合作等途径来引导各治理主体积极肩负起其应承担的社会治理责任，为人民提供切实的福利，为社会发展提供正向的动力。

（三）权责方面存在的冲突

权力和责任作为一种对应关系，有权便有责，但是权力来源的多样性导致行政人员在行政责任履行过程中会产生冲突。行政人员的身份角色并不是一成不变的，而是一种动态的存在。也正是因为这种动态存在，导致了行政责任履行困难。理想和既定构想的权责情况是：上级要求你做的，以及不同上级要求你完成的任务、赋予的权力和要履行的责任是可以相互融合的，并且都是符合宪法和法律的，此时便不会产生因上级不同而导致的权力困境和履责困境冲突，也不会产生和法律相抵触的权责冲突。但是实际却存在三种情况：第一，法律规定的职责与领导的要求相矛盾；第二，领导的要求与社会公众的要求相矛盾；第三，领导的要求与领导的领导的要求相矛盾，这些都会造成政府中公务员的权责困境，也正是这种权力困境的出现从而产生了责任困境。在权力困境中，不管你接受哪一种权力赋予你的责任，都会使你放弃其他权力及对应的责任，从而产生权力冲突。面对权力冲突带来的困境，需要行政人员重新澄清自己的主观责任，并在价值排序前提下进行行为选择。

三、社会治理视野下的公务员行政责任伦理救治路径

（一）培养公务员的行政主体责任伦理意识

变革公务员行政责任伦理观念。第一，思想影响行动。面对新经济社会发展形势，要认识到加强社会治理和服务型政府建设的重要性，特别是社会由管理到治理的转变，意味着要转变以往的命令式的工作方式，促使工作人员提高服务意识和责任意识，切实转变不合时宜的工作观念，適应时代以准确认识到自身的角色定位；第二，要形成以解决问题为导向的工作作风，做到知民情、解民忧、使民乐。公务员应当明确自己的角色定位，特别是涉及公私利益矛盾和冲突时，要有群众事情无小事的意识，把事关人民群众的事放在心上，多为人民群众办实事、办好事，做一个有“温度”、有责任、有道德的公务员。对于在新的社会环境中所形成的多元社会治理格局，政府机关的公务员要切实且及时转变与时代不符合的传统管理观念，树立新时代服务者意识，并认识到在现代社会治理格局中，治理主体之间合作共赢的关系。[3]

培育公务员的责任人格。单靠以法律制度为主的硬性的规范约束形式，在某种程度上会形成“上有政策，下有对策” 的局面，会激起公务员的某种不配合和反抗情绪。这时就需要公务员培养形成内在的自我约束的道德律，即培育公务员的责任人格，保证公务员在发生权责冲突时能够更好履行责任和行使权力，从而更好地推动社会发展。第一，要构建一个具有利他性的社会，让人们特别是公务员在这种帮助他人的社会氛围中受到正能量的人格教育，从而培育出利他型的责任人格，即具有利他属性的公务员，使整个社会形成以互帮互助为荣、以自私自利为耻的社会环境，但具有这种社会属性的社会建设不是一蹴而就的；第二，对公务员应定期或不定期进行职业责任道德操守培训，但这种培训不该是灌输式的、忽略公务员自身需求的。而是应当从公务员的本职工作出发，通过提高公务员的学习能力，来提高其服务本领，提高其履行责任的能力。这样既能让他们明白面临各种冲突时该如何去解决，又能帮助他们形成符合行政责任伦理的思维方法。

加大公务员行政责任伦理宣传教育力度。公务员的行政责任伦理是一种适应民主社会发展而来的先进的行政文化，但是目前，我国的行政文化还未得到全部的普及和理解，一部分公务员的意识、观念思想仍故步自封，试图继续躲避行政责任。在社会治理背景下，公务员的工作面临新的转变，服务、责任、协调各方成为工作主旋律。因此，作为公务员行政责任伦理培育的基础性工作即责任伦理的宣传教育，是公务员适应新的转变的必要途径。[4]

（二）健全公务员行政责任伦理制度

深化体制机制改革。第一，持续推进服务型政府建设是关键。这既是政府和公务员在适应社会治理新环境下的应有之义，也是多元治理主体对服务型政府建设中职能转换提出的题中之义。服务型政府的建设即服务型政府职能的转换程度，代表着政府改善与民众、社会和市场关系的决心和态度，最主要的便是政府切切实实急百姓所急、想百姓所想，满足人民对美好生活的向往；第二，简政放权。在多元主体共治的社会治理格局下，政府应切实做到权力下放，这一方面能增加其他主体参与社会治理的活力，从而更好解决社会问题；另一方面还能大大减轻政府负担，使政府可以更好把控社会发展大方向，更好通过公共服务满足人民需求；第三，应继续坚持和完善法制化建设。这不仅意味着治理运作的程序化、规范化，能更好保障不同个人和群体的权利和需求，还能在某个层面上使各个治理主体看到政府职能转变的态度和决心，进而重拾对政府公信力的信任。

建立完善全过程的监督问责制度。权力只有真正被关进制度的笼子里，才能发挥其应有的价值和力量。由于缺乏完善的监督机制，导致公务员在工作过程中存在权力冲突，进而导致了利益冲突和角色冲突，对新的社会治理格局造成了不好的影响。因此，在监督机制建设中，首先，要真正发挥审计监督、检察监督等其他监督部门的作用；其次，要发挥其他社会治理主体对公务员的监督作用，同时利用现代化手段完善监督方式和拓宽监督渠道，如对网上问政、舆论监督等全过程的监督。在问责机制完善过程中，不仅要发挥党内问责，更要重视党外问责的作用，这是由党的初心和使命决定的。同时，不应该只注重事后问责，还应该完善事前、事中问责机制，从而完善全过程问责，这也是责任伦理作为一种应用伦理，在伦理建设过程中的题中之义；最后，对于违反法律法规的应给予相应处罚，不能因身份地位等因素而有所偏颇，杜绝包庇现象，一旦发现将处以同等处罚。

四、总结

以法治化的方式保障和促进行政责任伦理制度。伦理道德的建设是一种内心的道德律，应该去引导和鼓励。从长远来看，如果采用法制的强制力来促进社会中某一种道德，非长久之计，会损害社会的自由。但是由于政府及其公务人员在社会治理过程中的特殊性，一方面，必须采取法律形式对其加以限制；另一方面，责任伦理法治化也可以辅助公务员行政责任人格培育，不论是从公务员内在还是公务员外在，都做到法无授权不可为，真正将权力关进制度的牢笼。不仅破解了公务员面临的角色、利益身份等方面的冲突，也推动了社会治理格局的形成和发展，是适应民主政治发展起来的责任制度规则的表现，也是责任伦理精神的表现。

参考文献：

[1] 廖炼忠.制度伦理视角下的当代中国行政伦理失范[J].云南行政学院学报，2015，17（5）：117-122.

[2] 刘志坚，宋晓玲.论政府公务员行政责任实现不良及其防控[J].甘肃社会科学，2013，（4）：83-87.

[3] 刘雪华.行政伦理困境中的行政行为选择[J].长白学刊， 2007，（4）：30-35.

[4] 张康之.公共行政道德化的双重向度[J].北京行政学院学报， 2001，（2）：1-5.

作者简介： 曾令林，男，汉族，河北唐山人，硕士研究生在读，研究方向：行政伦理。