关于打造长春市域社会治理现代化示范市的调研报告

摘要：长春市在创建全国市域社会治理现代化试点城市过程中，明确提出实施安全稳定工程，打造市域社会治理现代化示范市。以政治引领强根铸魂，提升核心引领力；以“五防”为治理重点，提升市域社会治理韧性；深化改革创新，破解市域社会治理难题；打造长春城市智能体，实现市域智能化治理；构建平安文化体系，引导市民崇德向善。

关键词：长春市；市域社会治理；现代化

中图分类号：C916.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.02.009

加快推进市域社会治理现代化是建设更高水平平安中国的重要载体。长春市自2020年被确定为全国首批市域社会治理现代化试点城市后，不断推进理念思路、体制机制、方法手段创新，构建了社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系，为实现特大型城市社会治理现代化提供了鲜活的实践经验，社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平不断提升，为更高水平的平安中国建设打造了“长春样板”。本课题组对长春市域社会治理现代化试点城市创建进行了跟踪调研，形成此调研报告。

一、创建市域社会治理现代化示范市为平安中国打造“长春样板”

市域是平安中国建设的“前线指挥部”，重大矛盾风险必须防范化解在市域。经过两年的努力，长春市在市域社会治理现代化建设过程中不断破解顽症难题，取得了显著成效。

●坚持系统思维，着力打造市域善治指挥链

一是高位统筹，科学谋划，制定出台了《长春市市域社会治理现代化试点城市创建工作行动方案（2020年—2022年）》；二是建立“1+7”（基层党建、维护稳定、智慧政务、法治保障、基层共治、公共安全、宣传舆论）分类指导推进机制。三是组建长春市城乡基层治理工作委员会，建立城乡基层治理统一领导体制，形成市域统筹协调、县级组织实施、乡镇（街道）强基固本的市域社会治理链条。

●坚持多元共治，着力构建社会治理共同体

一是加强党对市域社会治理工作的领导，构建特色城市基层党建新格局，高标准打造区域化党群活动阵地。先后投入20多亿元，建设城市基层党建阵地，建设面向城市各领域基层党组织10分钟党群活动服务圈。二是建立“服务+管理”城市治理模式。打通政府、社会和市民间信息渠道，推动“城市智能体”中政策直达、交通治堵等12个项目建设。三是建立群团组织参与社会治理工作機制，社会协同更加广泛。四是建立“三长”联动机制，以“小联动”推动“大治理”，创新互联网时代群众工作机制，拓展公众参与社会治理的广度和深度。

●坚持强基导向，着力提升市域社会治理的质效

一是统筹城乡基层治理。新成立的长春市城乡基层治理工作委员会负责统筹协调处理城乡基层治理的全局性、整体性、战略性、前瞻性重大问题，推动形成党建引领的共建共治共享城乡基层治理新格局。二是试点推动街道管理体制改革，激发基层治理活力。三是创新自治模式，增强基层社会治理的感召力。例如，加强群众性自治组织标准化建设，积极探索创建居民自治型物业管理模式，推进基层协商共治。四是进一步提升市域社会治理法治化水平。完善重点领域立法，对46部地方性法规、35部政府规章、43件行政规范性文件进行修改，对3部地方性法规、11部政府规章、150 件行政规范性文件进行废止。推行法律顾问制度和公职律师制度，开展民主法治示范村（社区）创建活动。五是德治教化作用凸显。深入挖掘宣传基层抗疫典型人物和暖心故事，评选表彰“最美抗疫人”“最美抗疫标兵”“最美抗疫模范”等“长春好人”220名、“长春好人标兵”30 名，开展全市“最美网格长”评选活动，激发基层治理队伍积极性。

●坚持数字赋能，着力提升市域社会治理智能化水平

一是持续推进“长春城市智能体”建设。全市投入2亿元开展“城市智能体”（市域社会治理指挥中心）一期项目建设；投入2.06亿元开展“雪亮工程”公共安全视频监控项目建设。二是市域政务数据共享不断取得突破。数据共享交换平台已为营商环境建设、信用体系建设、审批改革、政策直达等内容提供了2668 项数据授权，初步实现了社会治理、数据跨部门跨区域协同利用。三是积极推进智慧社区试点建设。长春新区工大家园、阳光城小区、朝阳区湖东社区、南关区国信社区智能社区建设初见成效，圆满完成“雪亮工程”国家检查验收工作，多措并举推进农村地区视频监控系统建设，全面提升农村地区社会治安防控和基层治理水平。

二、长春创建市域社会治理现代化示范市亟待破解的问题

长春市域社会治理成效显著，“三长联动”等典型性、创新性社会治理经验被不断推广和借鉴，但从长春市域社会治理目前的运行实际来看，一些现实困境还亟待破解。

●党建与社会治理契合度不高，党建引领需进一步做实

一是“党建+社会治理”体系的联动性不强，存在党建“悬浮化”问题。党的组织不能深度嵌入基层社会治理，党建活动与社会治理对接不够。例如，有的社区党建缺乏与时俱进、因地制宜的实质性创新举措，仅采用简单学习会议精神、文件内容等无实质内容的形式，缺少将党建与社区治理相融合的理念，最终影响社区党建的整合效能。二是基层党组织“根”扎得不够深，党员作用发挥“离散化”。例如，某区楼栋长、单元长党员数占比不足10%。社区里很多能力强、威信高、人缘好的退休党员作用没有被充分挖掘，导致优质党建力量被“闲置”。党员的“悬浮”下沉、“走读式”下沉，社区党员的不作为、懒作为都导致党组织引领作用大打折扣。三是部门壁垒限制党组织整合功能，导致社会治理弱化。党政机关的不同部门对社区治理多重考核是比较突出的问题之一，社工需要专门做台账应对不同“条块”的检查考核。

●社会治理“碎片化”，自治共治活力需进一步激发

一是多元主体参与治理“碎片化”。虽然街道大工委定期召开联席会议，但多元主体参与社区治理的成效与预期相比仍存在很大差距。由于各治理主体在社会资本、组织资源、权力禀赋等方面的差异，在共同参与社区治理时会受多种考量因素的影响。例如，需要考虑合作目的能否一致、需求能否统一、资源能否共享，以及合作执行的风险评估等因素，从而有选择性地“进场”，呈现出“各家自扫门前雪”的碎片化治理状态。二是街道社区“有责无权”“小马拉大车”问题、“看得见的管不着、管得着的看不见”等亟待破解的问题。通过调研了解到，目前基层社会治理最突出的矛盾是条块分割，按照属地管理原则，街道社区承担着大量的管理工作，大量的具体问题出现在基层，工作责任、任务、压力落在街道社区这些“块”里，形成了“正三角”；而人、财、物等大量的资源和权力掌握在上级部门和区直单位这些“条”里，形成了“倒三角”，出现了两个“三角形”严重不匹配不对称的尴尬局面。三是“三长”联动机制中存在民情分析研判机制不健全、部门信息共享机制不顺畅、“三长”队伍的奖励机制和保障力度不足等问题。四是基层治理队伍薄弱，治理能力水平不高，表现为工作人员不足、一人身兼多职，平均每位街道网格长最少需要兼任4-5项工作。社区工作者普遍缺乏应急处突经验，社区上墙的应急预案几乎为“摆设”。五是老旧散弃小区物业治理难题，如老旧散小区居民缴费意识极其淡薄、业主委员会成立难、小区的基础设施维护费用高等问题还没有破解。

●市域社会治理法律法规滞后，依法治理能力需进一步提升

一是法律法规滞后于市域社会治理的发展。虽然新修订的《民法典》为社会治理进一步赋能，对“高空抛物”“违规霸座”“APP管理”和厘清物业与业主关系等新的社会治理问题进行了规定，但从制定到实践再到形成全民自觉遵守的行为习惯需要时间，更需要市域制度层面的支撑推动。二是法律思维、法治能力较薄弱。企业、社会组织以及民众在社会治理过程中的法律意识不足，法治观念尚未树立，特别是从2021年全市发生的多起“民转刑”案件中看，案发原因以家庭矛盾纠纷、日常琐事为主，当事人不懂得用法律解决问题。

●公共安全风险点多，平安长春根基需进一步夯实

一是安全发展理念落得不实。特别是一些中小企业、民营企业为了追求短期利益，侥幸冒险行为增多，违章作业、违反劳动纪律成为引发事故的主要原因。二是安全风险点多。煤矿瓦斯、危险化学品、燃气等消防安全领域的风险比较高，特别是龙家堡等煤矿企业，随着开采深度的增加，安全风险也不断累积上升。道路运输、建筑施工领域事故总量一直居高不下。

●信息共享不畅，大数据平台需进一步整合

一是社会治理系统性、全方位的信息化机制尚未形成。比如，长春市“城市大脑”建设，各部门数据保密级别不同，信息共享边界难以划定，市级和区级系统平台建设标准不同，上下数据同步、端口对接难度较大，重新建设难免较大投入，分块自建又达不到“一体化”平台治理的目的。二是硬件建设步伐缓慢。大数据系统尚未建立健全，各类数据录入与上报系统、证件办理系统、社区数据库及依托大数据为基础的信息沟通、供给渠道尚不畅通，部分政务服务事项缺乏微信公众号、手机 APP等现代沟通媒介，必须由办事人亲临现场才能咨询相关事宜，人民群众“最多跑一次”的目标还没有完全实现。

三、打造长春市域社会治理现代化示范市的对策建议

为打造长春市域社会治理现代化示范市，需要立足本地特色文化和内在城市精神，以“五防”为市域社会治理重点，以“五治”为市域社会治理方式，打造具有文化底蕴和巨大包容特性的长春市域社会治理现代化品牌。

●以政治引领强根铸魂，提升核心引领力

一是压实责任链条，确保党建工作落实落细。建立全方位包保责任机制，健全“市委——县/区委——街道党工委——社区党组织——小区党支部——楼栋党小组”上下贯通、运行顺畅的组织链条。二是聚焦党建文化引领，打造社区党建文化阵地。突出强化红色文化的渗透力、感染力、引导力，形成基层社会治理“一支部一品牌”“一小区一特色”“一单元一亮点”的党建文化。进一步发挥农村文化礼堂主阵地作用，丰富城乡社区“三治融合”的文化氛围。三是推行“联盟式”红色共驻共建机制，凝聚共治资源力量。通过构建党建工作联盟、公益项目联盟、志愿服务联盟，充分发挥社区党组织“蓄水池”功能、“聚合体”作用，最大限度地统筹整合驻区单位资源、各级党委政府的政策项目资源、域外可供利用的特色资源，形成以社区党组织为主导、各方力量为补充、各类资源为支撑的共驻共建格局。四是以解决“弃管”小区为突破口，提升党建引领基层社会治理效能。把弃管小区物业服务管理工作纳入社区党组织建设中。通过“三长联动”拓展功能，切实提高物业管理服务水平，把城市基层党建工作做到市民的家门口。

●以“五防”为治理重点，提升市域社会治理韧性

一是防控化解政治安全风险。建立健全突出敏感节点维稳制度体系，强化属地责任、部门主管责任，织牢织密安全防范网。切实抓紧抓实政治重点人在市域层面的教育管控，严防境外宗教渗透。二是防范化解社会治安风险。以建设社会治安管理智能化信息系统、完善立体化巡逻防控格局，建立跨区域、跨部门、跨警种实战机制，推进长春市社会治安防控体系建设工作。加大对食品药品安全、公共交通安全、暴力伤医、“套路贷”、电信诈骗以及利用保健品诈骗老年人等犯罪的打击力度。三是防范化解社会矛盾风险。依托各级综治中心整合信访、民政、司法等有关职能部门资源力量下沉到基层，打造“全科受理、访调一体、集成联办”的“一站式”矛盾纠纷调处化解体系，积极开展矛盾纠纷多元化解。大力推进“三官一律进社区”“一村一警”“一格一警”“一村一法律顾问”“百姓说事点”等工作载体，畅通群众诉求渠道，实现问题不激化、矛盾不上交。完善人民调解、行政调解、司法调解“三式联调”，构建市县乡村“四级联动”矛盾纠纷多元化解工作体系，拓展 12348 法律服务热线平台功能，建成直达网格、覆盖城乡、一网集成、智慧高效的公共法律服务网。开展矛盾纠纷和涉稳问题排查化解专项行动。四是防范化解公共安全风险。健全市域安全生产责任和管理制度体系、隐患排查治理和风险防控体系，提高应对新型风险的识别预警防控能力。建立平战结合体制，提升突发公共事件应急能力，广泛开展安全宣教工作。五是防范化解网络安全风险。从完善制度机制、正能量传播、内容管控、协同治理、网络法治、技术治网等六大体系入手，统筹推进网络综合治理体系建设。提高网络安全意识，建立管理和问责机制，筑牢网络安全屏障。

●深化改革创新，破解市域社会治理难题

一是以提升治理能力为重点，持续深化街道管理体制改革。强化职能转变，把工作重心聚焦到“抓党建、抓治理、抓服务”上来，加速推动街道从“行政末梢”向“治理枢纽”转变。强化基层基础，把工作保障落实到“优化配置、提升素质、形成合力”上来，加速推动服务从“低标准”向“高质量”转变。筑牢网格服务阵地，进一步推进街道、社区、网格（小区）三级党群服务中心（站）建设，构建形成布局合理、功能完备、互联互通、全面覆盖的党群服务中心阵地网络。二是把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，破解诉讼爆炸难题。打造“四大中心”，即“线下+线上”的“非诉分流中心”、“分调+联调”的“非诉办理中心”、“共建+共享”的“非诉数据中心”和“非诉讼纠纷解决中心”。构建家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现矛盾纠纷化解分类处置、高效化解。建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流机制，“联动+补强”的协同化解机制，诉与非诉有机衔接的融通机制和双向评价的督促考核机制的“四项机制”。三是开展心理疏导服务，用“心治”促进基层群众“心安”。協同市卫健委，依托综治中心、矛盾调处中心、社区综合服务中心，全面建立县、乡、村三级心理服务站（室）。通过政府购买服务和志愿服务相结合的方式，建立以专业心理医生、心理咨询专家、心理教师为主体，心理服务志愿者为补充的专兼职“心理人才库”，入驻心理服务站（室）。全面收集群众心理服务需求，分析心理问题风险等级，安排心理服务人员及时疏导治疗，形成发现、分析、干预的工作闭环。

●打造长春城市智能体，实现市域智能化治理

一是建设全场景城市智能体，实现“一网统管”全城。要秉承“数字化即服务”理念，树立协同发展整体观念，依托城市智能体架构，不断构建社会治理综合场景应用。二是打造智能化政务服务中心，实现“一网通办”。将政务服务中心打造成硬件设施完备、软件技术领先的智慧化城市新坐标。加强数据应用，提升用户体验感。三是构建高效能网格体系，实现基层社会精细治理。完善网格化管理问题处置机制，针对突出和易发问题建立健全市、区主管部门牵头，相关管理部门和执法部门配合的高效处置机制。打造“党群服务、便民服务、行政执法、综合治理”四个平台，形成“网格化管理为基础、四个平台为框架、公共服务中心为阵地”的基层治理体系，为辖区内各类党组织和党员群众提供党务、政务、便民“一站式”服务，真正打通服务群众的“最后一米”。

●构建平安文化体系，引导市民崇德向善

一是打造长春市域社会治理品牌，使其成为长春走出去的金名片，促进社会治理体系成熟定型，建设更高水平的平安长春。二是不断增强文化引领能力。建立道德银行，建立健全社区（村屯）道德评议机制。三是开展平安文化建设。加强平安文化的标识设计和推广应用工作，着力提高平安文化宣传活动的辨识度。注重典型引领，总结市域社会治理和平安建设工作经验，打造一批类似于“刘大嘴劝和工作室”等平安文化品牌。

基金项目

中共长春市委党校2021年度校内课题《关于长春市域社会治理现代化试点城市创建研究》的最终研究成果。

作者简介

课题撰写人：张永新，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部教授。研究方向：社会治理。

课题组成员：

赵爽，中共长春市委党校（长春市行政学院）管理教研部副教授。研究方向：社会治理；应急管理。

张人戈，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部副教授。研究方向：经济学。

谢复玉，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部教授。研究方向：成人教育。

姜振刚，中共长春市委党校（长春市行政学院）副校长。

责任编辑 李冬梅