欧盟打击有组织犯罪新战略（下）

二、支持有效调查：捣毁犯罪组织结构和优先打击高风险犯罪

（一）加大捣毁犯罪组织结构的力度

犯罪网络是有组织犯罪的一个关键特征。犯罪网络内部较强的相互联络能力削弱了执法努力，因为一旦出现执法干预的情况，犯罪网络的每个环节都可以很容易地被替换。在这种情况下，有针对性地捣毁犯罪组织结构至关重要。

1.专注“高价值目标”的打击

根据《欧盟严重和有组织犯罪威胁评估2021》（以下简称《2021 EU SOCTA》）报告，活跃在欧盟的有组织犯罪集团中，43%是围绕核心群体构建，40%是分层构建，17%是松散的结构。大多数犯罪集团都是围绕一个核心群体或以分层的方式构建。执法调查的重点不应停留在查获非法物品或逮捕低级别罪犯，而应瞄准作为犯罪生态系统支柱的骨干行动者和犯罪群体，即那些对欧洲安全构成较高风险的犯罪群体和犯罪群体中发挥关键作用的个体。欧洲警察署开展了一项里程碑性工作——“高价值目标”行动，为所有成员国制定了识别“高价值目标”的共同标准，依据标准与成员国一起共同识别和确认对两个或多个成员国构成高风险的“高价值目标”，并对其开展更有力的情报工作和联合调查行动。自2018年以来，这一行动已导致75名“高价值目标”及其2529名同伙被捕，并扣押了价值3.1亿欧元的资产。

2.设立国家专门机构

欧盟部分成员国设立了国家层面的打击黑手党式犯罪集团的专门警察机构或司法机构。事实证明，建立专门的警察机构或司法机构是一种十分有效的战略方法，不仅加强打击了犯罪的基础设施，而且有助于加强跨境合作。欧盟委员会将促进此类最佳做法的交流，促进成员国根据国家具体情况复制适合的模式。

3.加强战略情报工作

欧盟委员会建议欧洲警察署和成员国与包括共同安全和防务政策特派团和行动队在内的其他参与者交换战略信息，从整体上了解有组织犯罪活动的规模和成员国采取的行动，制定以情报为主导的打击犯罪集团战略和战术路线图，包括编制欧盟严重和有组织犯罪威胁评估特别补充报告。由于有组织犯罪的不透明性，很难对有组织犯罪活動进行测量和量化，而且欧盟的可用统计数据是零散的，主要通过分散在各法律上的报告义务来收集。2021年，欧盟委员会对“欧盟犯罪记录和刑事司法程序各环节行政统计数据的可用性、可比性和一致性”开展了一项研究，将根据研究结果评估是否需要更系统地收集这一领域的统计数据。

（二）针对特定犯罪形式量身定制应对措施

活跃在欧洲的有组织犯罪集团涉及各种犯罪活动，一些犯罪集团专门从事某一特定的犯罪活动，有些犯罪集团则日益多元化，利用一项犯罪活动获得的利润向其他犯罪领域扩张。特定形式的犯罪需要从政策和立法角度作出专门回应。

1.贩卖毒品

贩卖毒品是欧盟有组织犯罪集团的主要收入来源之一。《欧盟毒品报告2022》估计，欧盟公民每年在毒品上花费数百亿欧元，欧盟约有8350万成年人（约占总人口29%）至少使用过一次大麻或其他毒品；2021年有350万成年人吸食可卡因，260万人使用过摇头丸，200万人使用过安非他明，100万人使用海洛因或其他非法阿片类药物。尽管新冠疫情期间采取的保持社交距离和边境控制措施对毒品供应有所影响，但整个欧盟的毒品供应和使用量依旧处于高位状态。欧盟毒品问题的根本原因是毒品市场的持续创新，包括毒品生产和贩运方法的创新、建立新的贩运路线以及欧洲犯罪集团与非欧洲犯罪集团之间存在着更大的互动。2020年，欧盟出台了《欧盟毒品战略2021至2025》，为未来5年欧盟禁毒提供了总体政治框架和优先事项。2021年，欧盟制定了《欧盟打击毒品行动计划2021至2025》，列出了为实现毒品战略11项优先事项而采取的85项具体行动。

2.贩卖枪支

枪支是欧洲有组织犯罪集团的命脉，它为毒品交易和人口贩卖提供便利。近年来，有组织犯罪集团在公共场所频繁使用枪支或爆炸物的情况在欧盟呈明显上升趋势。2020年，欧盟制定了《打击枪支贩卖行动计划2020-2025》，列出了打击枪支贩卖的4个优先事项和一系列具体措施。欧盟在控制枪支的持有和交易、防止失效武器重新激活等方面已制定了相关规则，2021年，欧洲议会和理事会又制定了《关于控制武器获取和拥有的指令》，进一步完善了欧盟打击枪支贩卖犯罪的法律框架。

3.贩卖人口

人口贩卖是一种侵犯人的基本权利和尊严的严重犯罪，具有跨国性质，经常由有组织犯罪集团实施。跨境贩卖人口的巨大利润诱惑，再加上欧盟内部宽松的边境管控，欧盟境内的人口贩卖愈显猖獗。信息技术的发展加速了犯罪活动向线上转移，为打击贩卖人口犯罪带来了新挑战。犯罪集团越来越多地在网上招募受害者、招揽客户，利用现代通信技术进行内部沟通、组织受害者、伪造身份证件和工作许可证，为性目的、强迫劳动和强迫犯罪等对受害者进行剥削。越发隐蔽的作案方式，既阻碍了执法机构确认受害者，也使受害者难以向外求助。新冠疫情暴发导致的失业等社会问题，增加了弱势群体被拐卖的风险。2011年生效的《反人口贩卖指令》是欧盟处理人口贩卖问题的基本立法，它建立了界定刑事犯罪和制裁的最低限度规则。2021年，欧盟出台了《打击人口贩卖战略2021-2025》，提出了从预防到保护受害者、再到起诉和给贩卖者定罪量刑的全面对策及具体措施。

4.偷运移民

偷运移民是有组织犯罪集团的一项重要活动，危及移民安全，并损害欧盟的移民管理目标。根据欧洲刑警组织2016年发布的有关欧盟移民偷运情况的报告，2015年有100多万移民进入欧洲，其中90%借助了跨国移民偷运团伙提供的交通、住宿、伪造文件等“服务”，犯罪团伙获取了30亿至60亿欧元的非法所得。欧盟打击偷运移民犯罪的基本法律框架是2002年《关于加强刑事框架以防止为未经授权的入境、过境和居住提供便利的决定》。为打击策划移民大规模非法进入欧盟的有组织犯罪集团，欧洲警察署于2016年成立了欧洲打击移民偷运中心，旨在加强有关移民偷运的情报共享与行动协调，重点为欧盟外部边境前沿国家的移民问题提供支持。为应对新的偷运移民犯罪形势，欧盟于2021年制定了一项新的打击偷运移民行动计划，把打击参与偷运移民的犯罪网络、支持执法机构间合作、促进与第三国以及与相关的共同安全和防务政策特派团和行动队的合作等列为优先事项。

5.网络犯罪

新冠疫情的暴发加速了社会数字化的进程，犯罪分子利用数字化进程中产生的漏洞进行网络犯罪，进一步加剧了欧洲网络犯罪的严重性。《欧盟互联网有组织犯罪威胁评估2020》指出，欧盟当前的网络犯罪正变得更具攻击性和对抗性，恶意软件的创建和传播、窃取个人或行业敏感数据的黑客攻击、拒绝服务攻击等网络攻击行为在数量和复杂程度上都比2019年有所增加。欧洲警察署2013年成立的欧洲网络犯罪中心每年定期发布互联网有组织犯罪威胁评估报告，报告提出网络犯罪的主要威胁及进展情况，为政策和行动中的优先级事项设置提供最重要的战略信息支撑。欧洲网络犯罪中心还主持由成员国国家网络犯罪小组负责人以及来自欧盟委员会、欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署的代表组成的欧盟网络犯罪特别行动联合工作组的工作，其使命是通过与合作伙伴的协调，推动以情报为主导的跨境调查和行动，以打击主要的网络犯罪威胁。新冠疫情暴发后，欧洲网络犯罪中心在跟踪有组织犯罪对新冠疫情的利用、制作供成员国和公众提高认识的资料和报告、支持调查有组织犯罪集团实施的在线诈骗等方面发挥了关键作用。为提高成员国应对不断增加的网络攻击的能力，欧盟计划建立一个新的联合网络部门，以便对大规模网络事件和危机作出协调反应，并为成员国提供援助。

6.儿童性剥削

为打击儿童性剥削犯罪，欧盟委员会根据2020年《更有效打击儿童性虐待战略和欧盟儿童权利综合战略（2021至2025年）》，于2021年提出改善对儿童的保护、防止儿童遭受性虐待的立法建议，要求相关在线服务提供商查明已知的儿童性虐待线索，并将结果报告给执法当局。为了规范服务提供商为打击在线儿童性虐待使用技术处理个人和其他数据的自愿行为，欧洲议会向理事会提出了临时克减《关于在电子通信领域处理个人数据和保护隐私的指令》中某些条款的提案，这些条款与欧盟委员会提出的立法建议相悖。欧洲警察署一直在致力于扩大其富有成效的“阻止虐待儿童——追踪物体”行动，该行动主要是搜集与受虐待儿童有关的物体的图像信息，通过这些信息锁定受虐待儿童所在的地理位置，最终识别和救援受害者。自2017年发起至2021年3月，23名性虐待受害兒童通过该行动获得拯救，5名罪犯被查明并起诉。

7.欺诈犯罪

欧盟大多数成员国的互联网基础设施、在线支付系统非常发达。新冠疫情的暴发进一步加速了向无现金经济的转变，为信用卡和在线支付等非现金支付手段的欺诈和伪造创造了更多的机会，为有组织犯罪集团提供了重要的收入来源，并使贩毒和贩卖人口等犯罪活动得以进行，对欧盟的安全构成了严重威胁。欧盟于2019 年制定了非常严格的《关于打击非现金支付手段欺诈和伪造的指令》，要求各成员国必须在2021年5月31日前完成国内法转换，但部分成员国没有如期完成转换。欧盟委员会已对那些未能遵守完成法律转换截止日期且没有通报任何转换措施的成员国发起了侵权诉讼，以确保新规则的全面有效性。

海关、消费税和增值税欺诈，是对犯罪集团越来越有吸引力的犯罪领域。当前，打击这一领域的欺诈犯罪主要由欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署负责，但如果这类犯罪触及欧盟的预算，欧洲检察官办公室将调查和起诉参与犯罪的犯罪集团。

假冒商品是另一个影响很大的欺诈犯罪领域，是有组织犯罪集团的重要收入来源。欧盟知识产权局2019年发布的《假冒和盗版商品非法贸易趋势》报告显示，假冒商品占欧盟进口商品的6.8%。欧盟将努力赋予国家当局在制定零容忍政策、加强预防、控制、威慑和有效制裁方面的权力，以继续加大打击的力度。2020年，欧盟通过了《知识产权行动计划》，提出将于2022年建立欧盟反假冒工具箱，为执法机构、知识产权持有人和中介机构（如在线平台、支付服务商、域名注册商）之间的合作、数据共享和联合行动制定规则。

医疗、保健和卫生产品在假冒商品中所占比例相当大，新冠疫情的暴发使这一现象的增加令人震惊。有组织犯罪集团利用公共当局和个人对医疗产品和药品的高需求，参与假冒医疗产品和药品的生产和供应。欧洲警察署和欧洲反欺诈办公室协调成员国执法当局成功地开展了一些联合执法行动，逮捕了大批嫌疑人，没收了大量假冒医疗产品，包括口罩、检测和诊断试剂盒、卫生消毒剂等，还挫败了企图以超过154亿欧元的总价出售超过11亿剂疫苗的骗局。鉴于假冒医疗产品大多与跨境有关，欧盟委员会特别强调加入和批准《欧洲医疗犯罪公约》的重要性，目前有14个成员国签署了此公约，仅有6个国家批准了该公约。

8.环境犯罪

环境犯罪对生物多样性以及欧盟和第三国的环境、健康和社会凝聚力产生有害影响，因此值得特别关注。欧盟已制定了《欧盟野生动植物贸易条例》《欧盟废物运输条例》《关于通过刑法保护环境的指令》等规范野生动植物和废物合法贸易的法律框架，要求各成员国对广泛的环境犯罪行为进行刑事定罪和处罚。2016年，欧盟出台了《打击野生动物贩卖行动计划》，提出了打击野生动物走私的3项优先事项和32项具体措施。欧洲反欺诈办公室也开展了大量打击危害环境的执法活动。尽管作出了这些努力，但执法、检察和司法当局还是普遍缺乏有效侦查、调查和起诉环境犯罪的能力和资源，对环境犯罪实施的制裁也没有足够的说服力，成员国之间、成员国内部行政当局和执法机构之间的协调和信息交流也不够。在没有专门的执法或起诉机构，也没有既定的打击环境犯罪的战略方针的成员国中，情况尤其如此。为加强打击环境犯罪的执法能力，欧盟委员会正在审查修订《欧盟废物运输条例》《关于通过刑法保护环境的指令》《打击野生动植物贩卖行动计划》等相关法律文书，以期厘清环境犯罪的范围，提供更精确的制裁措施，促进调查工具的有效使用、跨境合作和信息共享。此外，由于打击野生动植物贩卖的国际层面至关重要，欧盟将推动《联合国打击跨国有组织犯罪公约》下的一项有关环境犯罪方面的附加议定书在联合国大会尽快通过和签署。

9.贩卖文物

贩卖文物对各国的文化遗产有着毁灭性的影响，它为犯罪集团提供了融资手段，并助长了洗钱活动。为有效应对这种独特形式的犯罪活动，欧盟提出了改进文物交易监测和信息交流，改进国内市场文物线上和线下溯源，加强海关执法合作，加强司法和内政事务领域共同安全和防务政策方面的合作，与被掠夺文物的第三国合作，利用不同公共和私营部门的专长，在EMPACT框架下建设文化遗产专家网络，资助文物贩卖调查项目等必要措施和行动。

三、打击犯罪资金：消除有组织犯罪产生的利润并防止对合法经济和社会的渗透

根据《2021 EU SOCTA》报告，2019年，欧盟主要犯罪市场的犯罪收入达到1390亿欧元，占欧盟国内生产总值的1%。欧盟的有组织犯罪集团从根本上依赖于清洗巨额犯罪收益的能力。活跃在欧盟的犯罪集团70%涉及洗钱，四分之三的犯罪集团依然使用基本方法来隐藏其非法收益，例如投资房地产或其他高价值商品；其他犯罪集团则依赖专业洗钱者的帮助洗钱。打击犯罪资金是揭露有组织犯罪活动、遏制有组织犯罪、防止有组织犯罪渗透合法经济和社会的关键。

（一）加强反洗钱措施

1.完善欧盟反洗钱法律框架

尽管欧盟的反洗钱法律框架有所发展，但发现的洗钱活动只占很小的比例。欧洲警察署2016年发布的犯罪资产追回调查报告显示，只有1%的犯罪资产被没收。随着虚拟货币等监管更有限的金融渠道的使用越来越多，犯罪资产难以追回的困境更加严重。欧盟2020年制定的《反洗钱行动计划》在强调确保有效实施现行反洗钱框架是一项优先事项的同时，需要对现行反洗钱框架大幅改进，尤其是要解决其适用方式上的重大分歧和规则执行方面的严重缺陷。欧盟委员会正在准备旨在加强和发展欧盟反洗钱框架的立法建议，包括：建立一个直接适用的反洗钱单一规则手册，加强欧盟层面的资金监管，为金融情报机构建立欧盟协调和支持机制，扩大洗钱犯罪所涵盖的范围，提供更强有力的没收制度等。

2.加强资产追回办公室的执法能力

金融调查没有充分发挥其潜力，部分原因是执法部门能力不足，无法进行这些复杂和繁重的调查。执法能力不足的一个重要原因是资产追回办公室缺乏有效的资产追踪手段，例如缺乏防止资产转移的临时冻结权，缺乏直接和即时查阅中央登记册的权限，如中央土地登记册、中央公司登记册、中央受益所有权登记册。资产没收法律框架中“资产”和“刑事犯罪”的涵盖范围狭窄，也进一步阻碍了没收犯罪资产的能力。此外，追回的资产也并非总是能得到有效管理，没有充分用于赔偿受害者或造福社会。为加强资产追回办公室识别、追踪、冻结和没收犯罪资产的能力，2020年，欧盟委员会向欧洲议会和理事会建议赋予资产追回办公室更有效的授权，具体涉及：扩大“洗钱犯罪”和“资产”的涵盖范围；引入更强有力的非定罪没收规则，在无法将查获资产与刑事定罪联系起来的情况下，这些措施有助于增加没收资产的数额；确保对没收资产的有效管理，包括社会再利用以及对犯罪受害者的赔偿等。

3.加强金融调查

寻找线索和证据是执法调查和起诉、将罪犯绳之以法的基石。犯罪集团在洗钱过程中留下的金融痕迹为调查人员提供了有用的线索，并提供了指证犯罪者的宝贵证据。为加强和支持成员国推进金融调查，欧盟于2019年制定了《关于促进使用金融和其他信息以预防、侦查、调查或起诉某些刑事犯罪的规则的指令》，该指令为执法机构提供了访问中央银行账户和支付账户登记册的权限，并加强了执法机构与金融情报机构之间的合作。目前，欧盟各成员国均已完成该指令的法律转换。2020年，欧盟理事会通过了《关于加强金融调查以打击严重和有组织犯罪的决定》，呼吁树立先期金融调查的理念，一旦金融环境表明存在犯罪资产，就应进行系统性资产追回调查，确保金融调查成为有组织犯罪各种刑事调查的一部分。为协调犯罪资产的追回，欧洲警察署于2020年成立了欧洲金融和经济犯罪中心，支持针对个人、国家和公司的洗钱、腐败、欺诈和税务欺诈等犯罪进行国际金融调查。

4.加强反洗钱国际合作

欧盟委员会建议各成员国充分利用反洗钱行动网络和卡姆登资产追回机构间网络提供的各种可能性加强资产追回和反洗钱打击。前者是一个非正式的国际反洗钱执法合作网络，连接了相关执法机构，并具有全球外联，旨在促进跨境金融调查。欧盟委员会通过内部安全（警察）基金为反洗钱行动网络提供资助，并呼吁所有欧盟成员国都加入该网络。后者是一个非正式的、专门从事犯罪资产追踪、冻结、扣押和没收领域的执法和司法从业人员网络，旨在为成员提供打击洗钱犯罪、剥夺犯罪收益等方面的有效国际合作和跨机构协助。欧盟所有成員国均是该网络的注册成员国。

（二）加强反腐败力度

根据《2021 EU SOCTA》报告，活跃在欧盟的犯罪集团，60%以上参与腐败。有组织犯罪集团将腐败作为其商业模式的一个固有部分，以处于战略地位的公务员或关键实体为目标，通过行贿、恐吓和使用武力，以避开监管、获取信息或为其活动提供便利。因此，腐败是任何涉及打击严重和有组织犯罪活动需要解决的一个关键威胁。

1.完善欧盟反腐败规则

根据欧盟现行反腐败规则，各成员国必须将公职人员的主动和被动腐败行为定为刑事犯罪，制定适当的制裁措施，并确保对向腐败官员行贿的企业家追究刑事责任。然而，这些规则并不涵盖某些与腐败有关的犯罪，例如公职人员影响力交易、滥用权力、非法敛财、挪用公款或公职人员以其他方式挪用财产等行为。因此，欧盟委员会将评估并修订现行反腐败规则，确保其与不断发展的腐败犯罪行为保持同步，涵盖所有与腐败有关的犯罪。2019年，欧盟出台了保护举报人的新立法，要求建立举报腐败行为的安全渠道。鉴于媒体在揭露腐败案件中的关键作用，为确保调查记者的安全，欧盟委员会于2021年提出了一项打击针对记者和维权者的滥用诉讼行为的倡议，并承诺为记者的安全提供新的法律保护。

2.加强反腐败机构建设

当前，为应对新冠疫情导致的经济危机而大规模调动资源，间接为腐败创造了新的机会，腐败风险严重增加。因此，必须加强成员国当局处理与有组织犯罪有关的、高度复杂的腐败案件的能力，特别是建立专门的反腐败机构。欧盟委员会建议各成员国进一步利用欧盟提供的资金和现有技术支持工具，加强负责高级别腐败案件调查、起诉等司法程序的机构建设，促进其在反腐败战略方针、监管工具、执法能力等方面的结构性提升。

3.加强反腐败国际合作

欧盟委员会要求成员国履行《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》规定的义务，对欧盟公民和企业在伙伴国的腐败行为进行刑事调查和起诉。对在国外犯下的腐败行为进行一致的起诉和判决，将在解决全球腐败问题中发挥重要作用。欧盟将根据《联合国反腐败公约》的规定对各成员国实施公约的情况进行审查。欧盟及其成员国一直在欧盟理事会反腐败国家联合会和二十国集团框架内开展预防和打击腐败工作，并取得重大进展。2021年召开的联合国大会反腐败问题特别会议，通过了加强反腐败国际合作的政治宣言，为未来一个时期的反腐败国际规则定调，为欧盟推进反腐败国际合作提供了重大机遇。

（三）应对有组织犯罪对经济和社会的渗透

《2021 EU SOCTA》报告显示，活跃在欧盟的犯罪集团中，80%以上利用合法企业作为其犯罪活动的幌子。犯罪集团将其可观收入的一部分投资于房地产、建筑、交通或酒店等不同行业，通过控制这些行业公司的合法业务清洗非法资产，实现利润的最大化。有组织犯罪对经济的渗透扭曲了市场规则，损害了合法经济。

1.加强应对渗透威胁的情报工作

新冠疫情造成的经济严重下滑形势，加剧了有组织犯罪集团接管实力衰弱的公司并渗透到整个商业系统的风险。《2021 EU SOCTA》报告指出，已有证据表明，有组织试图对为支持经济复苏而建立的各种金融机制进行欺诈。为应对有组织犯罪对合法经济和社会的渗透威胁，欧盟委员会要求欧洲警察署和成员国加强反渗透威胁的情报工作，尤其是有关犯罪投资规模、程度、渗透方法和危险部门的情报制图，以确定应对的关键点。

2.加强行政干预

对严重和有组织犯罪的行政干预是对传统执法活动的补充。行政干预是指地方政府与执法当局和民间社会合作，使用诸如获取许可、投标和补贴程序等行政手段，设置渗透障碍，防止有组织犯罪渗透合法企业和政府公共部门。欧盟委员会建议在充分尊重基本权利的前提下，充分授权地方当局设置反渗透屏障，防止并解决犯罪集团对法律的滥用，保护经济结构免受有组织犯罪的侵害。欧洲行政执法网络致力于行政干预经验教训和最佳做法的交流。

3.加强社区预防

在有组织犯罪环境和经济贫困地区长大的年轻个体最容易被招募从事犯罪活动，从轻微犯罪或在组织中扮演次要角色开始，逐渐成为未来犯罪集团的主要成员和领导者。新冠疫情引发的全球经济危机可能会让普通公民更接近有组织犯罪，社区可能更加容忍某些类型的犯罪，如销售假冒商品或种植大麻。在此背景下，拥有高级技术才能的年轻人如果无法在自己选择的专业领域获得就业机会，就可能会为了赚钱轻易被犯罪集团招募而走上犯罪道路，这可能导致参与有组织犯罪或为有组织犯罪提供相关服务的个体数量显著增加。为提高社会对有组织犯罪活动的抵御能力，阻止年轻人参与犯罪活动，在受犯罪活动影响大的街区或社区开展社区警务、提高防范认识等有针对性的预防行动至关重要。欧盟委员会通过欧洲预防犯罪网络来加强预防犯罪知识和最佳做法的交流。

四、使执法和司法适应数字时代：

打击日益数字化的有组织犯罪生态系统

随着我们的生活和活动越来越多地在网上进行，犯罪集团也越来越多地使用网络技术实施犯罪行为，犯罪的足迹也在数字化。一些线索和证据从实体空间转移到网络空间，且不受物理边界的阻碍。网络空间的数据在不同司法管辖区之间移动的速度、加密隐藏的技术等因素给证据搜集带来了各种挑战。此外，一些为物证设计的证据搜集工具和措施尚未完全适应数字世界，无法及时获取證据，这些都可能会阻碍或减缓刑事调查和起诉。因此，确保执法和司法机构有足够的技术工具来处理数字时代的犯罪行为至关重要。

（一）促进数字调查线索和证据的获取

1.概述和分析数据保存的方法

为确保获取数字调查线索和证据，欧盟建立了数据保存立法框架，但数据保存措施引发了与基本权利（包括隐私权和个人数据保护）相关的重要问题。欧盟法院在最近涉及数据保存的判决中，确认了其先前的判例，即电子通信数据是保密的，原则上不能以普遍和不加区分的方式保存交通和位置数据，数据保存措施只有在必要且与所追求的目标相称时，才能根据其对基本权利的影响程度来确定合理的保存范围。欧盟法院基于《基本权利宪章》和数据保存的必要性和相称性分析，规定了国家安全、公共防卫和安全或预防犯罪、调查、侦查和起诉的有限例外情况，特别允许为打击所有犯罪而普遍和不加区分地保存用户公民身份信息，为打击严重犯罪而普遍和不加区分地保存互联网IP地址信息。欧盟委员会将根据法院的判决，在充分尊重基本权利的前提下，概述和分析操作上有用、技术上可行和法律上合理的数据保存方法，以满足执法和司法需求。

2.促进通信元数据的获取

对有组织犯罪的调查通常需要获取电子通信数据，以便在犯罪、犯罪人及被害人之间建立联系，并追踪犯罪网络。鉴于有组织犯罪集团的规模和结构，如果不追溯获取通信元数据，执法部门就很难追踪犯罪网络。此类数据的缺乏使得确定核心幕后操纵者尤为困难，确定和逮捕的往往只是犯罪集团的最低级别人物，即在犯罪现场的那些人，而不是核心人物。因此，通信元数据在网络犯罪的调查和起诉中特别重要，通常作为直接的关键证据，并作为证实或反驳与案件事实有关的其他类型证据的重要支撑证据。鉴于电子通信的保密原则，通信服务提供商可能在执法机构要求获取元数据前已经删除了元数据。在这种情况下，重要的证据可能会丢失，这可能导致犯罪未被成功调查或被害人未被识别，除非法律要求提供商将通信元数据保存更长的合理期限。对贩毒、贩卖人口或洗钱等比较复杂的有组织犯罪的调查需要较长时间，新的犯罪嫌疑人只有在调查过程中才会显现出来，这也凸显了元数据保存的重要性。

3.促进跨境获取电子证据

有效的执法应对还需要及时获取不同司法管辖区的服务提供商控制的数字证据。为使执法和司法机构更方便、更快捷地获取调查并最终起诉罪犯所需的电子证据，欧盟委员会根据2018年《刑事事项电子证据提交和保存指令》，提出了促进跨境获取电子证据的一揽子立法建议：创建欧洲电子证据提交令；创建欧洲电子证据保存令；制定更强有力的措施保护基本权利；要求服务提供商委任一名欧盟级别的法律代表；为企业和服务提供商提供一致的确定性法律。目前，欧洲议会和理事会正在对这些立法建议进行讨论。此外，作为加快执法和司法数字化努力的一部分，欧盟委员会建议所有成员国都参加电子证据数字交换系统。同时，欧盟理事会关于网络犯罪公约的第二项附加议定书、欧盟和美国关于跨境获取电子证据以开展刑事事项司法合作的协定等多边和双边协定的谈判正在开展，以建立国际层面的跨境获取电子证据兼容规则，促进与国际伙伴的合作。

4.支持有效获取加密信息

加密对于数字世界至关重要，它能确保数字系统和交易的安全，并保护包括言论自由、隐私和个人数据在内的一系列基本权利。但如果用于犯罪目的，它会掩盖罪犯的身份并隐藏其通信内容。2017年，欧盟委员会提出了6项切实可行的措施，在不禁止、限制或削弱加密的前提下，为执法和司法部门在刑事调查中遇到存储在手机或硬盘等设备上的加密数据时提供支持。欧洲警察署启用欧盟委员会于2020年推出的新解密设施即是这些措施的一部分。欧盟内部安全（警察）基金资助欧洲网络犯罪培训和教育小组研发了使用新解密设施的培训课程，这些课程将在欧洲警察学院的定期培训中提供。

2020年，欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署协调法国和荷兰当局利用拦截的信息破解并摧毁了被有组织犯罪集团广泛使用的EncroChat加密电话网络。被破解的EncroChat今天仍然是法庭争论的主题，争论的焦点就是通过拦截的方式获得的信息是否是合法获得。2021年，欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署协调法国、比利时和荷兰当局利用黑客入侵通讯系统的方式破解并摧毁了另一个被有组织犯罪集团使用的加密聊天应用程序Sky ECC。荷兰检察机构和警方被提起诉讼，指控他们以调查的名义非法入侵了Sky ECC服务器和电话并非法窃听，比利时法院推迟了一些涉及Sky ECC的重大案件的判决，法官的理由是必须要先搞清楚比利时警方是如何掌握聊天消息的，是否有合法的窃听令。摧毁EncroChat和Sky ECC这两次行动表明，欧盟执法机构需要根据适用法律，不断发展其在刑事调查中处理加密信息的能力。2020年，欧盟委员会与业界、密码学专家、民间社会组织成员和主管当局共同启动了一项专家项目，研究在刑事调查和起诉中合法和有针对性地获取加密信息的能力和方法。研究不仅侧重于解决当前的障碍，还将预测加密和解密技术的可能发展，以及为此目的与学术界和私营部门开展的必要合作。欧盟委员会期望2022年在确保加密对隐私保护、基本权利和通信安全有效的同时，从技术、操作和法律上提出让执法当局合法和有针对性地获取加密信息的解决方案。

（二）提升在线调查的能力和技能

1.全面分析在线调查需求

欧盟相关文件指出，现如今，超过80%的犯罪都有数字成分。即使在离线犯罪的情况下，几乎每个执法人员和检察官也都需要掌握在网上进行犯罪调查的基本知识。欧盟委员会授权欧洲警察署和欧盟内部安全创新中心负责全面分析执法机构在数字调查领域的实际机制、可用资源、技术差距和现实需求，以及前瞻性分析，并在此基础上确定研究和开发的优先事项。这对于指导在线调查技术工具的研究和创新，以及在线执法能力建设起着十分重要的作用。欧洲法庭科学研究机构网络、欧洲执法技术服务网络、创新—执法机构对话项目、执法机构创新网络等相关实体和平台将对这项工作提供非常重要的支持。

2.促进有效技术工具的获取与使用

执法和司法机构需要跟上犯罪分子实施犯罪活动所使用的快速发展的技术，才能保证在线调查任务的顺利完成，如发现可疑在线活动、跟踪虚拟货币犯罪交易、查明被加密的数据或混合在其他数据中的数据、保存将在法庭上用作证据的电子数据等。但由于物联网取证等特定领域的数字调查专业知识缺乏，在可能的情况下进入并关闭销售非法商品和服务的论坛权限缺乏，在线调查需求和专业知识水平存在差异，开源技术工具缺乏进一步的开发和维护等原因，执法和司法机构并不总是能够获得开展数字调查所需的有效技术工具。解决这些问题需要成员国之间在数字取证、开源情报、加密货币和暗网调查等领域进行跨部门工具开发和培训合作。欧洲警察署、欧洲警察学院和欧盟刑事司法合作署等欧盟机构，EMPACT、从业人员网络、内部安全基金资助项目等欧盟现有机制，可通过同步和有针对性的行动，在促进执法和司法机构获取和使用有效的技术工具方面发挥关键作用。

3.加强技术工具创新

为增强成员国当局打击有组织犯罪的能力，欧盟研究和创新项目“地平线2020”资助了一些技术创新研发项目。新的“地平线欧洲”项目将进一步加強技术创新研究工作，将重点资助有关改进打击有组织犯罪情报制图、工具开发、课程培训以及加强机构间合作等方面项目。为应对刑事调查中的大数据分析或暗网调查等执法需求，欧盟委员会在2020年提出人工智能倡议，支持成员国开展人工智能执法创新行动试点项目。欧盟委员会将促进开发人工智能执法工具所需的高质量数据集的采集，支持欧洲安全数据空间的创建，建立一个全欧盟范围的、基于各种不同类型数据集（包括伪操作数据集和匿名数据集）的生态系统，以共享、开发、测试、培训和验证用于执法和安全目的的人工智能工具的算法，这将是开发、使用和评估人工智能执法工具的关键。欧盟委员会希望执法界、行业界和学术界在欧盟资助的平台上开展应对欧盟层面执法需求的技术创新研究合作，并不断改进现有执法工具。合作平台通过欧洲警察署向各成员国执法当局免费提供研究成果。欧洲警察署成为向各成员国执法部门提供恶意软件分析等数字调查技术工具和服务的一站式商店。

（三）促进专业知识和技能的获取

1.加强专业知识和技能培训

虽然对数字证据的研究和分析是在线调查的核心，但部分成员国执法人员仍不具备数字调查或数字取证方面的必要策略和技能，大多数人员需要扩大和深化。此外，物联网取证等特定领域的数字调查尖端专业知识缺乏仍然是一些成员国面临的突出问题。为此，欧盟委员会要求欧洲警察署、欧洲警察学院、欧盟刑事司法合作署与成员国在欧盟网络犯罪特别行动联合工作组框架下，基于开展数字调查所需的能力界定和相关的职业资格（如数据分析师、在线调查员或数字司法鉴定专家），制定并定期更新“能力培训框架”。欧盟委员会支持欧洲网络犯罪培训和教育小组开发培训课程，并支持通过现有工具提供国家层面的培训。欧洲警察学院和欧洲司法培训网络定期评估培训需求，并确定培训提供的优先次序。

2.开展数字调查专家认证

为进一步提高执法和司法当局的基本数字执法能力，欧洲警察学院将根据“能力培训框架”，与成员国和专业人士密切合作，制定数字调查专家认证制度。专家认证的意义在于：增加能够在特定领域提供支持的专家人数；为证据的搜集和处理提供保证，确保证据在其他司法管辖区法庭上的可采性，从而促进跨境合作；有助于确认专业调查人员。欧洲网络犯罪培训和教育小组已在其全球网络犯罪认证项目框架内就这一事项开展了大量工作。

3.与特定领域业界合作

数字调查可能需要物联网取证、加密货币、勒索软件或暗网调查等特定领域的专业知识和技能。欧盟委员会要求各成员国确认在这些领域具有尖端知识和技能的业界专家，以便在需要此类专业人士的行动中相互支持。欧盟委员会支持欧洲警察署建立专家机制，用适当的激励措施确保成员国业界专家进入欧盟专家库。欧盟委员会还支持业界发挥专业人士的优势，与欧盟执法机构、成员国执法当局开展特定领域的合作，如2016年，卡巴斯基、迈克菲等业界与欧洲警察署欧洲网络犯罪中心、荷兰警方国家高科技犯罪部门合作，建立了“不再支付赎金”网站，向公共和私人当事方免费提供勒索软件预防建议和121个可以解密151个勒索软件家族的解密工具，网站用户上传被加密文件，网站专业人士帮助确定使用何种形式的解密工具，然后用户在免费解密工具的指引下完成解密。此项合作已帮助600多万勒索软件受害者恢复了被加密的文件，为受害者挽回了近10亿欧元的损失。（全文完）

【作者简介】崔秋灏，男，汉族，河南信阳人，教育学硕士，现任广东警官学院治安系副教授，主要从事涉外警务、国际警务合作、区域国别警务教学与研究。

（责任编辑：冯苗苗）