“无证明城市”改革数据共享之探究

姜涛　刘欢　韦宁

摘要：随着网络社会中信息共享机制的不断完善，大量的虚拟和物质的大量共享已经或即将出现。基于对金华“无证明城市”改革的分析，得出以大数据为基础、以服务为基础的政府建设，实现“零证件”的数据共享是必要的。除了政策、制度、技术等方面的壁垒外，数据权利归属、权利义务关系紧张与失衡、数据安全与个人隐私权问题；对“无证件”的改革，由于对国家机密的保密，各方面都存在着一定的障碍。要解决“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”等问题，使改革后的资料资源得到有效的使用，使之能够更好地发挥其巨大的作用；在今后推进“无证明城市”和“没有证件的城市”的改革中，必须要加强对“没有证件的”和“没有证件的”的信息交流。

关键词：无证明城市；改革数据；数据共享

一、“无证明城市”改革数据共享的内在要义

“政府信息共享” 是指“由于执行公务而利用其他机构的信息，或向其提供信息的活动”。而以大资料技术为载体和载体的改革，更是将其作为一个具有重大意义的信息资源。

目前，金华“无证明城市” 改革的数据共享率为62%。这意味着各个部门面对改革都梳理出大量可以共享的数据。可以证明，政府机构信息化建设步伐在不断推进，各级政府部门成为数据收集、制作和存储的主要环节，一方面分散的行政部门掌握着海量的数据；另一方面由于官僚主义的制约，导致数据流通不畅，造成数据的保存费用增大；并加强了机构对资料的权限。[1]在信息技术的今天，服务型政府和善治型政府首先要做的就是以人为本、高效利民，而“效率” 则成为现代化政府建设的一个主要标志，也成为信息交流的内在推动力。“政府部门间的信息、法律资源的合理分配” 是行政机构进行行政决策、依法行政的一个基本前提。同时，改革中的信息共享也体现为公共权益的获得。同时，政府的资料也是一种可以重复使用的资源属性。其实质就是要使政府部门能够在提供的过程中，充分地使用现有的资料，避免相关人员在执行过程中所承担的烦琐的责任，从而促进国家治理能力的现代化。

二、“无证明城市”改革数据共享的现存困境

（一）改革中的资料所有权界定不明确

在进行“无证明城市” 改革中，如何进行信息产权的保护是法律上的一道障碍。而要破解这些问题，要明确“数据” 的归属。“资料的设立应当具有主体与对象，以公民、法人或其他社会团体为主体，以资料为对象。”

从其主要特征来看，是指由行政机关在执行公务时所产生的、以一定形式记录和保存的各类资料。由于行政主体、行政机构是公开的，所以，尽管政府的信息是以国家为单位的，但是，在信息权利的保证和代表的民主制度下，它实质上是公共的。从其自身的法律属性来分析，人格权属性、财产权属性以及国家主权属性得到了普遍的认同。[2]但是，从个人信息共享的角度来分析，个人权利属性被削弱，财产属性更多地体現在“数据权力” 中，并得到了增强。通过对“不能证明” 制度下的信息共享的进程特征进行考察，发现“信息共享” 是在依法行政和依法履行职责的进程中产生的，而在行政机关内部则是“提供”“使用”。

（二）共享主体的权责不平衡

由于资料所有权尚未确定，《纲要》中只有抽象的条文，其中提到，必须“界定部门之间的数据共享界限和使用方法，并明确各个单位之间的资料管理与共享的责任与权力”，《条例》第3章中“数据共享” 一节只对共享行为做出了程序化和目标化的规范。由于没有证据的城市，信息的共享是一种内在的管理，它不会导致相关的权力和责任的减少，但是由于双方的竞争和政策而导致的权力和责任的不平衡，将会间接地影响到政府的管理。

在信息资源共享方面，主要是简化行政许可、审批等行政程序，为行政机关做出重要的政策制定和决策提供技术支持，但是，若因其他单位的资料出现了差错、“污染”，致使用户做出不正确的行政决定或侵害到当事人的合法利益。简单来说，信息的共享都是由政府机构组成，其属性的公共属性与身份的平等或差别，使得二者之间的关系在运用上必须参照行政法的基本原理和准则，并参照其基本原理。例如，金华市推行的“告知承诺” 在方便了群众和便捷了办事流程的同时，依旧有一定的隐患存在。告知承诺对象在办理事项之前是否有不良信用记录或虚假承诺等情况，在办理业务时很难被确定。同时，事后核查是否真的能够检查到虚假情况也是“告知承诺” 后续要解决的问题。在这种情况下，各成员在权力和责任上的配置，实现二元甚至三元的利益均衡，的确是一个很难解决的问题。

（三）泄露“两个机密一个私人”资料的危险

在这一制度的实施过程中，政府信息的安全性问题一直是公共信息系统甚至是公共信息体系中的核心问题。尽管随着信息技术的飞速发展和网络的不断发展，越来越多的人开始关注公共信息，使得信息的存储数量迅速增加，但也给了一些不法行为者以更快的速度获取信息。与常规的“实体防卫” 相比，在互联网“安全防御” 中，更依赖于复杂的电脑技术，而这正是政府机构所擅长的。《政府信息公开条例》第14、15条关于“两个机密一个隐私权” 条款的出台，是一项关于政府信息披露的豁免条款。尽管在技术上可以对公共元数据进行过滤，但由于其自身的开放性和关联性，会导致信息的安全性问题。政府数据开放与共享是基于政府透明和开放治理理念的基础上进行的，它与国家数据安全、商业秘密和个人隐私权之间的关系有很大的矛盾。所以，基于这样的技术，原本用于信息披露的“可划分” 规则将面临理论与现实上的壁垒，而“两秘密一隐私” 数据则需要新的理论和技术进行安全保护，以免其暴露与危险带来更为严重的社会后果。

而且，由于数据本身具有庞大而内容繁复的特性，因此，数据的版权或相邻关系的附加，很可能会与数据的个人权和国家权相矛盾，也就是说，数据的变革并不需要经过繁复的行政审批手续。数据在流通和交易中的作用是非常重要的，但由于它的可携带性，它的地理位置会妨碍到它的公开和共享。

三、“无证明城市”改革数据共享的推进路径

（一）政府资料所有权的界定

资料的所有权，就是确认资料的所有权。对我国现行法律制度进行了修改，确立了我国现行法律制度的基本原则。金华市为推行改革，定时召开“无证明城市” 改革培训会，传递“无证明城市” 精神并为基层干部对工作的相关措施和大数据平台的操作进行详细的解读，以此来强化“无证明城市” 意识，深化“无证明城市” 改革，其经验具有一定的借鉴意义。

“在互联网上，信息的主权既是权力的一部分，也是权力的一部分。而在国际上，它是独立自主和自治权的表现，它是国家的主权和权力的结合。所以个人数据、企业数据、政府部门数据，都具有‘国家主权 的特征，数据的流通、交换、共享、交易，都必须遵守这些基本要素。而对于其他政府部门所能获得的政府资料，则拥有‘附加限制 的权利。”[3]将“无证明城市” 的数据共享协议引入流程，秉承從权力本位到责任本位的理念转变，实现“无证明城市” 改革数据共享的专业性立法路径。“附加限制” 是对非本单位的数据进行加工、利用和流转等方面的制约，但基于“非证据型城市” 的数据共享方式自身的特殊性，从现行的产权理论上推导出的“所有权” 与“使用权” 可以在某种意义上解决“不具备证书的城镇” 制度中数据的产权约束。

（二）引进合同管制制度进行数据共享

由于目前我国的立法法规还不完善，因此，推动“无证明城市” 制度的建立与推行，将成为促进我国经济社会发展的一个重大因素。深圳、上海、贵阳等城市都在公共信息公开的基础上，采用“服务条款” 和“授权许可协议” 对政府信息进行公开和共享；而建立在机构内部的“资料共享协定” 也在实际运作中。

第一，作为“不能提供证据的城镇” 的信息共享的双方，政府机构都是公共机构，他们各自都是为了共享信息而进行支付，并且必须履行协议中的约定；因此，这样的共享协定属于“双务契约”。合同的外在形态判定应特别注意当事人之间的关系，并因当事人的法定身份而异。第二，根据具体的信息需要，机构可以通过“合同”“协议”“备忘录” 等多种方式进行磋商。第三，如果第三方“个人隐私”“商业秘密” 等有关权益遭受侵害，应当给予行政复审和行政诉讼的救济。各方均有权根据各自情况的需要，对各自的权力、责任进行调节，并按照合同的约定，或中止合同的执行。各行政机构手中的政府资料类型多种多样，各方可以在协定中列明具体的资料清单、共享规则、格式需求和时限，并就有效期间、地域范围达成一致。以此为目标的磋商方法来决定各方所共享的资料的范围和界限，可以最大限度地保证它们在所提供或所用的资料中的合法与限制。

（三）由权利向义务的转换

在“金字塔式” 的权力结构中，各职能之间的竞争和数据的竞争是机构间“不能证明的” 改革中最大的障碍。互联网革命导致的资讯本位与资讯权力的凸显，使权力的内涵、性质与结构发生了根本的变化，其主要特征是资讯与知识逐渐代替了物质性的来源与权力。“无证明城市” 的改革，数据共享是怎样跨越“部门利益” 和“外部利益” 的，这就要求我们对“没有证件的城市” 的数据共享进行反思，从而使信息资源的合作和双赢成为现实。

“无证明城市” 改革数据共享，其职能是使其充分发挥政府信息的作用，降低其履行的责任，使其作出更为科学、合理的决定。“无证明城市” 改革从各部门数据自理开始。各部门对内整理好自己的数据，以流程图的形式理清并呈现部门办事流程，并上传政务服务平台进行数据共享。由于“赋予政治权利的过程中，必须有义务的约束，而权利和义务又是互相依赖的”。“国家责任” 是指行政机关赋予的权利人所要承担的义务。所以，不管是现代政府管理观念的改变，或是行政机构结构的变革，“无证明城市” 改革中的信息共享职能的定位，使得公众既要拥有海量的信息，又要享受到巨大的利益，还要始终把“公共利益” 放在第一位，把“部门利益” 放在“公共利益” 上，这既是现代责任政府的内部需求，也是民主的需要，更是法治国家所需要的一种机制。[4]

（四）由政府指令转变为专门法律

“无证明城市” 的改革，为现代化管理观念的建立提供了必要的实践支撑。没有证据的城镇制度的建立，法律上的障碍是无法用简单的行政指令来完成的，只有在多个不同的利益的博弈中，进行法律上的磋商才能使其具备法律效力。[5]尽管在垂直关系链中，同一个行政责任的上下两个部分可以用行政指令来进行信息的共享，而在不同的职能部门间进行“没有凭证的城市” 的数据交换就比较困难了。

对于不能在公开的信息发布平台上发布的信息，可以采取临时的“共享协议” 来实现信息的缓存和转换。但是，在大数据与AI技术飞速发展的今天，对于“非证件城市” 的数据共享要求会越来越高，而且由于数据产权结构的复杂性，使得“共享协议” 的数目急剧增加，使得机构难以对这些拥有国家所有权和产权特征的数据进行有效的管理。群众的“无证明” 办事行为必须和个人的信用体系结合，否则出于信任和便捷群众的“无证明城市” 改革便存在风险。因此，未来“无证明城市” 改革的发展必然离不开各方面建设社会良好生态。而特殊立法则是今后“无证明城市” 改革的重要途径，它可以抽取最大的公共需求，提炼出“无证明城市” 改革中的主要权利义务关系，探清楚“无证明城市” 改革数据共享行为的内部结构，为“无证明城市” 改革数据共享的大范围应用提供确定的法律文本依据，将“无证明城市” 改革数据共享纳入法治的轨道。

四、总结

“无证明城市” 的改革是基于现实需要而进行的。我国的政府信息系统存在着很大的发展空间，尽管当前各国对其属性的界定还没有定论，但它的资源价值却不容忽视，“无证明城市” 改革数据共享一是借助了海量信息技术。大数据技术是大数据时代的一个重要特征，它使得政府机构在提供公共信息的同时，可以准确获取数据，建立数据集、数据库和数据群体，从而实现对数据的综合和综合的处理；二是建设社会主义和谐社会的需要；政府公开的活动需要政府的公开透明和监督，政府信息的共享是政府的第一要务。政府部门的信息资源具有很高的经济效益，而跨行业之间的信息交流更能充分利用其在各领域之间的信息交流，消除信息的“孤立”；为依法行政机关的运作，消除数字障碍，推动依法行政。

参考文献：

[1] 郑佳斯，蓝云.形塑数据流动空间：政府跨部门数据共享的新技术机制[J].华南师范大学学报（社会科学版），2022，（5）：43-55+205.

[2] 傅荣校.我国政务数据共享的政策目标变迁与共享实践推进[J].档案学通讯，2022，（5）：28-36.

[3] 雷晨曦，张淑凤，乔阳，等.大数据背景下行政管理机制改革研究[J].公关世界，2022，（13）：87-89.

[4] 冯锋.运用大数据促进我国国家治理现代化研究[D].济南：山东师范大学，2022.

[5] 温芳芳.我国政府数据开放的政策体系构建研究[D].武汉：武汉大学，2019.

课题项目：课题来源：西安交通工程学院，课题名称：“无证明城市”改革数据共享之探究，课题编号：2022DC45。

作者简介： 姜涛，男，汉族，山西忻州人，本科在读，研究方向：电子政务、城市管理；

刘欢，女，汉族，陕西渭南人，硕士，辅导员，研究方向：电子政务、城市管理；

韦宁，男，壮族，新疆伊犁人，本科在读，研究方向：电子政务、城市管理。