自我革命视域下中国共产党百年纪检监察体制的历史成就与基本经验

［摘要］纪检监察体制发展贯穿于党的百年自我革命的生动实践之中。基于建党百年以来纪检监察体制演变历程的审视，提炼出党的领导深嵌纪检监察体制改革之中并不断强化，纪检监察的监督职能由分散转向反腐一体化全面提升，监察对象由分散单一转向对所有行使公权力的公职人员全面覆盖，纪检监察体制形成“以人民为中心”的权力监督机制并走向制度化法治化的历史成就。在迈向第二个百年奋斗道路上，不断完善党的自我革命制度规范体系，可以从建党百年纪检监察体制中提炼并吸收：坚持和完善党对持续深化纪检监察体制改革的全面领导毫不动摇，建规立制不断持续推进纪检监察体制面向中国式反腐治理现代化和体系化，进一步释放制度优势并转化为治理效能，全面提升纪监互融下纪检监察一体化，系统性增强“以人民为中心”的特约监察员监督制度规范化的基本经验，为持续深化纪检监察体制改革迈向新台阶提供基本遵循。

［关键词］党的领导；自我革命；纪检监察；党和国家监督体系；纪监互融

［中图分类号］D262.6［文献标识码］A［文章编号］1672-1071（2023）02-0033-11

马克思主义权力监督理论中国化是马克思主义中国化的重要组成部分。勇于自我革命是党百年奋斗中培育和提炼的鲜明品格，中国共产党领导中国特色权力监督理论与实践的发展贯穿于党的百年奋斗史之中。从建党百年历史看，纪检监察体制是由党的纪律检查体制、行政监察体制、反腐败体制共同发展而来的。在建党百年的历史节点上，回顾和考察纪检监察体制的历史变迁，总结和提炼百年演进下纪检监察体制中的重大成就，运用中国共产党领导纪检监察体制百年奋斗的重大成就推动新时代纪检监察工作高质量发展，将纪检监察体制内生的制度优势转化为治理效能，能够为持续深化纪检监察体制改革提供更为明确的指引。

一、 中国共产党领导纪检监察体制百年自我革命的演变历程

马克思主义政党从诞生之日起，就非常重视政治纪律建设。马克思在致恩格斯的书信中指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”［1］413中国共产党自创立以来就对政治纪律有着严明的要求。既重视党内监督，又重视国家机关及其工作人员的监督。因此，不同时期的监察体制是内在连续的［2］，其为新时代监察体制的完善奠定了坚实的基础。

（一）  纪检监督与政务监察的初创奠基：1927—1949年

1. 从纪律建党到党的监察机关的设立

严明“铁似的纪律”［3］114是中国共产党发展和壮大的核心密钥。1921年建党之初，《中国共产党第一个纲领》中就明确规定在全党建立统一的组织和严格的纪律，明确要求外派至地方工作的党员同志，“一定要受地方执行委员会的严格监督”［4］61，地方执行委员会在财务、活动和政策等方面要受中央执行委员会的监督和指导［5］4-5，这奠定了“纪律建党”的基石。随着党组织不断的壮大，党员人数的继增［6］197-198，加之革命环境错综复杂，对党员的管理更加迫切。1922年，中共二大通过第一部正式的《中国共产党章程》（以下简称《党章》）首次设置“纪律”专章，该章中明确将党的“纪律”确定为组织纪律、宣传纪律、党员从业纪律以及六种开除党籍的行为。1923年中共三大、1925年中共四大《党章》中对“纪律”内容做出修订，进一步强化了纪律建党的原则要求和规定事项。1927年，中共五大《党章》改变了之前“章”的结构和内容，在第八章中首次单独设置“监察委员会”，这是党史上最早的党内监察机构。1928年，中共六大修订《党章》，撤销中央监察委员会，成立“审查委员会”，由中央审查委员会代行部分监察职权（主要是财务方面监督）。土地革命时期，中共中央决议在中央设立中央党务委员会，“在省、县两级成立监察委员会，履行纪律检查职能”［7］340。全面抗战爆发后，为解决党内纪律松弛、组织涣散等问题，1938年11月，中共中央第六届六中全会通过《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》设立“党的监察委员会”。到1945年，中共七大《党章》恢复设立“党的监督机关”，明确设立中央和地方党的监察委员会及其任务、职权，以确保全党在思想与行动上的“一致”［8］750，并明确党的各级监察委员会在同级党的委员会指导下开展工作［9］546-547。

2. 从工农监察委员部到人民监察院

新中国成立前，中国共产党对行政监察机关进行了积极的探索，可以划分为中华苏维埃工农检察委员部（会）、陕甘宁边区参议会监察及弹劾职能延伸与行政督察专员、华北人民监察院与陕甘宁边区人民监察委员会。

（1） 工農检察委员部（会）。为有效监督权力运行，防止权力滥用，1931年11月，中华苏维埃全国代表大会通过《工农检查处问题的决议案》，设立工农检察人民委员会，各级工农检察委员会隶属各级苏维埃政府，职责是对各级行政机关和干部执行党和政府颁布的各类法规法令和指示进行检查、监督以及查处腐败。此后，中华苏维埃中央政府又相继颁布《工农检察部的组织条例》《工农检察部控告局的组织纲要》《突击队组织和工作》等法规及规范性文件，形成了中央、省、县、区、市五级行政监督体系。有学者将此比喻为“如同铁屑之追随于磁铁”［10］302一样跟随着中国共产党领导革命的步伐。为了加强党政监察机关的密切联系，监察委员可以兼任工农检察员，工农检察员则不能兼任监察委员。1923年，借鉴苏联共产党“把党的监察机关同苏维埃的监察机关合并起来”的合署办公模式，中央执行委员会颁布《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》规定，“省、县、区、市各级工农检察委员会，应与中国共产党的省、县、区、市各级监察委员会合在一个机关内办公”［11］194，这成为党的监察机构与行政监督（监察）机构“合署办公”的最早探索。

（2） 陕甘宁边区参议会监察及弹劾职能延伸与行政督察专员。1935年，中华苏维埃共和国中央政府迁至陕北地区，参议会监察职能取代工农检察委员会，即由陕甘宁边区、县及乡（市）三级参议会代为行使监察职能。参议会具有最高立法地位，同时有权选举、罢免边区政府官员及高等法院院长，有权监督、弹劾边区各级政府机关和司法机关中的公职人员。例如，1941年边区议会修订通过的《陕甘宁边区各级议会组织条例》规定边区与县两级参议会分别具有“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员”与“监察及弹劾县（市）政府、司法机关之公务人员”［12］222的权力，乡（市）参议会具有“监督与弹劾乡市及村坊政人员”的权力。为保证参议会休会期间监督工作的顺利开展，由边区设立的常驻委员会行使监督职能。例如，《陕甘宁边区各级议会组织条例》第三章第八条就特别强调：“边区及县（或等于县的市）参议会常驻委员，在休会期间，除处理常驻会日常事务外，并有左（下）列各职权：（一）监督同级政府对参议会议案之执行；（二）听取同级政府之按期工作报告；（三）向同级政府提出建议与询问；（四）派代表出席同级政府委员会会议；（五）必须时决定召集参议会临时会议。”［12］2211943年，为加强对各县的领导权，提高行政效率，以防止政府机关及党员干部腐化堕落，将陕甘宁边区政府划分为五个行政区，行政区不设参议会，由边区政府派出行政督察专员对分区专门行使监察权。同时，颁布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区各级议会组织条例》《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》《陕甘宁边区惩治贪污条例》等一系列制度规范以保证参议会闭会期间对政府部门的全面监督，有效维护了政府的清正廉洁。

（3） 华北人民监察院与陕甘宁边区人民监察委员会。1948年8月，华北人民政府成立，并内设人民监察院，人民监察院制度由此取代参议会监察制度。人民监察院独立行使行政监察权。值得注意的是，华北人民监察院制度并未在各区、市、县层面延续和设置相应的监察机构，而是通过巡视的方式对地方进行监察，由于组织力量分散，该模式存续短暂，未得到全面展开［13］。1949年2月，陕甘宁边区政府发布《关于加强边区政府组织机构人事配备及统一领导陕甘宁晋绥边区》政府通令规定，在边区政府下增设人民监察委员会，作为“专司人民监察事项”的组织，边区人民监察委员会虽隶属边区政府，但在边区下设14个职能部门中地位较高，如边区人民监察委员会主任由边区政府代主席刘景范担任［14］。同年3月，《陕甘宁边区政府通令——关于各级监委会之组织机构及司法、公安机关之名称等事项规定》规定不同层级人民监察委员会职责，大致与华北人民监察院相似。华北与陕甘宁边区人民监察制度为新中国成立后政务监察制度奠定了基础。

（二） 党内监察与行政监察的曲折探索：1949—1982年

1. 从党的监察机关到纪律检查委员会

新中国成立后，党的监察机关设置经历了多次的调整和探索，可以划分为以下三个阶段：

（1） 从1949年到1955年，纪律检查机关地位、职责以及办公模式初步探索。主要有三个方面的探索：一是明确党的纪律检查机关的地位和职责。如1949年，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》明确规定，成立中央和各级纪律检查委员会，并确立中央纪律检查委员会是党的最高纪律检查机关，主要任务是检查和审理中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党纪的行为。二是确立同级党委领导的体制，明确规定纪律检查委员会是同级党委的工作部门，在其领导下开展工作。上下级纪律检查委员会属于业务上的指导与被指导关系。三是探索纪律检查委员会与人民监察委员会合署办公。新中国成立初期，各级纪律检查委员会和人民监察委员会中领导一般多系兼职，专职干部少，两个机构在重要案件中的作用发挥无力、效率不佳等问题［15］，1952年2月，中共中央《关于加强纪律检查工作的指示》规定，“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作”［16］93。随后安徽等省进行了党政监察机构合署办公的探索，然而随着1954年监察部的设立，这一合署办公模式未能在全国推开。

（2） 从1955年到1969年，纪律检查机关名称、领导体制以及职能做出调整。为适应新时期加强党的纪律建设需要，更有力地与党员中违反党章党纪和国家法律法令的行为做坚决的斗争。1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定从中央到地方成立党的监察委员会，取消原来各级纪律检查委员会的设置。在领导体制上，上下级监察委员属于领导与被领导关系，各级监察委与各级党委属于指导关系，即地方各级监察委员会在征得上级和同级党委同意，可以对上级和同级党委委员进行检查和撤销工作以上的处分［17］116-117。1956年，中共八大《党章》延续中共七大《党章》关于“党的監察机关”的设置，并进一步规定党的中央与地方监察委员会的选举方式、工作职责及“同级党委领导下工作”和上下级监察委员会之间业务上的监督关系。然而，1969年中共九大、1973年中共十大《党章》将“党的监察机关”专章删除，撤销了中央监察委员会，纪律检查工作完全被废弃。纪检监察机关从党与国家行政两个层面均被撤销，纪检监察机关发展受到阻断。

（3） 1977年到1982年，党的自身建设回到正常轨道。中共十一大《党章》重新恢复党的纪律检查委员会条款。一是在名称上，又重新恢复“纪律检查委员会”的名称设置，中共十一大《党章》第二章第十三条中规定“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会”［18］98。二是在领导体制上，仍然沿用“各级纪律检查委员会是由同级党的委员会选举产生”的表述，各级纪检机关以同级党的委员会领导为主。三是在职责上，纪检机关主要职责是对党员开展纪律教育、检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为做斗争。这一规定主要是原则性规定，因为当时百废待兴的局面，党的组织机构建设也还没有恢复常态，中共十一大后并没有立即在中央和地方建立纪律检查委员会。

2. 从政务院人民监察委员会到国务院监察部

（1） 政务院人民监察委员会。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定在县市以上人民政府内部设立人民监察机关；在政务院下设人民监察委员会。主要职责是监察同级政府机关和公务人员是否履职，纠举违法失职的机关和人员。人民监察委员会与政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会平行设置，地位高于各委员会所属各部、会、院、署、行。在领导体制上，人民监察委员会受所在地人民政府领导和上级人民监察委员会的指导。1950年10月，政务院先后通过《政务院人民监察委员会试行组织条例》《大行政区人民政府、人民监察委员会试行组织通则》《省（行署、市）人民政府、人民监察委员会试行组织通则》，为大行政区、省（市）、市（专署）、县（市）建立“人民监察委员会”提供制度依据。到1951年6月，政务院下属财政经济委员会所属财政部、贸易部等七部门设立监察机构，此后又在省（市）以上各级人民政府财经机关与国营财经企业部门设置派出监察室，不断拓展监察范围。截至1953年底，推动五大行政区、 省、市及县在内的四级建立监察机构3586个［19］27-28。由此，全国最早的政务监察网络初步形成。

（2） 国务院监察部。1954年《宪法》颁布后，政务院改组为国务院，国务院下设监察部，人民监察委员会退出历史舞台。 监察部被降至与其他各部委平级的地位，监察部的地位和功能被进一步压缩。1954年至1959年五年间，行政监察制度一直处于频繁变动之中，形成了新中国成立后最早的行政监察制度探索的雏形［20］156-157。1957年整风运动和“反右派斗争”扩大化开始后，行政监察机构和行政监察制度发展遭受前所未有的冲击，监察部的职能逐渐式微，并最终被撤销。1959年4月，《国务院提请第二届人大第一次会议决定撤销司法部、监察部的议案》指出，监察工作必须在党的领导下由国家机关负责，监察部无单独设立的必要，第二届人大第一次会议做出了撤销监察部的决定，监察部的相关监察职能由中央监察委员会承担［21］，机构和人员转隶属到党的中央监察委员会，地方各级行政监察机关及其派出的监察组也随之并入各级党的监察机关，开启了党政监督一元化模式，即党的纪检机构既管党纪，也兼理监察事务。1969年1月，中央组织部（业务组）向中央提交《关于撤销中央监察委员会机关的建议》，建议撤销中央监察委员会。1969年4月，中共九大《党章》中有关监察机关的条款被删除，党的各级监察机构被彻底取消［22］61-62。在此后十多年里一直处于中断空白状态。

（三） 党内监督与行政监察的恢复重建：1982—2012年

1978年，“十一届三中全会决定恢复成立中央纪律检查委员会”。1982年8月，中共十二大《党章》专章重新恢复设置“党的纪律检查机关”，明确了党的地方各级纪律检查委员会与同级党的委员会以及上级纪律检查委员会的双重领导关系、党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务以及工作程序等。1982年《宪法》颁布后，第八十九条第（七）项规定：国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”的职权，这为恢复重建行政监察机关、恢复发展行政监察制度提供了宪法依据和立法保障。1986年12月，第六届全国人大常委会十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》“设立中华人民共和国监察部”［23］。1987年8月，国务院发布了《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，从中央到地方政府开始设置行政监察机构。在中央层面，国务院46个部、委、局设立监察局或监察专员办公室，中国人民银行各大分行设立金融系统监察专员办公室；在地方层面，撤销纪检机关原派驻到政府各部门的纪检组，设立相应的行政监察机构。“截至1988 年11月，全国30个省、市、 自治区，374个地（市、州、盟）、2666个县（市、旗、区）三级行政监察机构建立，共配备26600多名监察人员”［24］174。1990年11月，国务院通过了《行政监察条例》对行政监察机关职权做出明确规定。1993年2月，为加强党对纪检监察工作的领导，解决党内监督与行政监察职权交叉、党政监察机构分置下监督实效不彰等问题，中共中央决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行“一套班子、两块牌子”的制度，履行纪检监察两种职能。纪检监察合署办公后，按照宪法规定监察部仍归属于政府序列，继续在国务院的领导下工作［25］335-336。中央纪律检查委员会履行党的纪律检查职能，对党中央全面负责。随后，中央直属机关、中央国家机关和各省、地（市）、县的纪检监察机构的合署办公陆续推进。行政监察与党的纪律检查工作在合署办公下密切联系。2002年，胡锦涛同志在十六届中央纪委第二次全会上的讲话中，对纪律检查机关的职能定位赋予时代内涵，即“各级纪律检查委员会是党的监督机关，在党风廉政建设和反腐败工作中肩负着重要使命”。2004年，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》，以党内法规的形式明确：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。”即纪律检查委员在同级党的委员会的领导下，专司党内监督的职能。对党的纪律建设和明确各级纪律检查机关的定位，这在党的纪律检查史上具有重要的地位，也是党内反腐的一个新阶段。2007年，中共十七大修订《党章》增加了反腐倡廉的内容，如“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，坚持不懈地反对腐败，加强党风建设和廉政建设”写入《党章》总纲中党的建设四项基本要求之中。十七大报告更是进一步指出：“坚持标本兼治……形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”

（四） 党内监督与国家监察的融合升级：2012年至今

自1993年纪检监察机关合署办公以来，我国权力监督构建起了“以纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充的‘三驾马车模式”［26］3-4。随着党风廉政建设和反腐败斗争的持续推进，行政监察范围单一，各种监督职能分散，同体监督难以自证以及三者之间与反腐败法律基础缺乏等问题伴随着这一治理模式逐渐暴露出来。中共十八大后，为进一步加强党风廉政建设，扭转腐败持续恶化的现状，解决监督主体职能交叉带来的工作重复、效率低下等问题，以适应新时代高压反腐败斗争需要，逐步形成以“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的反腐败体制，即更加突出各级党委主体责任，也强调纪检监察机关的监督责任，强化对所有公权力的监督制约，突出全面从严治党的长期性和法治性。

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，独立行使国家监察职能，同时党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公。2017年10月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。截至2018年2月底，全国31个省级、340个市级、2849个县级三级监察委员会全部完成组建，一共划转编制6.1万个，转隶干部4.5万人［27］。2018年通过的《宪法修正案》，在宪法第三章“国家机构”中增设第七节“监察委员会”。宪法结构中国家监察机关与国家行政机关、司法机关之间的关系是平行的。2018年修宪将原来的“一府两院”政权结构变成“一府一委两院”，“一委”独立于“一府”“两院”且具有监督职责。与行政监察时代相比，国家监察体制改革有效整合且优化反腐力量和资源，国家监察机关的地位、独立性前所未有的拔高和提升。在監察对象上，监察范围扩大为法定的六大类。在领导体制上，纪检监察机关合署办公后，既坚持党的集中统一领导，又要对同级人大及其常委会以及上级监察机关负责，并接受其监督［28］。

二、 中国共产党领导纪检监察体制百年自我革命的历史成就

纵观纪检监察体制百年自我革命的演进历程，从党内监察到行政监察再到国家监察的发展路径，党政监察机构合署办公的不断探索，主要是围绕加强党的领导这条鲜明主线不动摇。党和国家先后对纪检监察体制做出的数次重大的改革，可以提炼出四个方面的历史成就：

（一） 党的领导深嵌纪检监察体制改革并逐渐明确和深化

建党百年，中国共产党始终把加强党的纪律建设作为自我革命的有力武器，把严明的纪律作为一种刚性规范和制度约束，确保党永远保持先进性和纯洁性。纪检监察机关通过历次改革逐渐明确与聚焦在如何加强党的领导，确保党的领导地位、执政地位，实现党和国家监督体系的一体化。在中国共产党领导中国革命、建设和改革的不同时期，党领导纪检、监察体制的百年变迁进行了不断的探索，具体从以下几个方面展开：

新民主革命时期到新中国成立之前，党的纪律检查委员会虽然在名称上不断变化使用“纪律检查委员会”或“党的监察机关”，但是主要职能是巩固党的领导地位，如中共五大《党章》第六十一条规定“监察委员会”是“为巩固党的一致及权威起见”而设立。在行政监察方面，工农检察部是人民委员会的内设部门。《工农检察部的组织条例》第三条规定，“受同级执行委员会和主席团的指挥，同时受上级工农检察机关的命令”，实行“双重领导体制”［29］895。中华苏维埃中央政府迁往西北以后，陕甘宁边区、县和乡三级参议会监察制度实行“同级领导体制”。华北人民政府成立以后，人民监察院受华北人民政府的领导。因此，从党的纪律检查委员会的设置与从工农检察部到华北人民监察院的变迁，中国共产党领导的革命根据地的党的纪律检查制度和人民监察制度主要是强调加强党的领导以及如何执政等问题。

新中国成立至改革开放前，党的纪律检查委员会的职责定位明确，其在名称和领导体制上不断做出调整，为加强党对人民监察委员会的领导，党的纪律检查委员会与人民监察委员会进行了合署办公。为了行政机关更加高效，行政监察机关的领导体制处于频繁调适和探索中。例如，1950年，縣级以上人民监察委员会实行受同级政府领导和业务上受上级监委指导。1956年，县级以上监察机关受同级人民委员会和上级监察机关双重领导。直到1959年监察部被撤销，县级以上监察机关主要采取“双重领导体制”，虽然在局部又有较小调整。党领导下党的纪检机关与行政监察机关相对独立，分属党内监督和行政监察两条线，这也为党的纪检机关和行政监察机关合署办公奠定了基础。

改革开放至今，各级行政监察机关双重领导体制更加明确。《行政监察条例》《行政监察法》均明确“监察业务以监察部和上级监察机关领导为主”［19］66。为了加强党对行政监察的领导，1993年，监察部和中央纪律检查委员会实行“一个机构、两块牌子、一套人马”合署办公模式。虽然行政监察部门与纪检机关合署办公，但行政监察权仍然被纳入行政机关内部监督机关，其监督权往往受制于行政部门，监督权的独立性难以有效保障，实效性不彰。2018年3月，中央与省、市、县四级监察委员会完成组建后，通过对行政监察权与职务犯罪侦查权、国家预防腐败权等进行整合、再造、重构，将其上升为人大宪制下与行政权、司法权等平行的监察权。监察机关与党的纪检机关合署办公，受同级党委和上级监察机关“双重领导”，赋予党领导下监察机关“双重领导体制”全新的内涵和特征，更加突出党的集中统一领导以及上级监委的领导和监督［30］6-8，凸显监察机关“国家”层面的独立性和权威性，使其能够独立行使监督、调查、处置等权限，前所未有此增强了反腐败治理效能。

（二） 党和国家监督职能由分散转向反腐一体化全面提升

纪检监察机关职能及其制度是立足中国国情和现实需要。在我国，中国共产党是唯一的执政党和领导党，治国必须先治党，治党必须从严。传统党政分工视野下纪检与监察机关分置，反腐治理效能并不彰显。国家监察体制改革前，各个时期的党和国家监察机关的组织机构、职权范围较为分散和宽泛［31］。党内监督和政务监察、行政监察分属不同的领域。党内监督主要是对党员、党组织执行党章和党的路线等开展监督。政务监察、行政监察则是对党在革命、建设不同时期的行政需求进行监督。例如，参议会监察制度主要是对边区政府从宏观层面进行监察，虽然参议会有权监察政府及司法机关工作人员的贪污渎职行为，但在实际运行中鲜有涉及［13］。1955年，《监察部组织简则》规定，监察机关主要任务是维护国家纪律，贯彻政策法令以及保护国家财产。在1986年《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》中，监察机关被定位为“专司监察职能”的机构。1990年《行政监察条例》规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的专门机构”和1997年《行政监察法》规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”，均取消了“专门机构” 这一表述。2010年《行政监察法》修订以后，更进一步明确“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”。因此，国家监察体制改革前，行政监察机关与权力机关、检察机关都负有监督之责，各项监督权之间存在交叉，“许多案件长期拖延，不了了之”［32］8。

改革后，通过对原分散监督体制中对监督权加以重构再造，实现其预期功效［33］。而此次改革的一个重要特点则是以实践为导向实现对不同监督部门中监督权的全面整合［34］，通过将各项剥离的监督权“回炉”重新融合，实现新国家监察权的整体性、系统性功能。纪检监察机关合署办公模式使得监察机关同时具有政治与法律双重属性，既体现党领导下的党的监督，又体现人大监督下的国家监察，两者衔接协调实现监督全面覆盖。这是对改革以前各个历史时期监察机关职责相对分散、宽泛的超越，突出职责的专业性、精准性和权威性。党的十八以来，截至2022年4月底，全国纪检监察机关共立案审查调查438.8万件、470.9万人；查处违反中央八项规定精神问题72.3万起，给予党纪政务处分64.4万人；运用“四种形态”批评教育帮助和处理1134.4万人次［35］。这充分说明纪检监察一体化后反腐实效的全面提升。其设置和运行立足于我国国情和现实需要，是中国特色党和国家监督体系的创新和发展，更有利于维护党纪国法，确保廉政建设和反腐败工作目标的精准实现。

（三） 监察对象由分散转向对所有行使公权力的公职人员全覆盖

改革前，监察对象呈现出从单一、分散且广泛并存的特点。如工农检察委员部的监察对象包括苏维埃政府机关、国家企业及有国有资本在内的企业和合作社企业等；边区参议会有权监察及弹劾政府机关、司法机关中的公务人员。行政督察专员公署督察所辖各县（市）政务及边区政府驻扎分区的附属机关及其工作人员；华北人民监察院的监察对象包含各级行政机关、司法机关及其工作人员，公营企业人员及工商、贸易、交通机关人员。

新中国成立后，人民监察委员会的监察对象“缩减”至各级国家机关中的公务人员，1955年11月，《监察部组织简则》规定将“国营企业、公私合营企业，合作社”在内的工作人员纳入监察范围，监察对象又有了进一步“扩展”，这与当时的计划经济体制相关。1987年，监察部恢复设立后，监察范围又做出适当的“缩小”，主要是“原来对公私合营、合作社及其工作人员的监督，因情况变化已不再成为监督对象了。对国营企业及其工作人员的监督权限仅限于国家行政机关任命的领导干部”［36］206。1990年《行政监察条例》和1997年《行政监察法》规定，监察范围为“国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员”；2004年《行政监察法实施条例》将“国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员”纳入监察对象。同时，《行政监察法》第二条所称“国家行政机关任命的其他人员”进一步明确界定为“企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员”。

改革后，目标是实现对所有行使公权力的公职人员监察全面覆盖。《监察法》第十五条规定，监察对象包括六大类，包括党政机关的公务员、参公管理的人员、依据法律法规授权或委托而从事公务的人员、国企及事业单位的管理人员、基层群众自治组织的管理人员等。随着《监察法实施条例》的颁布，监察对象的全面覆盖更加凸显法治化和规范化，核心目标是构建全面依法治国理念下的集中高效反腐［37］，实现对一切公权力行使者本身的监察，对权力行使者的无死角、全覆盖监督的转变。

（四） “以人民为中心”的权力监督机制走向制度化法治化

党和国家监察制度设计中，借鉴经典作家关于“政党国家社会”三层次的划分标准，在政党、政权和社会三个子系统分别嵌入相应的监察制度［38］。因此，人民群众广泛参与是纪检监察制度百年变迁的社会基础，也是回答历史周期率问题的第一个答案。苏维埃工农检察委员部探索设立工农通讯员制度，在政府机关、学校、街道及村落中设立“不脱产的群众监察员”。华北人民监察院在借鉴工农通讯员制度基础上，设置了“通讯检查员”［39］。新中国成立后，政务院人民监察委员会则建立“监察通讯员制度”，作用是“密切联系人民，加强监察工作”，协助监察机关工作［40］。1952年，政务院颁布的《政務院关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》规定，“同一机关或地区有人民监察通讯员三人以上者，应组成小组，推选组长，负责与其所隶属的监委或部门监察机构联系，以便传达指示，研究问题，交流经验，改进工作”。通过建立横向上监察通讯员联系制度，形成较为系统的组织体系。1953年，《各级人民政府监察机关设置人民监察通讯员通则》中规定，其工作人员“经其所在机关、部门、团体、街道、村庄的群聚民主推选，主管人民监察机关审查任命，均得为人民监察通讯员”。1956年，《国务院批转监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告的通知》对人民监察通讯员的组织范围进一步“缩减”。总体来讲，密切联系群众，强化群众监督，对政治清廉建设具有重要作用。但是由于缺少相关制度保障，人民群众参与监督的作用未能得到充分发挥。

监察部恢复重建后，设立“特邀监察员制度”，注重民主性和自愿性。例如，1989年，监察部颁布的《关于聘请特邀监察员的几点意见》规定，要有计划地在各民主党派、无党派人士和工商联中选聘特邀监察员。1991年，《监察部聘请特邀监察员办法》规定，特邀监察员是监察部根据工作需要，在政府部门、民主党派、人民团体、企业、事业单位中聘请，本人又自愿应聘的兼职监察人员。特邀监察员成为连接监察部门与人民群众的纽带。随着行政监察法治发展的深入，《行政监察条例》《行政监察法实施条例》《监察机关特邀监察员工作办法》等法律法规，对特邀监察员做出进一步规定，推动特邀监察员制度向规范化和法治化迈进。

国家监察体制改革后，设立“特约监察员”制度。《国家监察委员会特约监察员工作办法》明确规定“特约监察员主要从全国人大代表中优选聘请，也可以从全国政协委员，中央和国家机关有关部门工作人员，各民主党派成员、无党派人士，企业、事业单位和社会团体代表，专家学者，媒体和文艺工作者，以及一线代表和基层群众中优选聘请”。并对特约监察员的聘请、换届、解聘、职责、权利、义务、履职保障作出细化规定。2021年，《监察官法》出台，特约监察员可“对监察官履行职责情况进行监督，提出加强和改进监察工作的意见、建议”。“特邀”与“特约”一字之差，是“‘形到‘实的转变”［41］90，折射出新时代对“监督者的监督”的全新内涵，特约监察员的选聘范围更加广泛、监督职能更加凸显、监督对象更加聚焦，更加注重与人民群众的联系，强调对监察机关及其工作人员的全面监督，指向监督实效全面提升。

三、 中国共产党领导纪检监察体制百年自我革命的基本经验

从纪检监察体制百年自我革命的历史性成就中吸收“营养”，在中国式现代化的背景下，不断增强纪检监察体制的规律性认识，增强自我革命的实效。

（一） 坚持和完善党的领导是深化纪检监察体制改革的根本政治保障

党的领导，是历史与人民的选择。历史证明，只有坚持中国共产党的领导才能够实现革命、建设、改革的伟大成就，才能实现“站起来、富起来、强起来”伟大飞跃。党的十九大报告明确强调的，2018年修宪，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲，是中国特色社会主义制度的最大优势。纪检监察机体制百年自我革命是在中国共产党领导下所建立和完善起来的。持续深化纪检监察体制改革，是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，对保障纪检监察制度的高效运转，加强党的全面领导至关重要［42］。因此，坚持党的领导是纪检监察体制向前发展的制度优势和根本保障。无论是新民主主义革命时期的工农检察委员部、边区参议会、行政督察专员公署、华北人民监察院，还是新中国成立后政务院人民监察委员会、国务院监察部和新时代国家监察委员会，都是在坚持和贯彻党的领导下不断探索、发展和完善起来的［43］。《监察法》第二条明确规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。《监察法实施条例》第二条进一步明确，“把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程”。《宪法》《监察法》以及监察法规为纪检监察机关坚持党的领导提供了宪法法律依据。从运行机制看，纪检机关与监察机关合署办公，更有利于加强党的集中统一领导，合署办公更有利于将党的领导全面贯彻到纪检监察全过程。具体体现在：一是更加强调纪检监察机关的政治属性。二是坚持党对纪检监察工作的绝对领导，更加有利于整合各方资源，增强监察工作的权威性和实效性。

（二） 建规立制是深化纪检监察体制改革面向中国式反腐治理现代化的基本方式

改革前，探索建立的纪检监察制度由于立规、立法配套未跟上，加之内外环境的变化和影响，纪检监察机关及其制度的稳定性不足。1988年，时任国务院总理李鹏就提出，“监察部门需要依靠法制，不能够搞运动”［44］14，这是建党以来纪检监察制度发展的一条重要历史经验。在行政监察法治时代，1990年后相继颁布《行政监察条例》《行政监察法》《行政监察法实施条例》《监察机关举报工作办法》《监察机关申诉工作办法》 等制度规范，推动了行政监察工作的制度化和法制化。在国家监察法治时代［32］，2018年《监察法》的颁布标志着监察法治化、体系化的开端，为探索监察制度的规范化、体系化指明了新的深化方向。在新的历史起点持续深化纪检监察体制改革，党和国家先后出台了《国家监察委员会管辖规定（试行）》《公职人员政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》等配套监察法规、党内法规，为纪检监察机关依法独立、权威高效地行使纪检监察权，更好贯彻落实纪检监察制度提供可靠的法律法规依据。同时，在有序推进中，需要注意纪检监察权与其他国家权力之间的衔接协调，明确纪检监察权运行的边界。如纪检监察制度与生态环境保护督察制度之间的衔接协调［45］，党内法规与监察法律法规之间的衔协调等。显然，推进纪检监察制度的法治化和体系化，不仅是纪检监察制度本身的优化，也涉及纪检监察制度与其他制度之间的衔接，这就需要在国家治理现代化的整体视野下推进纪检监察制度优势转化为治理效能，同时也从反向上促进国家反腐治理的现代化。

（三） 纪检监察互融是纪检监察一體化制度优势转化为治理效能的内生动力

百年自我革命历史实践中纪检监察在分离或合署交替变化的趋势下向前发展，最终指向纪检监察互融及其一体化，这样有利于加强党对纪检监察机关的领导，保障党的路线、方针、政策等能够全面贯彻到纪检监察工作中去，也更符合全面反腐、治腐反腐的中国实践。 大致来看，纪检监察合署办公经历了四次探索，第一次是苏维埃工农监察委员会与省县监察委员会“合在一个机关内办公”；第二次是新中国建立初期，中央纪律检查委员会与政务院人民监察委员会“可酌情实行合署办公”；第三次是中央纪律检查委员会与监察部合署办公；第四次是国家监察体制改革后，中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公。可以讲，前三次的合署是通过“合在”“合署”等进行的小范围内调整，其中第三次合署办公相对于第一次、第二次“合署”模式有较大的进步，推动第四次合署办公的主要原因是在总结前三次合署中的弊端，如行政监察的范围狭窄、权威性不足，与其他多主体之间难以衔接协调，监督的实效难以发挥。第四次合署办公是在党的领导下实现“纪监互融”后的一体化，“纪监互融”要求党的纪律检查委员会和国家监察委员会在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置的互融状态中达到最佳现代化治理功能发挥，二者从党内法治和国家法治层面共同加强对权力运行的制约与限制，以达监督权一体化、全覆盖的目的［46］。在领导体制上，由纪检监察机关“双重领导”中侧重同级党委领导为主转变为侧重上下级垂直领导为主，明确同级党委的主体责任，纪检监察机关监督的责任，更加突出纪检监察机关的独立性。因此，持续深化纪检监察体制改革，要在党和国家机构改革的视野下考察纪检监察互融标准。具体如下：一是要充分发挥新时代纪检监察合署办公的优势，以实践为导向推进纪检监察一体化；二是要明确纪检监察合署办公下“纪监互融”的边界和限度，正确处理党内监督与国家监察的关系，在“纪监互融”的限度下实现党和国家监督体系整体效能的全面释放和功能拓展。

（四） “以人民为中心” 的反腐治理理念是特约监察员制度规范化的逻辑起点

纪检监察体制自我革命的百年变迁史，也是一部“坚持以人民为中心的政治立场，推进党外监督和党内监督相结合”［47］的发展史。纪检监察权行使的廉洁意识与人民主权理论是通融的［48］。纪检监察制度的探索离不开社会层面的“民意基础”，马克思经典作家的政党、国家、社会三重维度下纪检监察制度是有机统一的。通过强化纪检监察制度的“人民性”，形成自上而下的党内监督、监察监督与自下而上的社会监督的内在统一。党在不同历史时期领导探索建立起了工农通信员制度、通讯检查员制度、监察通讯员制度、特邀监察员制度、特约监察员制度。这些制度既是不同历史时期监察制度的重要组成部分，也是人民群众参与监督的重要制度实践，是对马克思主义“政党-国家-社会”监督理论学说的中国化。

随着国家监察体制改革的持续深化，特约监察员制度对构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制具有积极作用，特约监察员是联系纪检监察机关和人民群众中的桥梁，因此，需要解决纪检监察机关、特约监察员、人民群众三方的职责边界、畅通渠道以及运行机制等问题［49］。特约监察员既要明确“监督员”的角色和定位，更要明确其联系人民群众的纽带作用，从而连接起释放人民有序参与监督的内生动力。《国家监察委员会特约监察员工作办法》对特约监察员的规定范围十分广泛，这是新时代面向国家现代化治理的内在要求。要充分将这一制度优势转化为治理效能，除了增强在“全国人大代表、从全国政协委员，中央和国家机关有关部门工作人员、各民主党派成员、无党派人士，企业、事业单位和社会团体代表，专家学者，媒体和文艺工作者”中选聘，还应该注重在“一线代表和基层群众”中选聘优秀的特约监察员。在拓展监察职能向基层延伸的同时，特约监察员也应当同步“配送”，形成监察职能到哪里，特约监察员的配套制度就到哪里。从形式到实质，形成人民群众、特约监察员、监察机关三者的良性连接，增强“以人民为中心”的反腐治理现代化实效。

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（责任编辑：文枢）

（校对：江南）