健全新型举国体制的逻辑思考与实践启示

丁明磊 黄琪轩

【摘要】健全新型举国体制，拓宽中国式现代化道路，需要从大国技术博弈的历史逻辑、经济社会发展的现实逻辑、宏观环境体系的演化逻辑来理解，有效发挥举国体制的优势，同时要提出新思路、采用新办法、创造新环境来避免传统举国体制的弊端，突破并超越西方现代化以资本为中心的根本逻辑，走出一条由科技创新强到产业强、经济强、国家强的发展道路。

健全新型举国体制要以国家战略需求和问题为导向，将“集中力量办大事”与“激发全社会创新创造活力”有机结合，以长期主义和“超越竞争”促进各类创新要素的新组合和合理流动等。健全新型举国体制要以改革驱动创新、以创新驱动发展，改善创新制度供给，加强创新政策整体设计和协调配合，推动政策向创新链条一体化整体设计转变，构建有利于创新的生态环境。通过政策引导，充分调动各类创新主体和全社会的创新积极性。

【关键词】新型举国体制  中国式现代化  科技強国  自立自强

【中图分类号】  D61                        【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.008

党的二十大报告提出“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”，赋予了“举国体制”新的使命和内涵。举国体制是在特定领域实现国家意志的一种特殊制度安排，世界主要创新大国在战略高技术领域都采取过集全国资源、举全国之力的做法（王志刚，2021）。当前，党中央提出要健全新型举国体制，对于把创新发展主动权牢牢掌握在自己手中，充分发挥我国制度优势、市场优势和人才优势，加快构建新发展格局和全面建设社会主义现代化国家具有深远意义。健全新型举国体制，拓宽中国式现代化道路，需要从大国技术博弈的历史逻辑、经济社会发展的现实逻辑、宏观环境体系的演化逻辑来理解，有效发挥举国体制的优势，同时要提出新思路、采用新办法、创造新环境来避免传统举国体制的弊端，突破并超越西方现代化以资本为中心的根本逻辑，走出一条由科技创新强到产业强、经济强、国家强的发展道路。

大国技术博弈的历史逻辑：举国体制的优势、缺陷与革新

历史上，构建举国体制往往是大国参与技术博弈的应对之策。苏联的举国体制是传统举国体制的典型代表，其既快速推进了工业化，提升了技术水平，夯实了苏联世界科技强国的地位，却也终让苏联陷入严重困境。我们要从大国技术博弈，尤其是美苏参与大国技术博弈的历史中吸取经验教训。传统举国体制在以下几个方面具有显著优势：第一，启动资源耗费多的技术项目；第二，促成协调难度大的技术合作；第三，推进技术风险高的战略布局。但是，传统举国体制也面临几项挑战：第一，缺乏对个体的市场激励以供应持续的资源投入；第二，具有“正反馈”特点的发展模式会弱化对既定政策的调适；第三，依赖统一布局与顶层设计所带来的系统风险而缺乏替代选择。传统举国体制的几个优势往往同其缺失相伴相生。因此，“新型举国体制”就是要在发挥举国体制优势的同时，弥补缺失、革故鼎新。

传统举国体制能够快速启动资源耗费多的技术项目，但缺乏对个体的市场激励以供应持续的资源投入。传统举国体制长于“启动”，却难以“持续”。美国经济史学家亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）在著作《经济落后的历史透视》中总结历史经验指出，越是后发展国家，越需要政府的强组织力以促进产业变革。工业化起步较早的英国放手让私人企业来推动技术变迁；起步较晚的德国靠更强有力的银行来推动产业升级；起步更晚的苏联则不得不借助强大的国家来推动产业变迁。越是后来者，工业化的进入门槛也越高，越需要强组织力（亚历山大·格申克龙，2012）。苏联传统举国体制就是强组织力的代表。当时，苏联政府集结资源取得了巨大的技术成就，成功研制了核弹、和平利用核能、建造了世界上第一艘原子能破冰船、完成首次太空载人飞行，等等。同时，苏联也依靠自身力量，开发具有自主能力的电子计算机。日本政府亦然。1976年，日本日益感受到美国IBM技术发展带来的压力，在通产省的支持下成立了超大规模集成电路（VLSI）技术研究会。该协会联合了日本多家公司，组织共同研究，多方参与的共同研究一直持续到1981年。该项目总预算为700亿日元，其中，政府出资300亿日元（Jeffrey， 1992）。

但是，以苏联为代表的传统举国体制的可持续性则不如日本。从1962年到1965年间，苏联政府对科学资金投入的年均增长率为10.9%；从1965年到1968年间，年均增长率下降到了9.3%；从1974年到1975年间，增长率更是进一步降至5.6%（Timothy， 1985）。苏联的太空探索、计算机开发等大型技术项目耗资不菲。由于缺乏市场收益，在20世纪70年代中后期，苏联领导人发现其军事科研经费捉襟见肘，大量技术项目难以为继。和苏联相比，更依靠市场的日本政府则能更为持续地提供资金。正如塞缪尔斯所言，日本重视技术的民用市场，激活了市场激励，日本的技术才能不断从民用转向军用（Richard， 1996）。日本政府将从民用市场收获的资源，转化到下一轮的技术升级的行动中。如此一来，当苏联政府发展高新技术的资金来源捉襟见肘时，日本政府则能持续为其重大技术研发提供资金支持。融合了市场激励的举国体制是“新型举国体制”，为举国体制找到了“微观基础”，保证了“集中力量办大事”的举国体制有持续的资源支持。

传统举国体制能够促成协调难度大的技术合作，但缺乏市场价格机制带来的“负反馈”机制对既定政策的调适修正。一般而言，重大技术都需要大范围的协调。在战争时期，美国政府更容易完成大规模协调的工作。青霉素的生产就是很好的例证。尽管英国病理学家亚历山大·弗莱明（Alexander Fleming）在1928年就发现了青霉素，但十多年后，青霉素仍停留在实验室阶段。第二次世界大战期间，美国联邦政府启动了一项大规模的青霉素生产计划，协调了20多家制药公司、多所大学以及美国的农业部参与其中。通过大规模协调，青霉素才得以从实验室走向寻常百姓家。又如，二战期间，美国联邦政府召集了4个主要的橡胶企业、标准石油公司、各大化工公司，组织了联合研发计划，投入了7亿美元建设工厂。依靠美国联邦政府大范围组织协调，才让美国合成橡胶技术逐步走向成熟。

苏联不仅通过中央计划协调国内生产，甚至协调苏东国家关键技术的生产。例如，为了协调计算机生产，苏联、保加利亚、捷克斯洛伐克、民主德国、匈牙利、波兰等国建立了政府间计算机技术委员会（Inter-Governmental Commission for Computer Technology）。在苏联领导下，各国同意生产同一标准的第三代计算机。保加利亚和匈牙利集中生产小型计算机，民主德国和波兰专注生产中型计算机，而苏联则倾力生产大型计算机（Wilczynski， 1974）。日本政府也积极协调各方，推动本国的技术进步。在汽车、半导体、计算机等高技术产业的发展历程中，日本诸多企业都从政府协调的资金与技术项目中获益。从1966年到1975年，日本通产省启动了一项耗资100亿日元的计划。该计划旨在发展超级高性能计算机（Super High Performance Computer）。以这项计划为杠杆，日本政府促成了多家企业合作，包括日立、富士通、日本电气、东芝、三菱等。在统一协作下，日本有的企業负责硬件，有的企业专攻软件（Jeffrey， 1992）。日本政府介入高技术发展的意义还在于为企业的规划与投资圈定一个焦点（focal point）。在政府部门介入后，向社会各界传递了比较明确的信息。各方力量将人员、资金、技术投向该技术领域，该领域的技术演练机会增多，能力积累增多，创新尝试增多。如此一来，该领域的技术发展就成了“自我实现的预言”。

但是，一般而言，传统举国体制具有“正反馈”特点的发展模式会弱化对既定政策的调适。在传统举国体制下，产业政策往往是由政治决策决定；而政治决策容易呈现“正反馈”特点。所谓的“正反馈”机制就是当A值提高造成B值提高，而B值提高后的信息反馈又将导致A值进一步提高。人的特性尤其是政治领域的特性会造就大量的“正反馈”机制（赵鼎新，2015）。要么是各行为体对权力的追随与尊崇，要么是人通过意识形态论证自身行为的正当性等，“权力”带来了更多的权力。和传统举国体制相关的政策一旦出台，就会有无数的行为体跟从追随，它容易被以往的成功所绑架，被意识形态所强化。即便政策遭遇挫折，执政者往往也会论证受挫原因并非政策本身，举国之力甚至可能推动该政策的实施达到一个新高度。如此一来，举国体制就会出现“骑虎难下”“上山容易下山难”的局面，只能“华山一条道”不断往前推进。传统举国体制的“正反馈”特点使得其难以自我调适和修正。例如，苏联的航天发射中心，从最复杂的发射平台、测试设施和实验仪器，到强大的助推器、太空舱以及生命维持系统，加之新式计算机和高灵敏度的仪器设备，这一切都是由苏联自主制造的。但是，苏联领导人却心存疑惑地提出了一个简单的问题：如果苏联有能力解决如此规模巨大且任务艰巨的难题，为什么苏联有时甚至要从国外获取最简单的东西（Timothy and Gustafson， 1990）？代表传统举国体制的、耗资不菲的苏联太空计划包含了太多政治决定，最终被越推越远，难以回头。市场中的价格规律则是一个“负反馈”机制。举国体制一旦脱离市场，缺乏市场价格机制带来的“负反馈”机制调适修正，只能被越推越远，直至出现重大问题。在“新型举国体制”中，我们就是需要用市场的“负反馈”机制来补充传统举国体制中的“正反馈”机制。

传统举国体制能够推进技术风险高的战略布局，但面临依赖统一布局与顶层设计所带来的系统风险而缺乏替代选择。当代技术发展具有门槛高、投资多、风险大、周期长等特点。仅凭借私人部门的力量，常常不足以克服相关阻碍。例如，在制药产业，一项新的研发计划，从项目启动到结束，耗时约17年。每种药物的研发需要投资约4亿美元，且失败率非常高，大约只有万分之一的合成药物能投放市场。即便新药能投放市场，也常常会有完全不同的用途。如果单纯靠市场，这样的投资便很难启动。即便是风险资本，风险投资考虑的项目，一般在三到五年也要看到回报，但很多重大技术的成长周期远远长于五年。风险投资对风险的偏好也弱于政府。在新技术发展早期，风险投资失败的概率非常高。在第一个阶段即技术成长的种子阶段，新技术失败的概率为66.2%；到第二个阶段，即技术的起步阶段，新技术失败的概率是53%。随后，失败的概率才逐渐下降（Mazzucato， 2013）。因此，在技术发展的种子阶段，风险投资等私人部门介入的可能性很小。此时，对风险敏感度低的公共部门投资反而最具优势。1980年，苹果公司还没有设计出iPod，亟需资金。此时，美国小企业管理局注册下的一家小企业投资公司为苹果公司注资500万美元。政府投资是“耐心资本”，而风险投资不是。政府投资允许长期回报，而风险投资不能。因此，举国体制能驱动技术风险高、投资周期长的关键技术布局。

日本和苏联的技术发展都依靠政府来承担高风险的投资。在苏联，无论是导弹、航天等军用技术，还是汽车、民航等民用技术，都由苏联政府介入来完成布局，以克服高技术带来的高风险。日本政府亦然，1949年，丰田汽车面临重大危机。由于当时日本汽车没有竞争力，投资风险极高，丰田公司难以获得银行贷款。因此，日本通产省的官员力排众议，明确指出救济丰田汽车并非浪费资源，发展汽车产业有助于刺激其他关键产业部门的成长，包括钢铁、金属、机械等行业（Jeffrey， 1992）。事实上，战后日本企业的资金有70%～80%依靠商业银行贷款；而这些贷款归根到底是由日本银行——即日本的中央银行提供的（查默斯，2010）。通过协调企业贷款，日本政府为企业发展高技术融资。有“耐心资本”的介入，日本企业克服了发展高技术带来的高风险。

但是，政府从事高风险投资的最大问题就是“把所有的鸡蛋放到同一个篮子里”。由于传统举国体制过于强调“顶层设计”“集中攻关”“统一布局”，不可避免容易出现“把所有的鸡蛋放到同一个篮子里”的问题。此时，系统风险会不断地累积。在美苏竞争中，美国诸多技术尝试都遭遇失败，但得益于多元主体的参与，如军人、官员、学者、商人，甚至还有电子游戏爱好者，各参与主体贡献迥异的技术标准与方向，因而使美国的技术有更多的替代选择。苏联传统举国体制往往集中规划过度而分散试错不足。连苏联和外资合作的汽车工厂，都高度集中在有限的几个厂家，如伏尔加汽车厂以及卡玛河卡车工厂（Holliday， 1979）。过度集中不仅带来竞争不足且影响技术绩效，更容易造成系统风险。日本则不然，在通产省的集中规划下，日本的企业仍保持了内部的竞争与分散的试错。1974年，世界上最大的高炉在苏联投产，纯容量为5000多立方米，但全世界名列第2位～第20位的高炉中，日本就占了13座（都留重人，1992）。这充分体现了日本与苏联不同的技术发展特点。研究者发现：在日本，产业集中度并不比欧洲高，同样一个产业会有多家企业进入。日本的模式是允许国内企业展开竞争，而非选定国家冠军（Terutomo Ozawa， 2005）。可以看到，无论是钢铁、汽车还有芯片，日本国内大体呈现“对外保护，对内竞争”的特点，有多家公司展开竞争和角逐。依靠市场，会有更分散的主体在试错；有不同的技术在尝试；有能多方位提供技术积累的平台；有更多的替代技术选择，等等。因此，“新型举国体制”就是要将“分散试错”嵌入“集中攻关”，以克服传统举国体制带来的系统风险。

由于没有统筹好安全与发展，苏联的传统举国体制难以为继。当前，“新型举国体制”需要充分发挥市场的力量。如前所述，要利用市场激励，使技术项目有持续的资源投入；用市场价格机制的“负反馈”特性来弥补政治主导的、以正反馈为主要特征的调适不足问题；要鼓励市场的多重主体参与，万众创新、分散试错，避免传统举国体制过于集中带来的系统风险。

经济社会发展的现实逻辑：以“超大市场规模”支撑“新型举国体制”

要解决传统举国体制的难题，就需要整合和拓展一个大市场。而市场开拓有三个关键方面：民用市场、消费市场和国际市场。

夯实“新型举国体制”的民用市场。塞缪尔斯的著作《富国强兵》展示战后日本的技术进步有一个显著的特点：就是“由民用到军用”（spin-on）。相比于苏联，美国有更强大的民用市场，而相比于日本，美国的民用市场略显逊色。为应对苏联的威胁，在长达半个多世纪的时间里，美国将三分之一的科学家和工程师部署在与国防相关的技术领域（Richard， 1996）。不同于美国，日本缺乏一个庞大的军用技术市场。在美国，往往是军用技术外溢到民用；而在日本，技术发展路径是民用技术外溢到军用。日本的国防需求不稳定，国防预算有限。1963年，政府与军队的需求仅占日本电子产品总需求的2.5%；而在美国，这一比例高达61.3%；在英国高达27.6%。美国生产的军用电子产品类别大约为日本的200倍；而在所有的电子产品中，美国的产量仅为日本的8倍（Richard， 1996）。日本的军事技术深度嵌套在民用技术当中。通往成功的道路有很多种，从美日苏的经验与教训来看，都离不开一个强大的民用市场来支撑。正是在其“举国体制”中夯实民用市场，融合了安全与发展，日本的举国体制才能有更好的表现。

巩固“新型举国体制”的消费市场。一般而言，由于安全竞争的驱使，传统举国体制容易“生产导向”而非“消费导向”。然而，如果缺乏一个足够庞大的消费市场，那么高耗费的技术投入终将面临严重的瓶颈。苏联曾依靠举国体制开发出电子计算机，但由于缺乏一个足够庞大的市场，苏联的计算机以及电子产品没有机会不断试错、不断改良，不断学习经验、不断积累能力。苏联没有美国的消费群体，缺乏足够的国内外消费者购买私人飞机、私人游艇、录像机、电视机、照相机、家用电脑等。和美国相比，苏联的消费市场不足；和日本相比，严重依赖经济计划的苏联的消费市场也显著不足。相关数据显示，1990年，苏联汽车工厂生产了将近200万辆汽车，其中有120万辆轿车和78万辆卡车。此时，苏联的汽车产量甚至低于十年前的水平（Siegelbaum， 2008）。与日本依靠消费来改进技术不同，苏联缺乏一个相应的市场来反馈到生产，激励生产。研究者发现，与西方发达国家制造的汽车相比，苏联汽车存在明显的技术缺陷，苏联的厂商无法向消费者提供质量保证。1960年，苏联人为他们的汽车保修6个月或1万公里；同年，美国的福特汽车将保修期延长到24个月或3.8万公里（Sanchez-Sibony， 2014）。一个庞大的消费市场就是让“新型举国体制”产出的技术产品有多样化的反馈，有多元化的试错，有多渠道的改进。

拓展“新型举国体制”的国际市场。和苏联相比，美国的IBM公司在西方世界安装了70%的计算机，它和其他三家美国公司一起占据了全球计算机市场90%的份额（拜伦德，2016）。由于有世界市场的支撑，美国的计算机产业获得了更多的资金和技术积累。日本亦然，和苏联相比，20世纪80年代中期以前，日本就能向世界市场出口技术产品。国际市场的开拓带动了出口的增加，出口不仅通过增加产出促进了经济增长，产量的增长还通过大规模生产降低了成本；同时，出口部门进入竞争激烈的海外市场也推动了国内生产效率的改进。通过开拓庞大的世界市场，日本的科技发展稳步推进。1950年，日本出口的商品主要是服装、玩具、纺织类产品；到了1975年，日本出口最多的产品包括钢铁、船舶、汽车、收音机等（彭佩尔，2006）。从出口价值来看，自1960年至1970年，日本的钢铁产量增长了大约7倍，船舶、金属制品、摩托车出口增长了5倍，汽车出口增长了4倍（Andressen， 2002）。由于日本存在巨大的国际市场，日本人引进、吸收、扩散外来技术的动力更强劲。苏联则不同，购买技术许可证通常被苏联人视为一种替代进口的手段，而不是促进出口的手段。获得技术以后，日本总是积极去改进，而苏联则缺乏这样的努力（Josef， 1985）。当前，通过拓展国际市场，依托内循环，推进外循环，“新型举国体制”下的新技术将有更广阔的发展平台。

综上所述，苏联传统举国体制的困境在于：苏联既难以为技术发展提供持续的资金支持，又难以为技术产品的改进提供广阔的试错平台，还难以为技术研发的失败提供多样的替代选择。而整合“民用市场”“消费市场”“国际市场”三个市场的意义在于：一个广阔的市场既提供了持续的资金来源，又为技术产品的改进提供广阔的试错平台，还为技术研发的失败提供多样的替代选择。因此，建设“新型举国体制”，就需要统筹发展与安全，激发市场活力，依托“超大市场规模”来支撑“举国体制”。当前，发挥我国“超大市场规模”优势，促进国内与国际“双循环”，正是用大市场的力量来补充传统举国体制的不足，挖掘“新型举国体制”的新动能和新优势。

宏观环境体系的演化逻辑：新型举国体制以自立自强为核心形成高质量发展的动力系统

当前，中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大變局相互交织、相互激荡、相互影响，中国发展面临的环境、任务和需要解决问题的复杂程度已发生了历史性变化。在此背景下，中国开启了迈向创新型国家前列和建设科技强国的新征程。未来我们将面临愈加复杂的国内国际环境和诸多新问题和新任务，统筹好“两个大局”，必须要有大战略，关键是要做好自己的事情，独立自主、自力更生才是中华民族奋斗的战略基点。

新型举国体制是在建成科技强国目标下，我国从科技大国迈向科技强国的有力保障。党的二十大报告明确了到2035年我国发展总体目标和未来5年目标任务。就科技发展而言，到2035年，我国经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列，建成科技强国；未来5年，科技自立自强能力显著提升。科技强国是科技原创水平高、创新引领能力强、经济实力、综合国力和世界影响力强的国家，是建设现代化强国的前提条件和战略支撑，是应对世界变局、实现民族复兴的基石，是由发展中大国走向社会主义现代化强国的必由之路（丁明磊、黄琪轩，2022）。面向2035年，在全面建成小康社会基础上进一步基本实现社会主义现代化、跨越中等收入陷阱、适应我国社会主要矛盾发生的根本性变化，以及在若干重要技术领域逐步形成先发优势，建设新型国际科技合作关系等，都对科技创新发展提出了新的需求。我们要抓住新时代发展的新机遇，紧密围绕经济社会发展的新需求，发挥综合优势，推动科技发展迈上新台阶。

我国正在从科技大国迈向科技强国。我国的科技实力正处于从攻坚突破、加速追赶转向自主可控、原创引领，从全球创新跟随者、参与者转向引领者、贡献者的新阶段。随着我国的科技创新从跟跑为主迈向并跑为主，应着眼发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制优势，坚持底线思维、问题导向，立足当前、谋划长远；着眼科技发展及经济社会的关键问题，“向科技要答案”，实现“科技突围”，确保经济发展不失速、科技发展不中断，不断提升我国发展的独立性、自主性和安全性，充分发挥科技创新在中华民族伟大复兴战略全局中的支撑引领作用、在世界百年未有之大变局中的关键变量作用。

新型举国体制以自立自强为内核，坚持走中国特色自主创新道路。走中国特色自主创新道路是我国科技事业发展的重要历史经验，也是中国式现代化的核心要求。当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，逆全球化盛行，单边主义、保守主义盛行，国际环境的不稳定性不确定性明显增加，世界经济复苏乏力，全球产业链供应链面临重塑，不稳定性不确定性明显增加。国际政治经济格局进入深度重构期，大国博弈呈现高度竞合态势，科技创新日益成为国际战略博弈的主要战场，对科技创新制高点的竞争空前激烈。围绕高科技的封锁与反封锁、脱钩与反脱钩逐渐展开，成为大国科技竞争“新常态”。以美国为首的西方国家不仅在信息、生物、新材料、新能源等具有战略意义的领域加大对我国的打压力度，通过强化对我国多边出口管制、建立各类技术联盟、主导科技规则话语权等形式和重塑技术规则、领导技术标准制定等手段，体系化地加强对我国的科技遏制。我国科技领域的外部安全风险仍会持续存在，部分领域风险继续加大。关键核心技术成为科技自立自强的基础和大国竞争的利器，能否迎难而上抓住科技革命的时代机遇，提升科技创新的体系化能力，前瞻部署战略科技力量，事关中华民族伟大复兴中国梦的实现。

新型举国体制下的自立自强以关键核心技术自主可控、科学技术原创能力强大、重大原创科学思想和科技成果持续产出，优质创新要素高度集聚、创新人才层出不穷、社会充满创新活力为标志，以坚持自主创新与实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放合作的辩证统一为特征（刘垠，2022），以高水平科技自立自强支撑高质量发展和高水平安全。在当前国内外形势下，健全新型举国体制，一是为了突破“卡脖子”技术及更大范围内的关键核心技术，实现科技突围，确保科技安全、产业链安全乃至国家发展安全；二是为了面向大国战略博弈赢得主动权，占据有利、主导地位，为构建新的国际话语体系、叙事体系提供坚强支撑。通过健全关键核心技术攻关的新型举国体制，实现“卡脖子”技术突破、若干重大领域关键技术引领、未来颠覆性技术领先、技术原创能力和产业创新能力全面提升，在科技领域掌握主动权，在产业高端环节掌握话语权，并以关键技术攻关提供新动能，推动全球经济发展、人类整体科技水平提升。

新型举国体制强调科技与经济发展的互动和“正反馈”循环，提高创新体系整体效能和促进高质量发展。世界发展的历史表明，经济周期与科技革命呈现高度关联性、耦合性特征。当前及今后一段时期，世界经济结构深度调整与新一轮科技革命、产业变革形成历史交汇，发展的新能量不断集聚，可能成为全球生产力新跃升的突破口，对经济社会发展将产生全局性的影响。从最近几十年发展看，经济发展与科技创新关系更加密切。随着数字化时代科技成果转化应用周期逐步缩短，科学和技术日益成为经济发展的主导要素，并在经济短周期演化中扮演更加重要的角色。随着新技术、新产品大规模加入经济循环，不断创造新需求、新市场，既能形成新的发展方向和增长点，也可校正经济发展的走向，在短时间内能够再度推动经济繁荣。当前，新一轮科技革命与产业变革深入发展，各国创新战略部署进一步积累了突破变革的能量，全球经济增长的新动力正在加速孕育，有可能为新一轮经济复苏带来重大机遇。

从长期看，我国处于要素驱动、投资驱动、创新驱动共存并逐步向以创新驱动为主转变的关键时期。支撑发展的要素条件以及竞争环境发生深刻变化，传统要素的驱动力减弱，依靠科技创新加快调整经济结构和转变发展方式的任务非常迫切。由于新技术、新产品、新业态不断涌现，我们面临的规则和赛场正在发生变化，迫切需要加快培育应对新规则和新赛场的能力。在过去几十年的发展中，我国较好地利用了后发优势，通过要素和投资驱动，实现了经济的高速增长。但随着发展阶段的不断推进和发展水平的不断提升，我们利用后发优势的空间日益缩小，传统要素投入的边际效益日益递减，迫切需要在继续用足用好后发优势的同时，依靠科技创新创造新的竞争优势，实施创新驱动发展战略，通过新要素的高效组合，形成更高水平的生产力，拓展新的战略空间，实现高质量发展。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国式现代化发展和科技强国建设目标为国家创新體系建设提出新使命和新要求。健全新型举国体制要运用新的思路推动完善国家创新体系建设从而提升整体效能，通过不断加强科技与经济发展的互动和正反馈循环，提升科技引领能力和破局能力，实现经济发展的高效率和高质量；通过培育科技领军企业、推进新技术应用、谋划未来产业、打造创新高地等，谋划和抢占未来产业发展先机和新赛道，促进数字经济和智能化变革，打造经济发展新动能，引领新一轮技术经济长周期和新范式，塑造新时代更多的“先发优势”，有力推动中国式现代化道路越走越宽广。

健全新型举国体制为中国式现代化道路提供科技支撑的思路与重点任务

党的二十大报告擘画了全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。健全新型举国体制为中国式现代化道路提供科技支撑，要坚持党对科技创新的全面领导，统筹推进“五位一体”总体布局，坚持激发市场动力和发挥政府引导作用相结合，坚持独立自主、自立自强，以实现中华民族伟大复兴为主题，以国家战略需求为导向、以市场应用为目标，加强战略谋划和系统布局，把政府、市场、社会有机结合起来，把研发、生产、消费同步统筹起来，集中优势、分工协作，推动技术自主能力和国际影响力双提升，推动实现人的全面发展和社会全面进步。

新型举国体制要将“集中力量办大事”与“激发全社会创新创造活力”有机结合，实现体制机制“破局”。党的二十大报告提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。政府与市场的关系，是一道世界性经济学难题，也是考察各国政治、经济和社会发展的重要方面（王伟域，2021）。发展社会主义市场经济，政府与市场有机结合，构成了中国特色自主创新道路的核心优势。构建高水平社会主义市场经济体制，推动有效市场和有为政府更好结合，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，将“集中力量办大事”与“激发全社会创新创造活力”有机结合，是健全新型举国体制的必然要求。

新型举国体制要实现体制机制“破局”，发展市场化创新机制，构建有利于创新发展的市场竞争环境、产权制度、投融资体制、分配制度和人才培养引进使用机制，形成有利于激发全社会创造力的体制，培育有利于创新资源高效配置和创新潜能充分释放的社会环境，筑牢发挥科技创新先发优势的制度基础。同时，坚持有所为、有所不为，需要政府加强资源配置优化统筹，加强对重点前沿问题、关键核心技术“卡脖子”问题等的战略部署，加快对关键领域的战略部署和倾斜式资源配置，加快实现重点突破。

新型举国体制要以长期主义和“超越竞争”促进各类创新要素的新组合和合理流动，克服各类问题和障碍。我国生产函数正在发生变化，经济发展的要素条件、组合方式、配置效率发生改变，面临的硬约束明显增多，高质量发展和科技创新成为多重约束下求最优解的过程，在全面建设社会主义现代化国家阶段，必须解决好质的问题，在质的大幅提升中实现量的持续增长（刘鹤，2021）。“超越竞争”的新型举国体制是当前形势下加快构建新发展格局的重要支撑和内在要求。这意味着以长期的、合作的思维，重新理解和解决目前我们市场经济在发展中产生的时间维度和空间维度上的问题，优化战略、决策和行为，以长期主义和协同合作促进各类创新要素的新组合与合理流动，激励技术创新，这也是长期战略能力、创新能力、合作能力的体现（本力，2022）。

当前，健全新型举国体制仍面临以下问题和需求：一是面向前沿科技的原创力不足，面向经济主战场的产业技术创新主导力不足，面向国家战略需求的重大创新组织力不足，面向全球价值链竞争的关键环节控制力不足和面向全球创新资源配置的吸引力不足。二是我国科学技术储备有待进一步加强，关键核心技术受制于人的局面还未得到根本解决，产业总体上还处于全球价值链的中低端，科技创新累计投入仍然不足，与发达国家有进一步拉大差距的风险。三是有利于创新驱动的市场环境尚待完善。全社会消费需求特别是带动经济增长的新产品新技术消费需求还未得到有效释放，企业技术创新主体作用发挥不够，传统的行政审批、市场准入、标准规范和监管体系制约创新产品的应用发展。四是以科技创新为核心的全面创新格局还未形成。近年来，中央和地方陆续出台了一系列激励创新的政策，但部分创新政策落实尚不到位，政策宣传解读以及评估监督不足，创新政策制定和实施部门协调难度大，消减了政策的实施效果，同时还存在对新规则和新赛道变化的战略应对能力不足等问题。

新型举国体制要以国家战略需求和问题为导向，做到六个方面的“统一”和五个方面的“坚持”。通过历史比较分析，健全新型举国体制需要坚持国家战略需求导向和问题导向，实现六个方面的统一（丁明磊、黄琪轩，2022）：一是新型举国体制要做到安全竞争与经济博弈二者并行不悖；二是新型举国体制要实现政府引导与市场激励二者交融互补；三是新型举国体制强调技术生产与技术消费二者齐头并进；四是新型举国体制要实现集中攻关和分散试错二者协力互助；五是新型举国体制要推动技术自主与技术分工二者相互促进；六是对实现社会主义现代化坚定创新自信与弘扬自力更生、艰苦奋斗、奋发图强的精神谱系相互辉映。

在新型举国体制的实现路径上，应当着力坚持以下原则：一是坚持把科技创新作为未来的投资重点和优先领域，引导全社会加大科技创新投入，充分释放全社会的创新活力。二是坚持培育新增长点与促进传统产业升级并重。既要重视提升传统产业整体创新能力，避免放弃基础和优势来打造新动力的急躁，又要重视依靠创新培育新产业，避免错失产业变革带来的跨越式发展机遇。三是坚持培育内生能力与整合国际市场资源相结合。充分利用好国内、国外两个市场两种资源，统筹发挥好内需与外需、内资与外资、内智与外智的作用，形成全方位更高水平的开放创新发展新格局。四是坚持促进创新供给与有效激发创新需求相结合。既要加大科技创新的研发及应用，不断提高创新产品供给，又要加强需求引导，清除市场障碍，为新技术新产品的应用创造更加广阔的市场空间。五是坚持强化创新政策执行与增强精准性协同性并重。完善创新政策落实机制，促进各方改革协同推进，狠抓落实，确保已有政策执行到位；进一步深化改革，不断提高创新政策精准性和实效性。

健全新型举国体制的措施与政策建议

健全新型举国体制要以改革驱动创新、以创新驱动发展，改善创新制度供给，加强创新政策整体设计和协调配合，推动政策向创新链条一体化整体设计转变，构建有利于创新的生态环境。通过政策引导，充分调动各类创新主体和全社会的创新积极性。

第一，通过实施一批国家重大科技项目，突破“卡脖子”技术，实现关键核心技术自主可控；抓紧部署实施一批面向未来的、能够体现国家战略意图、牵引未来经济增长的重大科技项目和工程。瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，研判具有先发优势的关键技术、引领未来的基础前沿技术，做好国家战略需求规划和攻关技术清单凝练，形成完整的目标、任务、时间节点计划。以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，重點研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术。完善突破“卡脖子”技术的体制机制，建立统一高效的决策指挥体系、有力的动员机制和责任落实机制。统筹各方力量形成可复制、可推广、自驱动的攻关模式，使产、学、研、金、服等市场主体发挥能动性。

第二，堅持把能力建设作为健全新型举国体制的基础，加快提高科技创新的战略牵引和源头供给能力。加强创新驱动发展战略任务的创新载体布局，提高创新创业的要素聚集能力，在整合现有科技创新资源的基础上，加快建设一批国家实验室、国家技术创新中心等，打造引领发展的战略科技力量和平台，探索现代化运行机制，促进产学研协同与国内外创新资源整合，发挥对国家战略目标的支撑作用。以重大场景引领科技创新，围绕乡村振兴、制造强国、交通强国、网络强国等国家重大应用场景，发掘面向未来的新需求、新应用，创造新场景。加快建设新型现代化通用基础设施，重点加快构建高速低费、泛在智能、安全可控的新一代国家信息基础设施，为经济社会数字化、网络化、智能化发展提供坚实的基础。

第三，通过不断完善新型举国体制重塑科技创新全链条，着力提升国家创新体系效能。推动有效市场、有为政府和活力社会更好结合，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，优化科技资源配置，提升体系化能力和重点突破能力，不断完善高效、协同、开放的国家创新体系。发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，加强有组织科研，构建协同攻关的组织运行机制，布局战略科技力量建设，向体制化、体系化、协同化方向发展。强化企业的科技创新主体地位，紧紧围绕培育和提升微观企业创新能力目标，强化市场在企业创新竞争过程中的决定性作用，推进构建以竞争中性为原则的创新政策体系，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效，全面链接创新链、产业链、资金链、人才链，强化跨部门、跨学科、跨军民、跨央地整合优势资源和力量。

第四，建立长周期的科教资源协同机制，将新型举国体制与我国人力资本、市场需求和产业体系及产业链优势相结合。从改变教育和人才培养方式入手，强调把创新思维贯穿于学前教育、基础教育、高等教育，加强科教结合、产教结合，培养人才，将青少年科技教育定位到创新人才培养最前端，以形成更好的人才制度优势。深化科教协同，加强科学技术前沿问题科研布局和高校学科设置布局的协同互动，形成贯通式创新人才培养体系。坚持引育并重，打造世界重要人才中心和创新高地。同时，既要引导弘扬中华传统的创新精神如企业家精神、工匠精神等，也要引导吸收全球多元的创新文化，为营造多元包容的创新环境提供政策支持。

第五，增强改革协同性，形成重大政策措施的联动效应。高度重视科技创新作用，加大逆周期调节力度，加强各项改革措施的协调联动，做好制度衔接，形成目标一致、相互配合的政策合力。要统筹推进科技领域改革和其他领域改革，狠抓落实，通过评估监督、典型推广、宣传引导等多种方式，进一步推进改革及政策的落地。要加强部门间政策协调，把创新政策融合到科技、产业、贸易、教育、财政、金融等各项政策中，各部门政策要体现支持创新的重要导向。要加强中央与地方的政策和行动协调。同时，要根据技术进步、环境保护的要求定期更新技术政策，清理落后的技术规范、标准，为新技术的应用清除障碍。

（本文系国家社会科学基金重大项目［项目编号：20VMG036］、科技部研究专项“面向科技强国建设的科技能力体系化构建与提升路径研究”和国家高端智库重点研究课题“开放合作支撑科技自立自强的路径、政策和保障措施研究”的阶段性成果；科学技术部吴家喜博士、中国科学技术发展战略研究院秦铮博士对本文亦有贡献）

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責 编／张 晓