新型举国体制中的政府与市场

2023-05-30眭纪刚

人民论坛·学术前沿 2023年1期

【摘要】构建与完善社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，是我国应对国际科技竞争和新科技革命挑战的新型制度安排。新型举国体制坚持社会主义基本制度与市场经济有机结合，既充分发挥政府职能，又尊重市场经济规律，政府与市场在创新主体、创新资源、创新动力、创新组织等方面的作用都得到强化。为了充分发挥新型举国体制在关键核心技术攻关中的作用，仍需正确处理政府与市场关系，从多个方面完善新型举国体制。

【关键词】新型举国体制关键核心技术政府市场

【中图分类号】F724 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.003

改革开放以来，我国经济快速发展，科技水平显著提升。但是由于我国开始从事现代科技活动的时间较短，科技创新能力与发达国家仍有较大差距，一些关键核心技术仍然没有完全掌握。在日趋激烈的国际竞争中，核心技术成为一国竞争优势的重要来源，且无法通过市场交换获得。因此，只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，而探寻新发展阶段的关键核心技术攻关模式、寻求破解我国科技发展难题的路径，已成为建设科技强国的重要任务。

在现代经济中，政府与市场都是配置资源的手段，如何正确处理政府与市场关系，既是经济理论的焦点，也是发展政策的核心。对于中国这个后发转型国家而言，正确处理政府与市场关系，更是科技创新与经济发展的重中之重。构建与完善社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，既是中国自身科技发展实践的需要，也是中国对这一世界性难题的探索与回应。新型举国体制是社会主义市场经济条件下的举国体制，必须坚持社会主义基本制度与市场经济有机结合，既充分发挥政府职能，又尊重市场经济规律，协同发挥政府与市场在关键核心技术攻关中的作用，在集中力量办大事和充分释放市场活力中把握新型举国体制这一制度优势。

新型举国体制“新”在何处？

从新中国成立初期到改革开放之前，我国重大科技发展一直采用以行政命令方式在全国范围内统一配置各类资源的举国体制。这种组织制度和运行机制适应了我国在国家建设初期资源匮乏、资金短缺、工业基础薄弱、优秀人力资本短缺的初始条件，充分发挥了国家的资源动员优势和集中力量办大事的制度优势，并取得了“两弹一星”和人工合成胰岛素等重大科技成就。但是传统举国体制在取得显著成效的同时，也存在一些不足，主要体现为过于依靠政府力量调配资源，为了实现技术从无到有的突破，忽略了市场盈利能力和市场竞争力，对市场需求和变化不够敏感，加剧了科技与经济的脱节。[1]

改革开放之后，我国逐渐确立了社会主义市场经济制度，形成了市场导向、分散化的创新布局，企业成为技术创新的主体。随着国际科技竞争日趋激烈，我国各类创新主体自主创新能力不足的问题逐渐凸显。特别是在关键核心技术领域，如果继续采取分散的、各自为战的创新组织模式，我国将无法应对发达国家的技术垄断和新一轮科技革命的挑战。因此，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。2022年，中央深改委第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主義市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，会议指出“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来”。

由于举国体制会打破经济社会运行的常规状态，其应用对象必须对国家稳定和发展具有至关重要的战略意义，并且不违背经济长远发展规律，如此才具有合理性。中央文件将新型举国体制的适用范围限定为“关键核心技术攻关”，对新型举国体制的理解要从辨析关键核心技术的性质开始。一方面，由于关键核心技术的应用范围较广，具有很强的外部性，因此，在一国范围内具有公共产品的特征；但是，由于关键核心技术事关国家科技、产业领域的安全和竞争优势，能够确保一国在一定时间内的领先地位，很难跨国流动，因而，又具有一定的垄断性。上述两个特征决定了关键核心技术的开发是政府的责任。另一方面，不同于传统举国体制下技术攻关不直接面向市场、创新主体主要为科研机构、主要依靠政府财政投入的创新模式，社会主义市场经济条件下的关键核心技术大多是产业共性技术，需要直接面向市场，创新主体除了高校、科研院所之外，还包括企业，创新投入除了政府资金外，还要引导社会资金。由此可见，新型举国体制是引入了市场机制的举国体制，具有显著的市场特征。总体而言，由于关键核心技术的复杂性，政府和市场机制都难以独立发挥作用，需要政府动员和调配全国力量，以国家意志的战略使命作为共同体的行动指南，形成大规模社会协作，将传统的科学准则、政治逻辑和经济利益之间的冲突内化到共同体的协商框架中，从而激发全社会的创新潜力，完成既定的战略目标。[2]

新型举国体制是社会主义市场经济条件下的制度创新，是我国集中力量办大事的制度优势、超大规模的市场优势，发挥市场在资源配置中决定性作用，以及更好发挥政府作用的结合。[3]与传统举国体制相比，新型举国体制的一个重要特征是实现有效市场和有为政府有机结合，这是新型举国体制中“新”的最重要体现。如何理顺新型举国体制中政府与市场的关系，成为健全新型举国体制的重中之重。

不同理论视角的政府与市场关系

政府与市场关系是经济理论与政策界的经典话题。从经济思想史来看，经济理论和经济政策演进的基本逻辑是围绕政府与市场的关系而展开的。但是，在理论的演进过程中，不同流派的学者们对政府与市场的关系各执一词，甚至形成了对立观点。从各国实践来看，政府与市场关系不断摇摆，二者在配置资源方面都不是万能的，始终存在政府失灵或市场失灵的现象。只注重市场而忽视政府的作用，或过度注重政府而忽视市场的力量，都可能导致发展战略失败。因此，需要在政府与市场之间保持适当平衡，但这种平衡在各个国家的不同时期和不同发展阶段各不相同，没有一个统一标准。因此，习近平总书记在阐释这一问题时指出，政府与市场的关系是一道“经济学上的世界性难题”。[4]新型举国体制的构建和完善，首先要在理论上厘清政府与市场关系的学理和机制。

经济学理论的重大进步通常带有鲜明的时代烙印，一些著名的经济理论都是为解释特定时代的重大经济现象而提出的。如市场派学者认为，市场在资源配置中发挥决定性作用，政府应限定于“市场失灵”领域发挥作用，甚至不发挥作用。例如，亚当·斯密在《国富论》中提出，利用“看不见的手”可以实现市场自发配置资源，政府只是扮演“守夜人”角色。而新古典经济学描述了一个在若干严格假设前提下的充分市场（完全竞争市场），可以自动实现市场出清。20世纪80年代，新自由主义更是宣扬市场能够自动解决任何经济问题，进而完成资源的优化配置。然而，现实的经济运行总是在信息不充分、各种不完全竞争、机会主义、交易成本、市场外部性、以及市场失灵等多重状态下运行的。[5]因此，基于效率导向的自由市场难以完全达到社会资源配置的最优状态。

与古典经济学家所描述的自发调节的市场体系相反，李斯特指出，亚当·斯密的市场分工理论忽视了分工主体之间的协调与合作，而且英国自身崛起依靠的并不是斯密宣扬的自由市场，而是各种政府保护。[6]马克思和恩格斯深入研究了资本主义经济的资源配置机制，揭示了资本主义市场的本质和无政府主义的弊端，指出它对人类社会财富造成极大的浪费和滋生两极分化的致命缺陷。[7]特别是1929年西方國家陷入大萧条后，自由主义理论对于推动经济增长束手无策，凯恩斯的政府干预理论登上了历史舞台，并在西方确立了重要地位，直到20世纪70年代“滞胀”危机出现后才逐渐式微。苏东国家和其他后发国家的计划经济在20世纪80年代遭遇危机，使人们对政府配置资源的方式产生怀疑，致使新自由主义大行其道。然而，在经历了2008年金融危机后，全球又开始反思新自由主义的危害。[8]

在主流经济学谱系中，无论是自斯密以来的经济自由主义传统，还是凯恩斯以来的国家干预主义传统，都存在“二元对立论”的倾向。[9]例如，以美国为代表的西方国家在实现工业化后，极力宣扬自由市场理论，认为后发国家政府干预经济活动破坏了市场规则。在全球化时代，一般竞争性产品确实是“造不如买，买不如租”，但是主流经济理论没有告诉我们应该如何塑造国家战略领域的能力。而发展经济学中的赶超理论为后发国家政府干预提供了理论基础。因为发展中国家没有完善的市场制度，也没有足够的市场规模，所以需要国家发挥引导作用，通过关税保护、产业政策、创新政策、政府采购等手段促进科技创新，提高生产力。日本和韩国正是通过贸易政策、产业政策、技术政策等方式帮助国内企业在特定领域实现追赶。基于此，西方政治经济学界形成了“发展型国家”理论，即认为发展型国家通过制度化的方式将其发展战略渗透并落实到市场经济之中。[10]即使是欧美发达国家，虽然建立了高度发达的市场经济，但是国家也从未袖手旁观，反而更加紧密地“嵌入”创新系统中，通过与企业密切合作实现技术领先。[11]

在西方主流经济理论和政策语境下，市场作用是默认的前提，但是社会主义市场经济并不把西方推崇的自由市场作为默认背景与调配资源的全部力量。[12]利用国家力量将市场经济的自发性引导向国家发展目标，既是社会主义市场经济的内在要求，也是中国特色社会主义政治经济学的逻辑要义。在改革开放40多年的理论创新和实践创新中，我国对政府与市场关系的认识不断深化。从早期提出有计划的商品经济，到社会主义市场经济；市场在资源配置中的作用从基础性到决定性，同时要更好发挥政府作用，凸显了社会主义市场经济改革的方向，明晰了政府与市场各自发挥作用的边界。这一定位抛弃了市场与政府的二元对立，表明政府和市场“两只手”在经济发展过程中都不可或缺。在社会主义市场经济条件下，既要激发市场和社会的活力，又要限制和调节资本过度逐利性；既要克服和破除过去政府的大包大揽，又要更好发挥政府统筹协调作用，促进市场配置和政府调控的有效结合，这也是我国构建新型举国体制的政治经济环境。

政府与市场在科技创新中的一般作用

政府与市场都是资源配置的重要手段，在科技创新中也不例外。一般而言，在市场供给有效的领域须尊重市场配置资源的决定性作用，在市场失灵的领域则应发挥好政府的作用。在科技创新中，市场的作用主要表现为“对技术研发方向、路线选择和各类创新资源配置的导向作用”[13]；政府侧重于自上而下发挥引导作用，通过规划、计划、补贴、采购等方式，配置创新资源，保障重要领域所需，并为市场主体创造良好环境。[14]

市场在科技创新中的基础作用。在市场经济中，企业为争夺资源和市场而展开各种竞争活动。市场通过价格机制反映资源稀缺性，通过竞争激励机制优化配置创新资源，迫使企业不断改进生产工艺、提高生产效率、创新组织制度、推动经济结构不断变化和发展。[15]正如熊彼特所说，创新是一种动态竞争替代过程，竞争不仅是优胜劣汰，而且竞争本身就是一个创新和演化过程，是以创造性破坏为特征的内生增长的核心要素之一。[16]鲍莫尔也认为，市场竞争是一部能量巨大的增长发动机，如果没有企业竞相生产出更好的产品，那么经济发展就会非常缓慢。[17]因此，企业为追求超额利润而展开的市场竞争是创新的微观基础。

工业革命后，主要国家创新越来越活跃，背后的动力要归功于日益激烈的市场竞争压力。早期的创新活动比较简单，大部分发明是对已有工艺和产品的增量改进。因此，很多技术创新是由工匠和发明家独立完成的，如第一次工业革命时期的纺织机、以及瓦特对蒸汽机的改进等。到第二次工业革命时期，随着技术复杂性的提高，创新活动需要巨额的研发经费、复杂的仪器设备和高度的组织性。企业为了提高创新效率开始设立工业实验室，雇佣科学家进行有组织的研究工作，如德国的拜耳、巴斯夫等公司，美国的通用电气、AT&T等公司。这次创新模式的转变，催生了大量划时代的新技术和新产品。

科技创新与经济活动的互动关系表明，科技创新要满足市场需要才能取得重大突破，才能在经济发展中发挥驱动作用。正如恩格斯所言：“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”[18]一般而言，高校和科研机构的科技创新活动不是为了直接满足市场需求，因此，对市场需求变化的响应不够灵敏。而企业作为市场的微观主体，能在激烈的竞争中敏锐捕捉市场需求的变化，不断改进和完善工艺设备，把科学知识和技术成果转化为满足市场需要的产品。企业之间的竞争和模仿会促进新技术的扩散和传播，引领全社会的创新。因此，在市场经济发展过程中，确立企业创新主体地位至关重要。

政府在科技创新中的引导作用。尽管市场在科技创新中发挥了重要作用，但是纯粹的市场机制也有明显的不足之处。因为作为市场信号的价格波动只反映短期的供给需求状况，却无法反映国民经济长期变化的结构性问题。而企业在市场竞争中为了追求经济收益，往往对社会和环境问题视而不见，可能陷入次优的、路径依赖的技术方向并自我强化。而且企业因市场导向并无动力直接关注基础性创新，需要以政府力量对基础研究和推动公共品发展的科研活动提供支持。此外，还有很多周期长、风险大、难度高的战略性科技活动，因为短期内难有收益，企业一般也不愿意投入。但是这类科技活动又与提升国家竞争力密切相关，因此，政府需要在科技创新中弥补市场失灵，引导市场主体有意识、有组织地进行技术创新，由政府承担技术性能和商业前景不明的创新成本。一般而言，风险越高，投入越大，越需要政府力量介入。

虽然在不同国家的创新模式中，政府扮演的角色不尽相同，但都存在着或明或暗的国家力量。国家的功能被认为是“鼓励科技活动的形成，并影响社会各部门对科技的判断、理解和需求”[19]。即使在西方发达国家，科技创新活动也不会完全交由市场完成。实际上，在许多关键技术开发的背后是国家对科技事業的全面领导，只有跨过最初的风险阶段之后，这些技术才由企业部门整合，成为突破性的创新。马祖卡托强调，在科技创新过程中，政府通过“塑造”市场和制度，能发挥更大的市场驱动作用，而不是由市场自我驱动。微软、苹果等科技巨头，就是在这种政策推动下出现的。例如，苹果手机中的很多关键技术都来自美国国家力量的推动，因特网来自美国国防部高级研究计划局（DARPA）组建的阿帕网，全球定位系统（GPS）源自美国军工项目，触屏技术由美国国家科学基金会（NSF）和中央情报局资助，智能语音助手Siri的技术是DARPA人工智能项目的副产品。[20]如果忽略政府作用，很多科技企业就不会产生。

此外，科技创新活动对制度环境极为敏感，需要建立一套完整的创新体系为创新活动提供保障，创新体系的效能直接影响科技创新的绩效，因为很多前沿科技和创新活动需要依靠超大规模的资本投入和团队协作才能完成。这样的创新已经不再是几家企业、几所大学、几个科研机构能够承担的了，而是需要一套高效率的组织体系来加以支撑和运转。[21]创新系统不仅难以自发形成，其运行也常常出现失灵。政府在创新中的作用不再局限于弥补市场失灵和“创造市场”，还要深深嵌入系统之中，进行制度建构、跨部门协调、保护知识产权、维护公平竞争环境、促进知识扩散、纠正“系统失灵”等活动。如果说市场失灵针对的是资源配置问题，那么资源生成或者资源创造，就需要政府发挥关键作用。[22]正如凯恩斯所言，对政府来说，“重要的不是做那些有人已经在做的事，而是去做那些目前根本无人去做的事”[23]。

新型举国体制中的政府与市场

新型举国体制下的关键核心技术攻关，与一般的技术创新活动既有联系又有区别，政府与市场在其中的作用也有所不同。政府不仅弥补市场失灵，市场不仅促进竞争，政府与市场的作用以及二者的关系都将得到强化。新型举国体制有效发挥作用的重要前提是政府与市场的关系是否清晰，即能否让市场与政府在新型举国体制运行过程中相互协同与耦合，避免因为实施后发赶超战略而产生资源错配，影响新型举国体制的效率。

新型举国体制中的市场作用。从技术特征看，大部分关键核心技术是产业领域最前沿的工艺、核心器件、关键装备和系统，具有很强的产业共性特征和市场应用性。关键核心技术的突破不但可以大幅提升生产率，也能增强国家的竞争力。在关键核心技术攻关过程中，为了防止出现传统举国体制下先由科研机构开发技术，再把成果转化到企业中的低效模式，这种技术开发应通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方式来进行。国家对这些技术识别与布局后，还要充分依靠市场主体的敏锐性和活跃性。企业在新型举国体制中发挥重要作用，是技术进步客观规律的要求。特别是在当前新一轮科技革命与产业变革中，很多关键核心技术具有发展方向高度不确定性特征，很难依靠计划给出理想的方向指引，而只能更多依靠市场的磨合、淘汰和纠错来判断创新的方向，无法按确定方向追赶。[24]这种技术创新需要在企业参与下灵敏调整。

从创新主体看，关键核心技术突破既需要高校和科研机构等主体开展基础研究和应用研究，还要引导企业参与关键核心技术开发，进行更大范围的知识共享与技术转移，提高资源的利用效率，如此才能体现“新型”举国体制的特征。因为企业具有较高的组织灵活性，更能敏锐地发现市场新需求，触发关键核心技术的突破性创新，从而构建市场导向的创新模式。当然，并非所有企业都有能力和意愿参与关键核心技术攻关，只有创新能力出众的科技领军企业才能成为关键核心技术攻关的市场主体。大型企业经过长期的经营已经确立了一定的市场地位，具有较为完善的研发和管理体系，有能力与高校和科研院所进行资源对接，共同承接国家重大研究计划，也有能力进行大规模的技术整合，从而避免传统举国体制下“科技经济两张皮”问题。[25]近年来，我国涌现出一批知名创新型企业和科技领军企业，在各自行业中具有较强的号召力和示范引导作用，能在很大程度上决定行业的创新方向，也能在新型举国体制中发挥更大的作用。

从创新资源看，市场既是资源配置的平台和机制，本身又是一种特殊的稀缺资源，二者都是新型举国体制和关键核心技术创新的重要因素。一方面，社会多渠道投入机制可以为新型举国体制的运行注入源头活水，各参与主体依据自身资源禀赋和功能定位，有利于形成多元主体有机互动、深度融合、有效协作的强大合力。[26]例如，我国实施的探月工程向社会开放，鼓励社会资本和企业参与嫦娥四号任务，对于打破行业壁垒、有效降低工程成本、提高投资效益具有重要意义。[27]另一方面，从市场资源来看，大规模市场可以为关键技术提供不同的应用场景，刺激科技产品的升级换代，形成更多的物质激励和更广阔的试验场。[28]新型举国体制正是充分利用国内和国际两个市场、两种资源的优势，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进，从而推动形成关键核心技术攻关的有效组织体制。

从创新动力看，市场机制是新型举国体制的重要特征，决定着创新投入的方向与效率，是“新型”举国体制的重要体现。首先，在重大技术项目的调查论证阶段，市场发挥着重要指示作用，重大项目的立项应充分考虑市场经济中有潜力、有需求的技术领域，以市场前景为根据，制定重大技术的主要目标。[29]其次，市场机制是创新投入效率的检验器。在市场竞争中，只有需求导向、技术链和价值链并重、科技成果和投入产出效益兼顾的技术创新，才能生存和发展壮大，也只有在市场竞争中胜出的技术才能塑造竞争优势。再次，市场淘汰机制是创新方向筛选的甄别器。在各种创新不断涌现的情景下，市场通过优胜劣汰的筛选，甄别出具有市场前景的创新项目，保证了创新方向服务于国家竞争优势、国家安全战略和社会经济发展需要。[30]以产品市场和客户市场为导向的新型举国体制，能实现关键核心技术攻关从注重目标完成向目标与效益并重、投入与产出平衡的巨大转变。

从创新发展看，市场的主要作用除了为关键核心技术创新提供方向，还在于形成技术创新和市场规模的良性循环。新型举国体制下的关键核心技术需要在市场中高效率转化，涉及中间产品试验、成果检验与迭代创新、与国外企业或技术标准进行动态博弈等一系列复杂的市场行为，只能依靠以企业为主体的市场力量。[31]正是因为有一系列新的制度安排，关键核心技术的成果才能“外溢”到市场之中，因此，市场收益机制是激发企业创新活力的最大动力。一方面，市场中创新的垄断收益会不断激发和释放科技主体的创新活力；另一方面，收益示范效应会推动更多的资源向有效创新项目聚集，进而推动创新不断涌现。[32]当新型举国体制运行目标从国家安全向国家优势、从技术突破向原始创新演变时，市场机制就是不可或缺的重要因素。科技创新与经济发展之间形成良性循环，也是新型举国体制的特征之一。

新型举国体制中的政府作用。从技术特征看，由于关键核心技术不是单项技术，而是复杂的技术系统，其创新活动不仅包括科学研究、技术开发，还有工业生产，涉及多学科、多领域的知识，以及多部门、多主体的参与。因此，需要建立高效的合作机制，以增强人才、知识、信息的交流，减少资源流动的成本。在如此复杂的活动中，一般的创新主体没有能力统筹各种创新力量，实施动员的主体必須要有足够的政治权威，这个角色只能由政府承担。例如，与二战前主要依靠企业自发创新的模式不同，自二战以来，随着科技活动日益复杂化，以及国家对科技创新的重视，很多重大技术的突破都是在国家战略布局下取得的，如美国的曼哈顿计划、阿波罗计划、半导体研发计划、国家纳米技术计划，以及日本的“超大规模集成电路”等。可见，即使是西方发达国家，重大科技任务也是在国家战略背景下布局和实施的，这一规律不因国体、政体、经济体制的差异而有所区别。

从创新主体看，虽然市场竞争是创新的重要动力，但是仅靠市场机制不能自动带来关键核心技术的重大突破。[33]由于市场的高度分散性和企业的短期利益导向性，很难通过单纯的市场机制形成协同攻关。而政府的职能定位并不是追求短期的财务收益，而是特定技术领域的竞争优势和主导权。政府（特别是中央政府）作为唯一有能力在全国范围内调动各类资源的主体，必然是国家意志的重要载体，特别是国家实验室和科研机构等战略科技力量，能够突破企业的短期利益和经济理性约束。[34]政府基于对关键核心技术战略价值的认知和决策，以可信的政治承诺作为重大项目的启动机制和驱动力。[35]明确的国家战略目标使政府各部门聚焦于前瞻性和基础性的创新突破，从而使政府得以与各种市场主体共同构建从科学发现、技术开发、先导性应用，最后逐步过渡到产业化创新的全链条。

从创新资源看，市场在新型举国体制中发挥作用并不意味着科技资源的配置完全依赖市场。因为我国在关键核心技术领域属于后发追赶国家，若完全按市场规则分配资源，将难以实现优势资源集中攻关。实践证明，市场机制有其自身无法克服的局限，如果完全依赖市场，将导致部分经济收益暂时不高但投入巨大、回报周期长、风险高且容易失败的关键核心技术难以获得企业支持，特别是尚未取得任何回报的基础研究可能被忽视。为实现经济社会长远发展必须攻克的关键核心技术，迫切要求政府介入其中，根据经济社会发展需要，科学合理地进行战略布局，而不是对其“放任自流”。[36]在核心技术攻关中，需要政府充分调动和组织产业界和科学界的力量，统筹整合创新资源，为关键核心技术突破提供指导，通过联合攻关实现技术和产业的重大变革。

从创新组织看，当重大技术攻关任务超出了现有运行体制的能力范围，或现有运行体制的组织分工可能导致效率低下时，就需要超越现行组织体系，设立重要机构，在更大范围内动员和协调资源，如成立中央级别的专门机构，协调跨部门的决策和领导系统集成，否则就会遇到部门分割导致的决策“分散”问题。[37]作为重大科技创新活动的组织者，政府可以在顶层设计、组织、运行和评价技术社会试验、技术扩散和技术应用中发挥主导作用，在此过程中需要形成高效的组织架构、政策体系和治理方式。这种共识导向的战略目标越明确，创新主体突破各自为政的边界和短期经济理性的凝聚力越强。[38]当代重大技术任务的特性发生了变化，对组织机构的要求也会相应发生变化。其中一个重大变化是组织机构必须更多地直接面对市场，并以更开放的方式动员全社会的力量。

从创新动力看，由于重大任务的要求超出了当前的国家能力，按照现有的模式运行无法满足任务需求。因此，关键核心技术攻关的新型举国体制不仅需要关注“既定资源的静态配置”，更重要的是新资源的动态创造，超越国家现有能力边界，创造应对风险挑战的新资源和能力。在项目实施过程中，任务压力也是全面带动基础研究和技术开发的动力，任务成果也必然以新知识、新产品等形态呈现。[39]引领性创新就是对新型举国体制的有益指引，对国家作用的认识开始超出传统国家创新系统的局限。在引领性创新中，国家作用不只是创新平台和制度供给，还要关注面向未来的创新规划，突出“引领”作用。[40]例如，DARPA通过挑战赛的模式联动项目负责人、军方和工业界代表，利用全国甚至全球的研发力量，在网络、通信、智能、设计制造、生物医药等领域取得众多颠覆性创新成果，为美国在尖端技术领域的领先地位提供了保障。[41]

政府与市场在新型举国体制中的互动。新型举国体制是中国特色社会主义市场经济制度与关键核心技术攻关模式的有机结合，是发挥中国特色社会主义制度优越性的创新性制度安排，其核心是建立一套政府与市场有机结合且良性互动的独特治理机制，兼顾市场决定资源配置和更好发挥政府作用。在关键核心技术攻关中，政府、企业以及社会组织拥有不同的目标导向和比较优势，容易在创新过程中产生利益冲突。新型举国体制可以使政府与市场主体对技术领域的发展趋势形成共识，由政府主导建立跨领域、跨部门的合作机制，完成新型举国体制的建构。在国家战略指引下，各参与者基于共同目标、沟通机制和互信承诺划分权责，建立有效的激励约束机制，实现政府与市场互补，解决传统举国体制和自由市场中的创新资源错配、使用效率过低等问题，使成本收益权衡得以优化，从而增强新型举国体制的正当性。

在新型举国体制中，有效市场与有为政府既要在科技创新中形成明确的分工定位，又要在此基础上有序协作，实现有机结合。从有为政府出发，政府要在顶层设计、战略规划、政策供给等方面积极作为，在关键核心技术攻关中发挥决策者、启动者、协调者和评估者的作用，利用各种政策手段为新型举国体制指明方向和集聚资源。从有效市场出发，要坚持让市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥市场在新型举国体制中的资源配置效益最优化的优势，调动各类市场主体的参与积极性，激发企业持续投入研发和实现产业化的内生动力。[42]同时，政府要为市场运行创造公平竞争、保护知识产权的良好环境；市场主体通过自下而上的探索推进政府职能转变，形成“政府—市场”有机协作的强大合力。在新型举国体制中，国家通过集中优势资源赋能各类创新主体，在实现国家战略目标的同时，满足各方参与者的经济效益，从而保证创新活动的激励相容。政府重点关注是否形成国家重大使命对应的工业技术产品，通过提供产业创新所需的公共品，为更多企业进入降低门槛、提供条件，将实现技术产品的技术轨道、技术标准的选择权交予市场。[43]例如，20世纪70年代中期，面对美国在集成电路领域的竞争优势，日本通产省提出以企业间联合研发模式为主的超大规模集成电路计划（简称VLSI计划）。政府推动多个具有竞争关系的民间企业与公共科研院所合作成立“研究組合”，共同进行10～20年内有实用化可能的关键核心技术攻关，最终实现日本在集成电路领域的赶超。由于这一模式的有效性，美国在80年代也组建了类似的半导体制造技术战略联盟（SEMATECH），回应日本的挑战。

完善新型举国体制的政策启示

新型举国体制是有机融合政府与市场的科技攻关组织方式，是我国科技创新治理机制的重大变革，是应对国际竞争和新科技革命挑战的有效制度安排。为了充分发挥新型举国体制在关键核心技术攻关中的作用，需要正确处理政府与市场关系，不断完善新型举国体制。

一是明确新型举国体制的应用范围。新型举国体制发挥作用的范围应该是事关国家安全、长远目标的重大领域，包括投资巨大、带动效应强、扩散效应强的重大战略产品、关键共性技术和重大工程，而不能将其泛化到所有技术创新领域。其他适宜分散式创新的项目仍应尊重各类创新主体的自主行为，更多运用市场机制和相应的激励手段，构建多元化创新生态。

二是加强国家战略科技力量建设。在事关国家安全和长远发展的领域强化国家战略科技力量，加快推进国家实验室体系建设，增强国家战略领域核心竞争力和保障能力。稳定支持一批肩负国家使命的国立科研机构和团队，加快落实科研评价改革，强化国家战略导向的科学研究和技术创新。加快建设高水平研究型大学，为关键核心技术攻关培养高素质人才。

三是发挥企业和市场的重要作用。优化市场公平竞争环境，加强知识产权保护，激发企业内生创新动力。支持科技领军企业牵头国家各类重大科研项目，支持有条件的企业开展基础性、前沿性研究。建立以科技领军企业为核心，高校、院所、用户等多主体广泛参与的创新联合体，开展关键核心技术协同攻关，提升我国产业系统集成能力和自主创新能力。

四是提升科技创新治理效能。在关键核心技术领域建立中央级科技宏观决策机构和协调机制，在资源配置中建立跨领域、跨部门的统筹机制，在项目攻关中探索高效研发组织机制、评价激励机制和监管机制，广泛吸引有能力的社会力量参与国家战略任务。建立与国际规则和市场机制接轨的产业政策和创新生态，为开展国际科技合作营造良好制度环境。

（本文系国家社会科学基金重大项目“创新引领发展的机制与对策研究”和中国科学院科技战略咨询研究院前沿探索项目“创新发展的政治经济学研究”的阶段性成果，项目编号分别为：18ZDA101、E2X1341Z01）

注释

[1]眭纪刚、文皓：《制度优势结合市场机制探索构建新型举国体制》，《科技日报》，2019年12月6日，第5版。

[2][19]张成岗、王宇航：《后常规科学视域下的新型举国体制与科技治理现代化》，《云南社会科学》，2022年第4期。

[3]唐亚林、郝文强：《新型举国体制：历史演变、时代特征与模式构建》，《华东理工大学学报》，2021年第4期。

[4]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第64页。

[5]金碚：《试论经济学的域观范式——兼议经济学中国学派研究》，《管理世界》，2019年第2期。

[6]弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，陈万煦译，北京：商务印书馆，2012年，第149～150页。

[7]《马克思恩格斯选集》第三卷，北京：人民出版社，1995年，第646页。

[8]参见鲍达民、戴索·霍维斯、马蒂亚斯·基平：《反思资本主义：构建可持续的市场经济》，刘晓梅、白竹岚、王洪荣译，北京：商务印书馆，2018年；于尔根·科卡、马塞尔·范德林登：《资本主义：全球化时代的反思》，于留振译，北京：商务印书馆，2018年；大卫·M.科兹：《新自由资本主义的兴衰成败》，刘仁营、刘元琪译，北京：中国人民大学出版社，2020年。

[9]包煒杰、周文：《政府与市场关系的演变和突破——兼论中国特色社会主义政治经济学的国家主体性》，《学术研究》，2020年第11期。

[10]参见查默斯·约翰逊：《通产省与日本奇迹》，李雯雯译，长春：吉林出版集团，2010年；禹贞恩：《发展型国家》，曹海军译，长春：吉林出版集团，2008年。

[11]F. Block and M. Keller， State of Innovation： The U.S. Government's Role in Technology Development， London： Routledge， 2010.

[12]张正清、王娜：《构建以技术社会实验为导向的新型举国体制》，《云南社会科学》，2022年第4期。

[13]《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，2015年3月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/23/content_2837629.htm。

[14]苏竣：《公共科技政策导论》，北京：科学出版社，2014年，第32～34页。

[15]眭纪刚、刘影：《创新发展中的竞争与垄断》，《中国软科学》，2018年第9期。

[16]熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，杨中秋译，北京：电子工业出版社，2013年，第73～75页。

[17]鲍莫尔：《创新：经济增长的奇迹》，北京：中信出版社，2016年，第XI页。

[18]《马克思恩格斯选集》第四卷，北京：人民出版社，1995年，第648页。

[20]玛丽安娜·马祖卡托：《创新型政府》，李磊、束东新、程单剑译，北京：中信出版社，2019年，第108～110页。

[21]雷少华：《超越地缘政治——产业政策与大国竞争》，《世界经济与政治》，2019年第5期。