推进我国城市地下管网建设

窦勇　翟羽佳

城市地下管网是保障城市运行的重要基础设施。当前，我国经济发展和新型城镇化加速，但地下管网设施建设相对滞后，导致城市内涝、水体污染、管线事故时有发生，影响城市正常秩序。作为城市运行的“生命线”工程，需要以综合管廊为突破口，加快城市地下管网建设，提高防汛抗洪和减灾救灾能力，彻底解决广大人民关心的急难愁盼问题，增强城市韧性，推进“以人民为中心”的城市建设。

一、加强城市地下管网建设意义重大

高楼大厦是城市的“面子”，而地下管网是城市的“里子”，更是城市的“良心”。党中央、国务院高度重视城市地下管网建设问题，建设部组织部分城市开展地下管廊建设的试点。“十四五”规划中提出实现雨污分流等要求，各地区、各部门都把城市地下管网和管廊建设作为一个主要问题给予了高度重视，但由于体制机制不顺，特别是地下管网建设运营补偿机制不健全、资金严重短缺，制约地下管网管廊建设，已建成的管网管廊也难以维持正常运营。进入新时代，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对城市地下管网建设提出了新要求。高水平建设城市地下管网，是贯彻落实“以人民为中心”理念的重大举措，有利于保障人民群众生命财产安全，用行动践行人民至上；是提升城市治理水平的关键环节，有利于打通城市赖以生存和发展的“血脉”和生命线，夯实现代化城市高质量发展的基础；是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，有利于补齐城镇污水收集和处理设施短板，从源头上解决水体污染问题，切实推进生态文明建设和生态环境保护；是扩大内需提振经济的重要发力点，有利于以基建投资拉动钢铁、水泥等上下游产业发展，积极应对疫情冲击和经济下行影响，为中国经济持续稳定恢复提供重要支撑；是贯彻落实“双碳”战略部署的先手棋，在碳达峰、碳中和目标实现前，利用好钢铁、水泥产业庞大产能为我国城市基础设施建设贡献力量。

二、城市地下管网建设的基本情况

地下管线是指城市范围内供水、排气、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施。综合管廊是指城市地下用于集中敷设各类市政管线的公共隧道。目前，我国多数城市地下管线随道路分别直埋敷设，少部分采用地下综合管廊的方式。

（一）管网规模

根据《中国城市建设统计年鉴》，截至2021年，全国共有各类地下管网333.4万公里。其中，供水管网106.0万公里，排水管网（含雨水、污水、雨污合流管道）87.2万公里，燃气管道（含天然气、人工煤气、液化石油气）管道94.1万公里，热力管线46.1万公里。全国共建成地下综合管廊6706.95公里，入廊的管线主要有供水管网、电力、通信等，部分地区的燃气、排水管线也接入了综合管廊。

（二）管理体制

2008年国务院“三定”规定明确，将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。各类地下管线由城市人民政府交由不同主管部门负责管理。

（三）投资规模

《中国城市建设统计年鉴》汇总各地上报数据显示，2021年各类城市地下管网固定资产投资为2830.2亿元，其中排水管网（含雨水、污水、雨污合流管道）投资893.8亿元，供水设施770.6亿元，燃气投资229.6亿元，热力投资397.3亿元，地下综合管廊投资538.9亿元。资金来源包括中央预算内投资、地方政府自筹、贷款、债券等。

（四）建设运行模式

城市燃气、热力、供水市场机制引入较早，普遍实行“厂网一体”或“场站网一体”建设运行，由燃气公司、热力公司、供水公司负责管网建设、运行、维护，具有较为完善的价格机制，不足部分由地方财政补贴，中央无资金支持渠道。

污水管网和污水处理厂普遍“厂网分离”运行。“厂”：2002年起，城市污水处理引入市场机制后，污水处理厂主要由市场主体建设和运营，政府通过购买服务的方式支付污水处理运营服务费，主要来源是污水处理收费（行政事业性收费，不包括管网运行维护费用），污水处理费采取“收支两条线”管理，不足部分由财政补贴。“网”：目前，除少部分城市（如北京）采取“厂网一体”模式以外，多数城市污水管网由事业单位或地方性国有企业负责建设和运行维护，不少城市管网没有专门的养护队伍。城市排水（雨水）管网为公益性项目，没有收费渠道，难以吸引社会资本，设施建设和运行维护主要依赖地方政府投入。

三、存在的主要问题

我国在城市地下管网建设方面取得了一定成绩，但涉及资金筹集、运行管理等方面的长效机制尚未形成，仍面临着不少需要认真解决的深层次矛盾和问题。

（一）地下管网设施陈旧

据统计，全国城市供水、供气、供热、排水管道中，1990年以前建成投入运营的管网18.2万公里（占比6%），2000年以前的管网约53万公里（占比17%）。局限于早期的产品技术，管材材质相对较差，如上世纪80、90年代使用的是材质脆弱、易断的灰口铸铁管，腐蚀老化严重，管网破漏造成地下水、河水和地表水进入污水管道，降低了污水处理效率。污水渗漏到土壤中，加剧土壤污染。苏州市花费20多億元，对全长750公里的管道进行检查，发现了4万多个问题，其中5%对整个系统影响较大。兰州市2016年在17天内连续发生10起道路塌陷事件，大多与地下管道超期服役有关。

（二）建设资金缺口大

以排水管网为例，我国城市排水防涝设施每年完成投资不足700亿元，按照同口径测算，人均投入仅为日本的1/18。老城区现有排水管网建设年代早、标准低、质量差，跟不上城市发展需要，亟待进行提升改造。新城区设施建设滞后，特别是新纳入城区的乡镇、城乡结合部，城市排水防涝等基础设施建设明显滞后于城市发展。据测算，补齐全国城市排水防涝设施短板，总投资约需3.6万亿元，按照目前的投入水平计算，需要50多年。以北京市综合管廊建设为例，单舱造价成本约每公里4500万元，按照平均3至4舱室计算，每公里造价约1.5亿元，要实现2035年建成450公里的规划目标，每年投入近30亿元。目前综合管廊投资主要依靠政府，政府投资平台、国有企业贷款以及PPP模式最终也是由财政兜底，但随着土地出让金下降，政府收入减少，这种模式显然不可持续。

（三）运营管理困难较多

运行维护环节实现市场化运转存在诸多困难。一是综合管廊入廊费收取困难。北京市规定，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则协商确定。但面对电力、通信等中央垂直管理企业，地方管廊公司没有话语权和约束力，很难就收费标准达成一致。在开发的新区，居民、企业进驻需要一个过程，管线单位入廊意愿不强。二是污水处理费偏低。按照污染者付费原则，居民和企业缴纳的污水处理费要足以补偿其污染行为造成的损失。但在实际运营中，与自来水费、电费等相比，污水处理费多年不变，难以支撑污水管网、生产设备和生产工艺等硬件设施的更新、修缮及改造，影响污水处理质量。三是政府补贴难以持续。城市综合管廊主要依靠政府补贴。上海市各区政府负担综合管廊全部运维费。广州市政府每年给予管廊不超过75万元/公里运维补贴。深圳市运营维护成本按年77.68万元/公里，由管廊运营维护单位向入廊管线单位收取，不足部分政府补贴。厦门市按照干支线型管廊单舱单公里60万元、缆线型管廊每公里9万元予以定额补贴。综合管廊维护费用成为地方财政的沉重负担。

（四）规划统筹不足

各类地下管线专业规划编制相对完善，但由于缺少城市地下管线综合规划对各类管线进行综合安排、统筹规划，往往造成各种工程管线在规划设计中存在矛盾，管线重叠交错和相互“打架”现象严重。管线建设与道路、轨道交通等地上、地下设施建设缺乏统筹，重复建设现象严重，地面反复“开膛破肚”“马路拉链”给人民群众生活带来不便。

（五）体制机制不健全

城市地下管网投资、规划、建设、运行等涉及发展改革、财政、国土、城乡规划、市政（城管、交通）、安全监督、信息档案、经营管理、保密、国家安全等多个部门，电力、供排水、燃气、热力、通信、能源等，权属管理涉及国家电网、中石油、中国电信等中央企业和供水、燃气、供热等地方企业，不同管理部门、权属单位横向协调难度很大，各类地下管线的管位重叠交叉严重，管线敷设不能与道路建设同步，信息不完整、不准确，缺乏共享机制，给建设工程设计、施工带来了很大困难，地面工程和管线建设施工挖断管线事故时有发生。

（六）法律法规不完善

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（以下简称“地下管线指导意见”）要求，“研究制订地下空间管理、地下管线综合管理等方面法规”，全国各地省、市、县等层面出台了多个城市地下管线管理办法，但全国迄今尚无国家级城市地下管线管理办法或条例；目前不少城市污水处理费已完全能补偿污水和污泥处理成本并有合理收益，且地方愿意进一步提高，但因水污染防治法规定污水处理费只能用于污水处理厂和污泥处理，不能用于污水管网建设，导致一些地区管网建设明显滞后于污水处理设施建设速度。

（七）地方党委、政府重视不够

改革开放40年来，我国新增城市人口6亿多，目前居住在城市的人口有9.02亿人①，市政基础设施需求快速增长。地下管网建设涉及水体污染治理、人民群众生命安全等诸多方面，是发挥好城市基本功能作用的重要保障，但很多城市在规划建设上预判不足，加上长期以来城市建设“重地上、轻地下”的倾向，普遍存在兴建高楼大厦，尤其是地标性建筑等看得见的政绩；积极开展土地效益好、矛盾少、见效快的新城新区建设；而对难度大、见效慢、老百姓看不见的地下管网项目建设重视不足，不仅不能按城市发展规律提前安排，扩容改造也严重滞后，成为城市发展的安全隐患。

四、政策建议

“十四五”时期，以我國强大的基础建设能力和钢铁、水泥产能为依托，针对城市地下管网建设薄弱环节，补齐城市规划建设和安全管理短板，推动实现统一筹资、统一规划、统一建设、统一管理、统一运营和统一标准，实现城市治理体系和治理能力现代化，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（一）筹措城市地下管网的建设资金

地下管网建设是所有城镇都面临的普遍性问题，根本问题在于建立统一的筹资机制。一是充分利用中央政府资金。2022年安排预算内资金6400亿元用于水利、交通、能源、排水、城市管网等基础设施建设，建议2023年预算内资金中提升用于地下管网建设的资金比重。同时每年发行城市地下管网建设专项国债，用于各城市以地下管廊为重点的地下管网建设。二是征收地下管网建设资金。经合组织于20世纪70年代提出的污染者付费原则是解决人民生产生活对外部环境破坏问题的基本遵循和有效途径。我国可以通过加价收取资源环境价格，解决城市地下基础设施建设问题。在电力、供热、供水、电信等领域加收5%—10%的管网建设资金，专户存放，交由地方政府专项用于管网的建设和运营。其中部分资金用于使用综合管廊的租金。五年内征收到位。对贫困家庭，由当地政府负责补助。以我国每年消耗2200亿吨水、7.5万亿度电、110亿立方米供热、5亿互联网宽带用户等来估算，若按现行价格10%收取，每年可征收管网建设费6600亿元。三是发行专项债券。以地下管网专项国债和征收的地下管网建设资金为抵押，发行地下管网建设专项债券或永续债，获取更多社会资本，筹措地下管网建设资金。

（二）重点推进综合管廊建设

与传统的市政管线直埋模式相比，综合管廊具有明显的经济和社会效益，应将综合管廊作为加强城市地下管网建设的工作重点。综合管廊可避免反复开挖对居民生活和交通带来的不便，减少“马路拉链”，保持路面完整性，提升市容环境；可集约节约地下空间资源，极大方便电力、通信、燃气、供排水等市政设施的维护和检修，提高管线的耐久性和运行可靠性，保障城市生命线安全；且建设运营成本明显低于各管道部门分头管理。因安全及管线特殊要求，综合管廊往往设有多个舱室，如天然气管道、蒸汽热力管道均须在独立舱室中敷设。以建设5舱室的综合管廊为标准进行测算，综合考虑建设、运营、维护以及道路开挖对周边造成负面影响等成本，以100年时间周期作为全生命周期核算，与管道分别直埋方式相比较，综合管廊成本可以降低60%。

（三）加快完善城市地下管网相关法律

城市地下管网建设需要党中央高度重视，认真总结党的十八大以来城市地下管网建设经验，借鉴国外地下管网的相关立法实践和管网管理经验，抓紧制定我国地下管网法律，将地下管网的机制、筹资、建设、运营、管理标准，地下管网的管理运营主体及相关企业的权利、义务通过法律形式明确下来，为地下管网建设、管理、运营提供法律保障。

（四）统筹城市地下管网规划建设和管理

城市地下管网涉及部门单位和社会企业众多，需要加强统筹规划和管理。一是综合考虑各类地下管线的发展目标，编制城市地下空间利用规划，并与道路交通、城市轨道交通等规划相衔接，与地上建设同时设计，同时施工，同时验收，同时使用。凡建有管廊的区域不再审批管线直埋。二是将综合管廊、入廊管线、市政管线出支线共同纳入管廊规划审批，一次办理，共用规划、环评、稳评、穿越节点等手续，同步审批管廊管线施工前各项手续。三是建立统一的建设调度机制，统筹管廊、管线规划和项目储备、投资和建设计划。建立项目进度定期报告机制，并向社会公开。四是改造旧管廊与建设新管廊统一谋划，将城市排水管网纳入地下管网建设统一规划建设和改造，彻底解决城市水害问题。五是通过立法等方式，规范地下管线综合管理，协调解决跨部门、不同权属单位的管线管理问题。六是对城市地下管网实行统一管理，由管线单位共同出资成立合资公司，也可以采取政府特许经营，实行投资、规划、设计、建设、运营、数据、档案统一管理。明确地下管网公司与管网使用单位的权利、义务，接受公众监督。

注：

①数据来源：《第七次全国人口普查公报》，国家统计局。

（作者单位：中国国际经济交流中心）