积极应对“双碳”目标实施对南北协调发展的挑战与对策建议

王利伟　窦红涛

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。落实碳达峰、碳中和目标对不同区域经济发展、产业结构、能源结构等造成不同程度的影响，既是机遇也是挑战。从南北方来看，北方碳减排任务重，倚能倚重的产业结构使其受到的冲击更大；南方能源电力和原材料对北方依赖程度深，北方压减能源原材料产能对南方能源保供、产业链供应链稳定带来间接不利影响。总之，要高度重视、深刻研判、统筹谋划、积极化解相关不利影响，推动南北区域协调发展。

一、实施“双碳”目标对南北协调发展的挑战

北方地区“高碳型”资源禀赋和产业结构突出，碳排放总量和碳排放强度明显高于南方地区，推动实现碳达峰、碳中和目标对北方地区经济发展方式、产业结构和增长路径带来挑战，对南北协调发展产生深远影响。

（一）短期可能影响北方能源电力生产和外送比例，加大南方能源保供压力

北方地区分布有鄂尔多斯盆地、山西、蒙东、陇东等国家重要的煤炭和石油基地，是传统化石能源重要产区。通过“北电南送”“北煤南运”“北油南输”等外送大通道，北方地区每年向南方的华东、华中等地区提供大量能源电力，有效保障南方能源电力供给。落实碳达峰、碳中和目标过程中，北方地区能源双控约束加大，原煤、原油生产和火电发电增长放缓，同时用能需求快速增长，导致能源供需关系趋紧。在此背景下，北方各地将优先保障自身用能需求，可能减少能源外送比例，进一步加大南方能源保供压力。

（二）中期可能影响产业链供应链安全，波及南方下游产业发展

长期以来，北方和南方地区之间形成了一定的“基础材料供给——下游深加工”上下游协作关系，北方主要提供原材料及中间产品，南方从事精深加工和生产下游产品，南方对北方和进口的原材料及中间产品的依赖较强，北方原材料及中间产品生产碳排放较高。落实碳达峰、碳中和目标对北方原材料及中间产品生产带来不利影响，并通过产业链和供应链传导，影响南方下游产业发展。一是造成北方产业链上游企业的生产经营风险。能耗双控、碳排放总量控制等政策实施，使北方高耗能的原材料及中间产品生产企业被动降产能、停限产，引发订单延期、合同履行受阻等供应风险。二是抬高南方中下游产品成本。北方地区原材料和中间制成品等供给减少，而南方地区中下游制成品需求不断增加，导致上游原材料价格上涨，并进一步抬高南方中下游产品成本。三是引发产业链供应链震荡。基于生产端的碳排放核算及其减碳政策不利于原材料及中间产品供应等上游产业发展，受“双碳”目标实施的影响，北方原材料供应基地受影响较大，减产限产可能会造成产业链供应链震荡。

（三）长期看，北方经济“高碳型”特征明显，实施“双碳”目标可能导致南北差距扩大

受资源禀赋影响，北方形成了“高碳型”的能源结构和产业结构。从能源结构看，北方是煤炭、石油等国家能源供给基地，2019年煤炭产量占全国比重高达90%，石油产量占全国比重高达88.7%，火电发电量占北方总发电量的81%，电力和热力生产碳排放占全国的60%，转变能源结构是长期过程；从产业结构看，北方地区资源开采、化工石化、钢铁制造、有色冶炼等高耗能产业占比明显高于南方地区。以山西为例，发电、钢铁、建材、煤炭、化工、有色、焦化等七个行业碳排放占比高达90%，其它行业、交通和生活领域碳排放不足10%。综合来看，北方地区人均碳排放量是南方地区的1.66倍，碳排放强度是南方地区的2.1倍，减碳任务更重，经济发展与碳排放脱钩难度更大。落实碳达峰、碳中和目标对北方传统能源资源优势造成更大冲击，能源和原材料依托型的产业发展长期受挫，加剧转型阵痛，可能引发南北经济进一步分化，导致南北差距扩大。

二、积极化解实施“双碳”目标对南北协调发展的不利影响

（一）以提升北方能源保供能力为重点，夯实南北方经济社会用能安全

针对当前能源供需紧张形势，应充分发挥区域比较优势，增强北方煤炭主产区和电力外送大省能源保供能力。一是做好煤炭增产保供稳价工作。引导北方煤炭主产区和重点企业安全有效释放煤炭先进产能，支持具备条件的优质煤矿核增产能，增加电煤产量。适当调低北方产煤发电大省的能耗双控和碳排放强度控制年度目标，谨防在清洁电力能源供给严重不足的情况下过量过快压减煤炭产能和火电规模。强化发电供热煤炭运输保障，加大“北煤南运”大通道运力投放，优先保障发电供热煤炭运输需求。进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革，加快破解煤电价格倒挂问题，提升火电企业发电积极性。促进南北方能源供需精准对接，加强南方用能区与北方煤炭主产区合作，建立政府、煤炭电力企业等多层次合作互动关系。二是加快北方能源结构绿色转型，推动构建以新能源为主体的新型电力系统。坚持“先立后破”，在西北沙漠、戈壁和荒漠地区集中布局建设大规模风光发电、储能和外送基地，构建火电、风电、光电等互为补充并逐渐过渡到新能源占主体的新型电力系统，推动能源电力保供与落实“双碳”目标协调一致，互促共进。三是完善新能源发展保障机制。加快解决新能源供地和电力消纳难题，研究提升新能源储能技术和机制，围绕北方大規模新能源基地，南方华中、华东等重点受能地区，谋划新建一批新能源电力外送通道。在北方有条件的能源地区创建一批新旧能源转换示范基地，加强政策扶持和试点示范。

（二）加强南北方产业链供应链协作，将节能降碳贯穿于产业链供应链协作全过程

围绕对产业链供应链安全影响较大的关键原材料和中间产品，加强南北方政府、行业、企业协作，推动节能降碳由仅依靠上游原材料和中间产品供应企业向全产业链供应链协同转变，从产业链上下游各环节，生产、流通、消费、处置全过程推进节能降碳工作。一是对关键原材料基地实施有差别的减碳政策。面向北方关键原材料基地和能耗大省，给予碳排放指标的倾斜支持，引导和督促地方将碳排放指标配置到关键原材料行业、企业，对影响产业链供应链安全的重大原材料生产项目的能耗实施中央单列计划。二是加强南北互动全产业链推进节能降碳。提升北方原材料基地绿色生产能力，支持南方企业在北方原材料产地建设绿色低碳的原材料供应基地，鼓励南方下游企业将超额完成的碳排放指标通过市场化交易、战略援助等方式向产业链上游配置和转移。三是构建利益联结机制提升供应链稳定性。发挥商协会、产业联盟等平台作用，加强南北方供应链上企业对接联系，围绕节能降碳、增产保供、稳定价格等建立合作机制，共同采取措施解决碳排放指标、原材料供应、物流运输、稳定价格等问题，协同保证原材料、中间产品等上游产品供应稳定。加强产业链供应链变化监测预警，对可能波及产业链供应链安全的重大问题加强研判，及时制定风险预案。

（三）立足南北区域资源禀赋和产业结构差异，构建协同降碳、协调发展新机制

坚持分区施策和分产施策，科学制定“双碳”行动方案，推动南北方协同降碳、协调发展。一是增强北方能源原材料基地的安全保障作用，牢牢守住能源安全和产业链供应链安全底线，对北方重大能源基地、关键原材料基地和重要生命线工程等关系国计民生命脉的重大项目，实行能耗指标或碳排放指标单列计划，确保项目落地实施。二是实行与发展阶段相适应的减碳政策，保障北方资源型地区、欠发达地区等特殊类型地区的发展权，更加注重地区间的碳公平问题，统筹考虑地方在历史碳排放、发展阶段、资源禀赋等方面的差异，对北方资源型地区和欠发达地区适当放宽能耗双控和碳排放控制，保障其经济社会发展对能源增长的合理需求，对碳排放处于平台期或已达峰省份（主要为南方发达省份）率先压实减碳责任。三是坚持分区施策与分产施策，促进地区、行业精准降碳与高质量发展相统一，坚决杜绝“双碳”政策“一刀切”，要有保有压、分步实施，制定差异化的地区和行业减碳政策。地区层面落实碳达峰目标建议先南后北、先东后西，先城市后农村，有利于不同地区在高质量发展中缩小差距，促进共同富裕。行业层面落实碳达峰目标建议先易后难，上中下游协同推进，确保产业链供应链安全稳定。

（四）加大对北方地区的政策支持，防止因低碳转型拉大南北差距

充分认识北方地区对我国能源原材料安全的重要保障作用，加大政策扶持力度，确保北方地区不因低碳转型而掉队。应加快建立政府与市场相结合的低碳转型补偿机制，增强北方地区低碳转型动力，减缓低碳转型阵痛。一是加强对北方能源原材料基地等的低碳转型转移支付，探索建立碳税征收和碳减排补偿相结合的政策体系，对北方能源原材料基地等的转移支付增加低碳转型补偿，对企业低碳化改造给予补贴。二是加快建立市场化减碳降碳补偿机制，建立电力热力、钢铁冶金、石化化工、建材玻璃等重点高耗能产业的全国能耗指标交易机制，建立健全碳排放监测、核算和交易机制，提升对高碳地区特别是北方能源地区等减碳降碳的市场化补偿。三是建议在区域协调发展战略、区域重大战略等政策框架下对南北区域协调发展给予考虑，对北方能源大省、工业大省、欠发达地区给予相应的资金、项目、试点示范等方面的倾斜支持，通过适当的政策平衡盡可能保持南北方差距控制在现有水平。

（王利伟，国家发展改革委经济所。窦红涛，国家发展改革委国地所）