重构基于碳排放总量控制的碳市场助力实现碳达峰碳中和目标

聂正标　谢海燕

全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）上线交易一年多以来，取得积极进展，总体运行平稳，以市场机制推动我国碳减排迈出坚实步伐。但全国碳市场还处于起步阶段，建成高效、稳定兼具国际影响力的碳市场仍然需要开展大量工作。

一、碳市场基本概念及运行机制

碳市场分为强制性的碳配额交易市场和自愿减排交易市场两类，以碳配额交易市场为主，自愿减排交易市场为重要补充。碳配额交易市场的参与主体主要为重点排放单位，这些单位必须按照国家有关要求强制性履行碳减排义务。自愿减排交易市场主要基于项目来开展自愿减排交易活动，这些项目来自林业、可再生能源、甲烷利用等领域。参与自愿减排交易的项目应在国家主管部门备案和登记，经备案的减排量称为国家核证自愿减排量（CCER）。重点排放单位既可以在碳配額交易市场中买卖碳配额来完成减排目标，也可以购买一定比例的CCER抵消碳配额清缴。自愿减排交易市场中的购买方也不限于控排企业，一些非控排企业、投资机构、公益组织、个人也可以参与交易。

二、全国碳市场建设进展

（一）从地方试点迈向全国碳市场

自2011年起，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳陆续开展碳排放权交易试点工作。2016年，福建省启动碳排放权交易试点。部分其他省市也自行开展了碳排放交易探索。目前，8个地方（区域）碳市场的交易主体覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业，接近3000家企业。在地方碳排放权交易试点经验基础上，2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线交易，共纳入发电行业重点排放单位2162家，年覆盖二氧化碳排放量约45亿吨。目前，形成了全国碳市场与地方碳市场并存的局面。

（二）全国碳市场总体运行平稳

截至2022年7月15日，全国碳市场运行一周年，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元，成为同期全球规模最大的碳现货市场。在碳价方面，一年来成交均价为43.8元/吨，挂牌协议交易单笔成交价在38.50元/吨—62.29元/吨之间，每日收盘价在41.46元/吨—61.38元/吨。2021年11月15日，全国碳市场碳排放配额挂牌协议交易成交量200吨，开盘价57.50元/吨，最高价57.50元/吨，最低价57.50元/吨，收盘价57.50元/吨。

（三）全国碳市场制度体系初步构建

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等文件先后印发，碳达峰碳中和“1+N”政策体系基本建立，为全国碳排放权交易提供了制度保障。《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等文件陆续出台，形成了“配额分配—数据管理—交易监管—执法检查—支撑平台”一体化的管理框架。

三、全国碳市场建设存在的主要问题

（一）碳市场交易规模较小、价格较低、活跃度不高

截至2022年7月15日，从交易结构来看，全国碳市场大宗协议交易约占82%，挂牌协议交易约占18%；从交易规模来看，全国碳市场碳配额累计成交量1.94亿吨，成交额不足100亿元；从交易价格来看，全国碳市场平均价格为43.8元/吨；从换手率来看，全国碳市场换手率约为2%，低于国内试点碳市场5%的平均换手率。欧盟碳市场交易价格约为我国碳市场的10倍，交易量约为我国碳市场的100倍，交易金额约为我国碳市场的1000倍。

（二）碳配额总量设定与分配方式有待改进

目前全国碳市场采取“自下而上”的方式确定碳排放权交易配额总量（简称“碳配额总量”），即先核定各重点排放企业的配额数量，加总后形成省级行政区域配额总量和全国配额总量。具体来讲，将所有发电厂每年的二氧化碳排放总量除以发电量，得到行业平均碳排放强度，以此为基准确定各发电厂的配额数量。这种配额总量设定与分配方式容易造成配额超发，导致碳价过低。此外，全国碳市场配额分配较为宽松且基本上是免费发放，交易主要受履约的驱动，企业碳减排和交易的动力不足，这是导致市场活跃度不高的重要原因。

（三）碳排放数据统计核算基础薄弱

由于我国碳排放统计核算方法不完善、监管与惩罚力度不足等原因，造成碳排放数据质量不高，甚至存在数据造假现象。温室气体直接监测的成本高昂，因此目前碳排放的数据都是采取统计核算获得。从技术角度看，核算出来的碳排放数据存在5%以内的偏差难以避免。但目前各机构向国家上报的碳排放核查结果存在12%—19%的差异，远超出正常误差范围。更有甚者，对碳排放数据弄虚作假。2022年3月，生态环境部公布了4家碳核查机构碳排放报告数据弄虚作假问题，包括篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等。

（四）碳市场金融创新有待加强

我国碳市场金融化程度总体偏低，虽然部分试点地区和金融机构陆续开发了一些碳金融产品，但总体上仍处于零星试点状态。全国碳市场2021年刚起步，只纳入了一个行业（即电力行业），没有金融机构；只有一个碳配额产品，没有CCER，也没有其他金融产品。与之相较，欧盟碳市场在初期就同步形成了包含期货、远期、期权、掉期交易在内的碳金融产品与服务。在市场参与主体上，欧盟碳市场除控排企业以外，还包括商业银行、投资银行等金融机构，以及碳基金、私募股权投资基金等投资者。总之，我国当前的碳市场基本上是现货市场，支撑碳市场的金融产品与服务较少，不能有效引导投资机构等主体参与碳市场。

（五）碳市场与电力市场、用能权交易市场衔接不足

碳排放权交易、用能权交易、绿色电力证书交易（简称“绿证交易”）、绿色电力交易（简称“绿电交易”）均是我国绿色低碳转型的市场机制。用能权交易是指在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。绿证交易在实施之初为了配合可再生能源电力配额制（后改为消纳保障机制），解决可再生电力补贴短缺问题。绿电交易是在现有电力中长期交易框架下，将风、光等可再生电源从传统电源中分离出来，设立独立的绿电交易品种。2021年9月，国家电网和南方电网联合组织了绿电交易试点启动会。四类交易在减排目标上具有一致性，但主管部门不同、认证渠道不同、交易平台不同，分属于不同的交易体系。一家企业如果被同时纳入多种交易体系，就可能会出现重复计算碳排放量和重复支付费用的问题。

四、加快推动全国碳市场发展的对策建议

（一）实行总量控制，完善碳排放配额分配机制

对碳排放实施总量控制是最大程度发挥交易体系功效的重要前提条件。一是要在摸清碳排放数据底数的前提下，建立国家碳排放总量控制制度，将全国碳排放总量控制目标分解到各地区和重点行业，明确各地区减排责任。二是建立“自上而下”的“碳排放总量控制—配额分配”机制。先确定行业碳排放总量控制目标，然后再将目标分解到该行业内的重点排放企业，形成重点排放企业碳排放配额。这种分配方式可以有效避免碳配额超发而带来的碳价过低等问题，也便于从宏观上控制碳排放总量。三是改进碳配额分配方式。适度从紧分配配额，逐年减少配额总量，逐步开展有偿分配，内化企业碳排放成本，提高企业减碳积极性和主动性。企业新增碳排放项目一律在碳市场购买排放指标。

（二）夯实数据基础，健全碳排放统计核算与监管体系

企业碳排放数据核算既是碳市场有效运转的基础保障，也为国家和省级碳排放统计核算关键参数的测度和动态更新提供参考依据。要加快完善重点行业和企业碳排放核算方法。加强重点排放单位在计量器具、监测计划实施、重点设备碳排放数据实测等方面的基础能力建设。建立严格的碳排放历史数据和年度数据的核查程序及标准，提高核查质量。加强对技术服务机构的监督管理，规范咨询、核查、检测服务行为，建立健全信息共享、联合调查、案件移送等机制，严厉打击弄虚作假等违法违规行为，保障碳市场平稳健康运行。

（三）扩大覆盖范围，壮大碳市场交易规模

过于单一的交易主体不利于提高碳市场交易活跃度和壮大交易规模，特别是目前电力行业企业之间的减排成本相差不多，难以实现以更低成本促进碳减排的初衷。建议：一是逐步扩大全国碳市场覆盖行业范围，将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业的重点排放企业纳入全国碳市场，丰富交易主体、交易品种和交易方式。二是尽快重启自愿减排市场。重启温室气体自愿减排项目备案和全国统一注册交易，加快推进风电光伏、生物质发电、沼气、垃圾焚烧、热电联产、碳汇等CCER项目的开发利用。探索与国际自愿减排市场接轨机制，积极争取国际碳市场定价权。

（四）开展金融创新，激发碳市场活力

推动碳市场金融创新能够撬动更多社会资金进入碳减排领域，对活跃碳市场具有重要作用。全国碳市场应该建成一个分层次的市场体系，包括现货市场、衍生品市场以及未来的期货市场。探索开展以碳排放权为基础的各类场外与场内衍生产品创新，积极开发与碳足迹挂钩的金融产品，为重点控排企业提供碳资产质押融资、碳排放权收益结构性存款、碳资产售出回购等服务。推动地方政府建立区域性碳账户，摸清重点企业碳账户、碳数据、碳资产等情况，为银行机构创新金融产品提供支撑，鼓励试点地区探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务。严格投资者准入门槛，适度引入机构投资者。要加强碳金融风险防控，规范交易行为，防范碳价波动与投机炒作。

（五）明确发展定位，建立全国统一碳市场

落实建立全国统一大市场的相关要求，各地不再新建区域性碳市场、碳交易机构和自愿减排交易机构。现存的地方（区域）碳市场可定位为全国碳市场的重要补充，在全国碳市场无法覆盖的行业开展试点工作，在碳配额有偿分配、碳金融创新、碳汇交易等方面率先开展探索，为进一步完善全国碳市场的机制设计和运行管理积累经验。一是地方碳市场可以转向纳入制造业、交通业和建筑业碳排放大户，补充全国碳市场管控范围的不足。二是地方碳市场可以探索更多配额有偿分配方法，为全国碳市场开展有偿分配积累经验。三是鼓励地方积极开展碳金融创新实践，一些不適合在全国碳市场开发的金融产品，可以率先在地方碳市场进行探索。四是地方碳市场可以进一步探索自愿碳减排交易，积极开展林业碳汇交易。

（六）加强衔接联动，推动电—碳市场协调发展

加强碳排放权交易、用能权交易、绿电交易、绿证交易的衔接，明确各类交易市场的定位、覆盖范围和针对对象，研究制定碳排放权交易与其他交易市场的配额指标互认和抵扣机制。关于用能权交易与碳市场：节能就意味着减碳，随着两个市场的发展壮大，将会出现高度重复，可采取如下三种方式解决：一是取消用能权交易试点，加快发展碳市场；二是用能权交易选择在碳市场没有涉及的行业和企业开展；三是在两个市场同时存在的情况下，如果出现交叉重复，则应建立两个市场配额指标互认和抵扣机制。关于绿电交易、绿证交易与碳市场：逐步推动绿证市场纳入绿电市场实行统一管理，研究制定绿电交易在碳市场中的碳排放量扣减规则，推动碳排放权交易和绿电交易市场协调发展。

〔聂正标，国家发展改革委培训中心（宣传中心）高级经济师。谢海燕，国家发展改革委体管所副研究员〕