高质量发展视阈下城市更新的内涵逻辑与实践取向

2023-05-30杨佩卿

当代经济科学 2023年3期

摘要：城市更新是城市发展中历久弥新的课题。对人类城市文明发展进程中城市更新的由来与内涵进行梳理辨析，借鉴国际城市化的实践和理论，紧扣全面建设社会主义现代化新时代新阶段高质量发展的大逻辑，聚焦新型城镇化高质量发展这一根本要求，着眼于解决中国传统城镇化和城镇改造提升中的问题，从高质量推进中国特色新型城镇化、打造新时代新阶段高质量发展的新动能方面，全面揭示中国式现代化实践背景下城市更新的内涵要义和时代价值。系统阐述以人为本包容多元、促进人的全面发展、推动城乡发展一体化、实现产城融合、彰显文化特色与赓续文化传承、推进生态文明建设等城市更新的价值导向，论述建成区提升改造、城市新区构建拓展、推动高效能治理，以及城市生态修复与保护等城市更新的目标任务。提出融入都市圈与建设城市群、以一体规划推动统筹发展、创新驱动与扩大开放相结合、政府主导与市场开发相结合，以及依法多元筹措资金等中国城市更新的推进方略和政策建议，以期为新时代新阶段中国城市更新提供理论支撑和实践服务。

关键词：高质量发展；城市更新；新型城镇化；中国式现代化

文献标识码：A文章编号：100228482023（03）005915

中国特色社会主义进入新时代，党的二十大发出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的庄严号召，全面建成社会主义现代化强国是全党全国人民的中心任务。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，已成为新时代的总要求和大逻辑。高质量全面建设社会主义现代化，就是不断克服和消除经济社会发展不充分、不平衡的诸多矛盾及问题，不断满足人民对美好生活的需求。城市是人类文明的伟大创造，承载着人们对美好生活的向往。城市最基本的职能是为人民服务，新型城镇化是维护人民利益、增进民生福祉的重要途径。作为新型城镇化重要内容的当代中国城市发展，要立足新发展阶段，秉承新发展理念，坚持高质量发展，即不断转变城市发展方式，切实完善城镇化格局，推进城市健康、宜居、安全发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，以人的全面发展和幸福作为基础及目标促进全面城镇化，把城市建成更健康、更安全、更绿色、更宜居的高品质生活空间，实现新型城镇化高质量发展。城市更新是新时代新阶段新型城镇化的有机组成，是一种城市补充建设和城市品质优化提升，是将城市中已经不适应现代化生活的部分做必要的、有计划的改建活动，其目的在于回应群众关切、适应现代化要求，解决城市生产生活及社会发展中的突出问题，调整优化城市结构，推进城市品位品质提升，切实增强民生福祉，使人民群众能够共享城市发展成果。以全面建设现代化的目标和导向为引领，是高质量发展视阈下城市更新的内涵逻辑。坚持高质量发展，是推进城市更新契合全面现代化发展本质要求，推进新型城镇化的重要方略。从学术理论视角对高质量推进城市更新这一课题作出探讨研究，具有重要的理论意义与实践价值。

一、城市更新的历史渊源和当代内涵

城市更新是城镇化的重要组成和积极补充，是城市功能的不断健全与持续完善，随着城镇化的发展而逐步兴起。在社会发展不同水平、社会制度有所差异的生产力发展不同历史阶段的时代背景下，城市更新有着不尽相同、特色各异的风貌。城市更新理论随着城市更新实践的不断深化、对城市更新规律认识的不断深入而渐趋丰富完善。

（一）城市更新的渊源和理论探索

1.城市的固有属性与城市更新的源起

城市在人类发展和社会进步特别是现代化进程中发挥了巨大的作用。人类社会生产方式由低级向高级发展演进的自然历史过程中，城市的形成和发展是人类文明起源与前进的重要标志。城镇化是人类文明进步的里程碑，它是一个推动人口向城镇聚集、城镇规模扩大，以及由此引起一系列社会变化的过程。现代城市是城镇化的结晶和硕果，是一个大型的人类聚居地，其居民主要从事非农产业，通常拥有广泛的住房、交通、卫生、公用事业、土地使用、商品生产和通信系统。城市人口聚集、产业聚集和服务业聚集，工商业发达、非农产业人口密集居住，聚集成群的产业体系、完备的基础设施和良好的公共服务，形成了快捷、高效与方便的固有属性，推动了经济效率的提升及公共服务的便捷，促进城镇人口安居乐业，农业转移人口实现市民化，辐射带动乡村迈向现代化。社会文明不断向前，居民生活品质日益向好。凡此，极大推动了人类社会生产力发展和文明化进程。城市所具有的这一作用与功效，乃其天然特征及固有属性，构成了现代城市职能。

城市是一个有机生命体，其通过自身功能的发挥服务于人类生产生活和社会事务。城市发展是一个不断更新改造的新陈代谢、推陈出新过程。城市作为现代意义上产业和公共服务聚集區，按照城市发展的客观规律，处于不断发展和完善之中。城市更新就是不断强化和完善城市功能，防止、阻止和消除城市功能的衰老或衰退，通过结构与功能不断相适调节，增强城市机能，使城市能够持续适应并进一步推动社会和经济发展需要。城市更新既是有计划的城市改造建设行为，更是城市发展的调节机制。

城市更新是人类城镇化进程中一个历久弥新的课题。西方近代工业的快速发展，推动现代意义上的城市持续发展壮大。城市更新作为城市自我调节机制，成为一个国家城镇化水平进入一定发展阶段必然面临的挑战和问题。第二次世界大战以后，西方发达国家人口和工业向郊区迁移，一些大城市中心地区开始不景气或衰落，主要表现为就业岗位减少、经济萧条、财政税收下降、房屋和设施失修、社会治安恶化、生活环境趋于不佳等，城市更新运动正是在面对此种城市问题时出现的。现代意义上大规模的城市更新运动肇始于20世纪下半叶，以1960—1970年的美国最为典型。此间的城市更新，主旨在于试图化解高速城市化所引起的种族、宗教、收入等差异，以及由此造成的居住分化与社会冲突。城市更新的内容，是以清除贫民窟为目标，由联邦政府补贴地方政府征收贫民窟土地，以较低价格转售给开发商进行开发建设。城市更新综合了改善居住、整治环境和振兴经济等目标任务，较以往单纯以优化城市布局、改善基础设施为主的旧城改造内容更为广泛。

中国城市更新起始于中国特色社会主义现代化建设新时代。2008年，中共中央启动保障性安居工程。2010年，中央全面展开城市和国有工矿棚户区改造工作，旨在改善群众居住条件、兼顾优化城市功能，改善城市环境。2012年11月，党的十八大明确提出要坚持走中国特色新型城镇化道路［1］，这是传统城镇化于新时代迈向新型城镇化的重要标志，城市更新由是亦成为中国特色新型城镇化的重要内容。2013年12月，中央城镇化工作会议从战略和全局高度对推进新型城镇化作出部署，为新时代城镇化指明方向。2014年，中共中央和国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。同年，国家发展和改革委员会将若干地区确立为国家新型城镇化综合试点。截至2016年12月，全国先后有三百多个城市被列为试点，城市更新由此拉开帷幕。2019年12月，中央经济工作会议强调，要加强城市更新与存量住房改造提升，自此，城市更新在全国范围更加深入广泛。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”。《“十四五”新型城镇化实施方案》进一步擘画了新时代新阶段城市更新的目标蓝图，要求有序推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建”，既从宏观层面，又在具体推进的微观层面对城市更新提出了高质量发展的目标和要求。在这一背景下实施城市更新，就是要完善城市空间结构和功能布局，高效率盘活存量空间资源，推动产业结构调整升级，促进产业壮大和转型发展；支持城市提质增效运行，推动协同高效发展；通过补短板、强弱项，加快解决公共服务设施不完备、公共服务功能不平衡不充分等问题，为人们美好生活提供聚居平台及良好空间，不断满足人民群众对美好生活的需求。2022年10月，党的二十大进一步把城市更新列入高质量发展的重要内容和目标任务，明确了城市更新在全面建设社会主义现代化国家实践中的地位和作用。

2.城市更新理论的研究探讨

在全球城镇化率超过50%的大背景下，城市更新作为一项综合的愿景设想与应对城市转型发展挑战的务实举措，受到了各国学界及社会实践领域的广泛关注，形成了多元化的城市更新模式。城市更新是世界性的城市发展重要实践活动，西方发达国家作为工业化和城镇化的先发国家，其城市更新经历了从最开始满足战后人们对住房的需求，发展到改善城市空间环境、提升社会服务以解决社会问题，以及20世纪以来着重于满足人们对于高品质环境与良好社会关系需求的发展过程，在空间环境改善、社会服务供给以及政策制定评估方面积累了可观的经验。包括规划学、地理学、建筑学、社会学、美学、经济学等学科对城市更新展开了广泛而深入的研究和探讨，其成果在不同时期表现出不同的研究特征：在城市更新发端阶段，理论研究主要是对城市建设进行反思，并辅以简单改造计划的提出，研究主要集中在物质层面，以西欧个别国家为主；20世纪初到第二次世界大战末，受战争影响，研究有关国家城市更新只是在个别地区改造报告中有所体现；第二次世界大战以来，各国城市更新实践广泛，研究成果较为突出。舒马赫［2］发表《小的是美好的——一本把人当回事的经济学著作》，指出战后大规模的经济发展模式的缺陷，从经济发展角度提倡小规模的优势，并主张城市的发展应该采取以人为尺度的生产方式和“适宜技术”，被认为是“可持续发展”思想的起源。20世纪60年代，黑川纪章［3］提出“新陈代谢”理论与“共生”理论。2003年，罗等［4］的《拼贴城市》对现代主义城市空间的单调和现代主义建筑的单一进行了大量批判。2010年，诺伯舒兹［5］的《场所精神——迈向建筑现象学》一书出版，提出“场所精神”，旨在描述场所形式背后的精神文化内涵。

国外城市更新模式、理论政策是城市走向发展和进步的积极探索与文明成果的积累。尽管囿于理念、制度及国情等特定的历史时空局限，在持续推进过程中，国外城市更新也出现了诸如社会排斥突出、区域不平衡加剧、社会效益不明显等问题，但其在城市更新实践中积极关注城市发展中面临的挑战与问题、促进完善优化城市功能，推动城市空间、经济、社会和文化综合发展，培养社区自身发展能力等方面的实践和经验，对于处于包含高质量城镇化在内的全面建设现代化历史阶段的当代中国而言，如何科学把握、积极推进城市更新实践，无疑具有积极借鉴意义。

历史上的中国城镇是随着经济社会发展因市（商贸聚集）设城或因城（政治或军事功用）设市而产生，并不断发展壮大的。现当代中国大规模、有计划、现代意义上的城镇化，肇启于中华人民共和国成立之后的社会主义建设时期。纵观城镇化发展状况，当代中国城镇化经历了波浪起伏（1950—1977年）、稳步推进（1978—1995年）、加速推进（1996年至今）的历史阶段［6］。历经20世纪80年代以来的飞速发展，当代中国城镇化推进过程中存在的矛盾与问题日渐显现。结合中国城镇化发展实际，特别是改革开放之后快速城镇化的实践，借鉴西方城市更新理论，中国学术界展开了以城市更新推动中国城镇化迈上新台阶的学术研究和理论探索。陈占祥［7］用城市的“新陈代谢”来定义城市更新过程。吴良镛［8］从城市“保护与发展”角度，提出了城市“有机更新”的概念。进入新时代以来，学者们一方面对城市更新的内涵要求做出解释和论述，譬如张平宇［9］的“城市再生”、阳建强［10］的“城市更新”观等；一方面在城市更新的空间治理范式、城市更新与城市的文脉传承、城市更新与产业整合、城市更新的投融资模式等层面进行研究，譬如叶林等［11］对城市更新中空间治理范式的探讨，文军［12］对城市更新的社会文化基础及其张力的探索，蔡绍洪等［13］有关城市更新中如何整合旅游产业资源群落的思考，徐文舸［14］进行的城市更新投融资模式研究。2019年11月20日，中国城市更新（長三角）峰会在沪举行，对新时代城市更新的内涵、价值和路径作了探究研讨。纵观已有成果，学界目前从综合性和整体性视角，对新时代新阶段高质量发展背景下城市更新之内涵逻辑、实践路径等内容展开学术讨论的成果尚不多见。当前学界对城市更新的理论研讨，充分体现出人们对中国“城市更新”的高度关注，也说明对这一重大实践从实务推进到理论表达还处于探索阶段。

（二）新时代新阶段城市更新的内涵要求与时代价值

新时代新阶段城市更新的目标要旨是推动城市空间结构优化和品质提升，实现中国特色新型城镇化高质量发展［15］。当代中国城镇化发展自改革开放以来突飞猛进，成就令全球瞩目。根据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，全国常住人口城镇化率达64.72%，户籍人口城镇化率提高至46.7%。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确定的目标任务顺利完成，城镇化发展已步入中后期，城市发展由量的快速扩张跃升至量增质升的新台阶，从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”进入“好不好”的新阶段。新时代新阶段，蓬勃开展于中国大地的城市更新，是在全面高质量发展大背景下进行的。高质量发展是城市更新的根本指向和目标抉择，城市更新是新时代新阶段现代化高质量发展的重要引擎和必经通途。

1.推进中国特色新型城镇化高质量发展是城市更新的内涵要求

（1）中国式现代化人民中心导向与高质量发展目标是城市更新的引领和依归。城市更新实践由来已久，城市更新的理论探索成果丰厚。中国特色社会主义建设新时代新阶段，中国式现代化建设目标和实践赋予城市更新以全新内涵与实践要求，城市更新以其新的特点和目标任务，成为中国特色新型城镇化的重要组成，以及高质量发展这一全面建设中国特色社会主义现代化的基本内容。高质量发展是新时代新阶段在中国式现代化的发展目标和理念导向引领下展开的城市更新的内在本质及大逻辑。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，实现全体人民共同富裕，是中国式现代化的本质要求和重要目标，坚持人民为中心的发展思想是中国式现代化实践中必须牢牢把握的重大原则。新型城镇化坚持以人为核心、积极推动人的全面发展，既是全面建设社会主义现代化的奋斗目标，坚持新型工业化、信息化和农业现代化协同推进，构建和打造四化同步的发展载体及联结平台，同时又是实现现代化发展目标的重要通途，是中国式现代化的必然选择。坚持把实现人民对美好生活的向往作为新型城镇化建设的出发点和落脚点，着力维护与促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化，是新型城镇化实践的内在要求。城市更新以现代化目标为引领，是新型城镇化在新时代新阶段的有机组成和重要内容，服务于全面建设现代化事业，积极增进民生福祉，坚持秉承城市由人民所有、人民建设城市、人民享有城市这一根本依归，以城市更新的全新实践实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的现代化发展目标，使现代化建设成果以城市更新成就的形式，更多更公平惠及全体人民。

中国式现代化是实现高质量发展的现代化，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国特色社会主义事业进入新时代的全面建设现代化，是在中国发展由速度规模型转入质量效益型背景下的现代化，是全方位、多层次和各领域高质量发展的现代化。要完整、准确、全面贯彻新发展理念，提升全要素生产率，推动产业基础高级化、产业链现代化，厚植发展基础、促进产业进步；实现城乡发展一体化，推动经济实现质的有效提升与量的合理增长；协调推进物质文明和精神文明，实现人与自然和谐共生。新型城镇化既是高质量发展的基本目标，更是经济社会全面实现现代化的重要引擎。高质量发展是新型城镇化的首要前提和根本任务，城市更新谋求化解城镇化过程中不充分、不平衡的诸多矛盾和问题，对城市中已不适应现代化城市生活的区域和功能，进行旨在满足人民不断增长的美好生活需求的有计划的改造再建，是新时代新型城镇化迈向高质量台阶的重要路径，是推动城市全面现代化的必由之路。

（2）新型城镇化以人为核心的宗旨和质量效益发展模式是城市更新的重要内涵。伴随着经济社会发展进入全面建设现代化高质量发展阶段的大背景，城市更新坚持新型城镇化以人为本、人民至上的理念，秉承人本逻辑，始终把人的需要、人的福祉、人的发展置于中心地位，落实到各方面。以人为本确立城市更新政策目標要素、规划城市更新设计目标内容，科学定位城市功能职能，积极推动城市健康发展［16］，努力建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，切实提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，不断满足城市居民对美好生活的需求。

新型城镇化的质量效益要求是城市更新的发展模式。所谓质量效益，是对经济活动合规性（产品和服务符合技术、服务标准的程度）和合意性（产品和服务符合需求的程度），即绩效和成果的价值判断［17］。坚持质量效益模式，把新发展理念体现于城市更新的全过程及各领域，使创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的，推动城市更新以合规性和合意性标准实现结构优化、供需平衡、生态良好、资源配置高效、经济效益提升、经济关系合理、财富分配公平、居民生活及社会福利改善等系列目标的良好发展，实现城市更新量的合理增长和质的持续提升。统筹经济发展和社会效益，实现二者的相向和统一。以不断提升质量和效益的发展，培育壮大城镇、改造提升农村，为城镇居民以及农业转移人口，构建安居乐业生活空间，推动以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步的新型城镇化实现高质量发展，逐步迈向全面协调共享的现代化新境界。

（3）高质量发展基本内容之质量、效率和动力变革是城市更新的内在动力。以质量、效率和动力变革，不断推动城市更新，积极消除人民群众日益增长的城市美好生活需求与城市发展不平衡不充分之间的诸多矛盾和差距。当代中国城镇化创造了震惊寰宇的辉煌业绩，2011年，中国城镇化率突破50%的关口，城镇常住人口超过乡村常住人口，标志着中国社会结构发生了历史性变化，以乡村型社会为主体的时代宣告结束，城市经济在国家经济总量中日益占据支配地位，城镇居民生活水平持续提升。根据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，1978—2021年，全国城镇居民人均可支配收入由343元增加到47 412元，年均增长率为12.15%。但与此同时，城镇化过程中的一系列矛盾亟待解决，城镇化发展中不平衡、不充分的问题不容忽视，如注重土地城镇化、人的城镇化滞后，忽视城镇资源配置效率，生产、生活、生态之间不协调，城乡分割，城镇缺乏特色，造成了高投入、高消耗、高排放、高扩张，低水平、低和谐度、低包容性、低可持续性等城镇化低质量发展的景象。新时代新阶段的城镇化，坚持高质量发展的大逻辑，将新发展理念贯穿始终，直面城镇化过程中存在的矛盾与不足，化解城镇发展难题。新时代新阶段的城市更新，是对传统城镇化中的诸多矛盾和问题的化解，对既往城镇建设中由于发展方略局限、发展水平约束、发展目标偏颇所造成的种种缺陷及不足的匡正与补偿，是对既有城镇建设中存在的城乡分离、先治坡后治窝（先生产后生活）、大拆大建、重经济增长轻人文宜居及生态环保等所有与高质量要求不相适应的发展倾向的不断调适与积极调整。

质量变革是城市更新高质量发展的关键点。城市发展质量体现于促进和保障产业发展、人口聚集、服务业繁荣层面。质量变革，推动城市更新的成果高水平服务于包括农业转移人口在内的全体城市居民，在促进城市产业兴旺、保障城市居民安居乐业方面迈上新台阶（就业保障、公共服务供给大力提升和持续改善，把城市构建成满足全体居民生活和发展需求的美好家园），加快农业转移人口市民化，从而促进城市不断发展，推动城市居民生活水平持续跃升。效率变革是城市更新高质量发展的核心。效率变革要求在城市更新过程中做到：一则努力提高全要素生产率，合理配置资源，实现效益最大化；二则统筹协调经济发展与社会效益、生态效益，做到人口、资源、环境与发展相协调，人与自然相和谐；三则不断提升城市发展成果造福城市居民的效率和水平。动力变革是城市更新高质量发展的基础。城市更新中的动力变革体现在，转变城市更新的驱动方式，由大规模的大拆大建、土地城镇化为主，转变为城市的增容扩能与城市的服务功能提质增效相结合，土地城镇化与人的城镇化相协调。积极推动创新驱动战略，大力发展数字经济，建设智慧城市，改善和增强城市服务功能，为城市经济繁荣与社会进步创造增长空间、培育发展动能。

（4）完善优化城市功能和提升城市品质是城市更新的实现途径。新时代新阶段城市更新的高质量发展，要通过城市的基础设施完善、市政功用优化、公共服务水平提升，实现城市品质改善、功能强化。城市是现代社会人口和产业聚集并实现生产力跃升、社会进步、人民安居乐业的空间载体，是人类社会发展进步的既有文明成果，以及继续迈上更高文明境界的坚实台阶。城市所蕴含的功效作用与价值意义，也就是城市所具备的职能，以城市的功能（为产业发展和居民生活服务的基础设施、公共服务及其提供的功能保障）和城市的品质（保障与改善居民安居乐业的水平和层次）这一城市固有的天然属性来承载与实现。城市更新的内在要求及发展目标，是在高质量发展大时代应该达到的目的和目标规划。城市更新是将城市中已经不适应现代化发展（含经济发展和社会进步双重层面）的部分作必要的、有计划的改建活动。城市发展中的城市更新发展目标，是城市功能的不断完善和城市品质的持续提升。

历史地看，城市自出现以后就处于不断的更新过程中。城市更新的目标取决于城市发展要求，与城市发展的历史背景、发展前景，特别是特定社会条件、前进目标方向相契合。人民城市服务人民，是城市更新的价值依归。当此中国特色社会主义现代化建设新时代新阶段，实施城市更新战略的目标任务，就是要坚持人民至上的原则，贯彻落实新发展理念，在新型城镇化进程中，转变城市开发建设方式，以质量效益型发展模式推动城市区域再造与设施重构，实现人民城市为人民的高质量发展。一则，统筹城市规划建设，优化城市空间结构。按照资源环境承载能力，合理确定空间结构、街区布局，统筹安排基础设施、公共服务，推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式；统筹地上地下空间利用，推行城市设计和风貌管控，强化城市防涝排洪体系；科学规划和实施城市绿化、生态修复，建设低碳城市；保护和延续城市文脉，修旧如旧、建新如故。二则，健全丰富城市功能，提升城市生活品质。厚植优势、力补短板、加强弱项，对于历史欠账或落后于时代，已无法满足经济建设、日常生活以及社会发展要求的市政设施和服务功能，予以健全完善，对缺乏和短少的水电路讯等基础设施、住房等生活设施、生态园林、市政公用设施、科教文卫等公共服务功能，扩量提质、升维提能、提档升级；通过城市结构优化和功能完善，全力构筑城市综合承载能力，不断提升城市的宜业宜居优良品质，提升城市智能化水平，高质量地彰显集聚高效、方便快捷、生态美好的城市功效；助力城镇居民生活提质、农业转移人口进城落户，加快农业转移人口市民化。三则，完善城市治理机制，推动城市走向善治。新时代新阶段的城市更新，是从大规模增量扩张转向存量提质改造为主、从速度规模型迈向质量效益型的城市发展，涉及多元主体利益关系和利益矛盾。推动高质量的城市更新，通过协调城市社会多个主体利益关系、社会资源，从而解决公共问题与社会矛盾，加强社会治理，全面统筹和综合协调城市经济、社会、环境、文化可持续发展的城市系统；以政府主导、市场参与为基础，调动城市居民加入治理体系，构建多元主体相互合作治理模式，实现公共目标和维护公共利益，保障群众利益，以城市善治进一步提升城市发展质量，完善服务效能，促进经济社会持续健康发展、不断满足人民群众日益增长的城市美好生活需要。

2.打造新时代新阶段高质量发展的新动能是城市更新的时代价值

（1）促进经济发展方式转变的重要引擎。城市更新是经济发展方式实现转变的重要动能。中国特色社会主义现代化进入新时代新阶段，中国经济发展由规模速度型转入质量效益型，迈上高质量发展新台阶。既往传统城镇化中风行的大拆大建、高能高耗和过度房地产化的开发模式已难以為继。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》根据世界城镇化发展普遍规律和中国发展现状，指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，新时代城镇化要“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略”［18］，加快转变城市发展方式，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。城市更新就是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，解决城镇化过程中的问题及城市发展本身的问题，推动城市开发建设方式从粗放型外延式向集约型内涵式嬗变，将建设重点由房地产主导的增量建设逐步向以提升城市品质为主的存量提质改造转变，生产要素进一步优化再配置，为城市发展培育新动能，实现城市发展量的合理增长与质的持续提升，推动城市结构调整优化，提升城市品位品质，从源头上推动城市开发方式转型，进而带动经济发展迈上高质量发展新台阶。

（2）构建新发展格局的重要支点。城市更新是增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量及水平的重要支点。新时代新阶段构建新发展格局，要大力实施扩大内需战略。城市是扩内需补短板、增投资促消费、建设构造广阔而富有活力的国内统一大市场，以及保障和改善民生、提升人民福祉的重要场域。实施城市更新，就是要优化城市内部空间结构、促进城市紧凑发展和提高国土空间利用效率，加大城市民生领域工程及项目开发力度，强化基础设施与公共服务功能，增加城镇居民收入，为城市培育新动能，优化服务功能，充分释放发展潜力，培育壮大新的增长点，推进城市建设，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（3）满足人民群众日益增长的美好生活需要的有效途径。城市更新是为了使城市变得更美好，是满足人民群众日益增长的美好生活需要的有效途徑。城市更新是促进城市持续健康发展、实现城市宜业宜居发展目标的重要保障。在经济高速发展和城镇化快速推进的过程中，一些城市发展过度追求速度与规模，简单注重土地城镇化，城市建设“碎片化”突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，“城市病”严重。城市更新是对既往城镇化的重大革新，以新型城镇化推动城市结构品质优化，开发建设方式转变，发展质量提升，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施功能，解决城市发展中的突出问题，推动城市产业兴旺、商业繁荣、低碳绿色、生活舒适、便利宜居、治理现代高效，城市社会生活美好，最终臻于文明家园的境界，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

二、高质量视域下城市更新的导向与内容

高质量发展是中国特色社会主义新时代新阶段全面建设现代化事业的大逻辑，是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。以人为核心的新型城镇化是全面现代化宏大叙事的重要篇章。城市更新是新型城镇化迈上高质量发展新台阶的重要内容和必由途径，以新发展理念为引领，毫不动摇地坚持高质量发展这一根本目标是城市更新的导向与内容。以人民群众不断增长的美好生活需求满足为导向，积极化解城市发展中不平衡、不充分的诸多矛盾和问题，强弱项、补短板，提高城市规划、建设、治理水平，健全完善城市功能，加快城市发展方式转变，加强城市基础设施建设，推动城市空间优化和品质全面提升。为城市培育新动能，以城市更新打造宜居、韧性、智慧城市，推动全面建设现代化事业迈出新步伐。

（一）城市更新的价值导向

“人民城市人民建、人民城市为人民”，是全面建设现代化背景下新型城镇化高质量发展的根本指向和内涵逻辑，是以高质量的发展目标维护和实现群众利益、不断满足人民群众对美好生活的向往与需求的价值选择及实践导向。

1.以人为本包容多元

现阶段中国的城市更新，要明确发展“为了谁”和发展“依靠谁”的价值旨归，坚持人民群众的幸福生活既是发展的根本目的、也是发展的内在动力这一以人为核心的发展理念，创新推进机制，持续完善制度体系，推动城市更新高效、长效、高质量持续发展。坚持以人民为中心的价值导向，秉持城市和人民公共利益优先，及时回应群众关切，调整优化城市结构，改善提升城市品位。城市更新项目涉及的群众安置，严格按照最好地段、最好规划、最好质量、最好配套等标准加以实施。健全城市管理治理体系、风险防控体系，提升和完善城市运行水平和抵御风险的韧性，提高城市更新行动的平衡性及协调性。

城市更新要注重包容性，最大限度地满足群众在城市中生存与发展的现实需求，促进人的全面发展，促进社会公平正义。要以人为本地进行城市产业布局和结构调整，从产业发展转型升级、业态取舍选择到就业形式培育鼓励，要多元并存，既要积极发展大工业、大商业，又要注重便民、利民，对传统产业、低端产业、小而杂的业态，以及劳动密集型、容易进入型的产业和行业，要许可存在、逐步规范。以包容多元的导向优化产业结构与业态选择，促进城市经济平稳向好运行，推动城镇群众共同就业乐业，在共同富裕的道路上迈出坚实步伐。包容性城市更新要强化对群众利益的关心关照，城建项目坚持改造前“问需于民”、进行中“问计于民”、完成后“问效于民”，科学而民主地推进城市更新，使其真正成为民生所系、民心所向的为民工程。构建社区现代化治理体系，提升治理水平，建设宜居、绿色、韧性、创新、智慧、人文城市，实现城市共建、共治、共享目标，最大限度地让在城市中生活的每一个人都充分享受现代化城市的福祉和美好。

2.促进人的全面发展

新时代新阶段高质量的新型城镇化必须秉持人民中心原则。促进人的全面发展，是城市更新的核心价值导向。以人民群众对美好生活的向往为城市更新全部工作的重心和目标，各个方面都注重人的基本需求、社会需求和精神需求，优化基础设施，改进公共服务，发展壮大产业，弥补城镇发展不平衡不充分的方方面面，增加城镇居民收入，提升群众的获得感和幸福感。注重以人为核心的城市更新理念引领，强调城市功能健全完善，更加着眼于全面满足人的需求，注重人的起居空间和生活细节的服务功能营造，改造完善城市物质空间、精神空间和社会空间，达到有机统一，引导城市空间品质和生活质量的共同提升。在城市公共服务设施建设和功能完善方面，细致入微、精雕细琢，在城市的生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力的构建上，苦下功夫，以城市更新推动城市高质量发展。

新型城镇化高质量发展落实于城市更新之中，体现在切实提高市民化质量、促进农业转移人口落户并全面融入城市、使全体居民共享城市发展成果方面。在尊重意愿、存量优先、循环渐进的基础上，深化户籍制度改革，完善人口管理制度，持续拓宽农业转移人口在城市落户通道，推进农业转移人口落户城市；积极推进城镇基础设施常住人口全覆盖，努力实现同城居民享有均等化的基本公共服务；加强培训学习教育，提升农业转移人口技能素质，强化其融入城市的能力，塑造开放包容的城市文化，健全农业转移人口参与机制，增强农业转移人口的城市认同感和归属感。

3.推动城乡发展一体化

新时代新阶段实施城市更新，协同推进新型城镇化和乡村振兴战略是题中应有之义。建成城乡一体的基础设施网络与公共服务体系，聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，培育壮大以城带乡、以工促农的产业发展模式。推进以县城为重要载体的城镇化，加强县城基础设施和公共服务功能建设，发展特色产业，改善人居环境，提升治理效能，以统筹城乡的发展、服务、治理体系建设，实现城乡和谐共荣、一体化发展［19］。与此同时，城市更新中要注重推进城乡居民共同富裕。共同富裕是中国建成小康社会后摆在突出位置的社会目标，不仅意味着人均收入差距的不断缩小，而且意味公共产品和公共服务的均等化。要推动高质量发展，扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深，扎实推进共同富裕。逐步打破户籍障碍和土地交易障碍，城市要逐步接纳乡村流出人口，为其提供与之劳动付出相应的公共产品及服务。合理规划城镇新增建设用地规模，健全完善旧城改造腾退土地与农业转移人口市民化挂钩的政策体系。城市的繁荣是乡村人口与资源流入的结果，享受了规模经济和集聚效益的城市更新应当为乡村地区补给，加强对乡村地区农业现代化的补偿和人力资本的培育。

4.构建产城融合模式

以促进产业基础高级化和生活服务现代化为目标，在城市更新中推动产业发展与城市空间拓展良性互动，实现产城融合。坚持“人—产—城”三者和谐相适，科学配置要素，精准把控资源，深入研判人口增长、产业发展与城市空间拓展的互动关系，统筹各功能板块发展重点与资源要素配置，将有限的空间资源精准投放到潜力发展地区。加强分区差异化引导，锁定中心城区规模总量，促进城市中心区合理控制人口规模，推动生活服务区坚持以人定地，加快产业承载区分散片区向综合型经济转型，提升功能复合度，优化功能业态配置。突出创新驱动与枢纽功能、统筹产业空间布局，构筑现代综合交通体系、以重大交通设施带动城市发展，突出轨道交通对外围组团发展的引领带动作用，提升外围组团的综合承载能力。促进城市功能混合，疏解老城区过密城市功能，引导城市功能和品质提升，使城市不断增强发展动能、改善服务效能，实现宜居的城市发展目标。

5.彰显文化特色与赓续文化传承

文化是人类文明的积淀和留存，城市文化是城市发展的历史记忆与现实出发地。保护历史文化、传承街区文脉，实现城镇文化赓续传承，是城市持续健康发展的重要内容。高质量推动城市更新，处理好当代文化彰显与建构历史文化记忆存留的關系，保护开发城市历史资源，维系赓续文化根脉，在城市更新的开发利用中实现历史文化的传承保护，加强城改涉及项目文化文物评估和历史文化资源调查。按照应划尽划、应保尽保原则，及时查漏补缺，强化城市历史文化街区划定和历史建筑确定。坚持“原址保护、原貌修缮、活化利用”原则，对历史文化街区采用“绣花”功夫进行修补式更新，坚持整体保护，保留原有建筑格局和传统街巷肌理。积极塑造城市历史文化风貌，弘扬和赓续城市街区文脉，加强历史文化街区、优秀近现代建筑、工业遗存等保护传承和活化利用。在城市历史传统和特色文化保护与利用上，提炼凝结代表性地域文化元素，于修旧建新工程和项目中彰显。尊重历史风貌特征，整合与重构历史文化资源，在城市建设的当代表达中赓续文化祖脉，将现代功能合理融入传统历史建筑，增加传统街区和老旧城区的公共空间，降低片区人口密度，激发片区活力，既传承历史文化底蕴，又改善生活环境和服务功能，促进片区活力再生。推进历史建筑本体以及工业遗产的合理改造和创意利用，优化产业发展空间，植入新经济新动能，植入新消费业态、多元社区商业、文化创意产业，提升产业能级，使文化资源和历史文脉在城市更新的开发中得到保护，在加强保护中实现开发利用。

6.推进生态文明建设

绿色是新时代新阶段高质量发展的底色。城市更新必须践行绿色生态理念，坚持优先生态保护和环境立市，提升城市人居环境质量与城市竞争力，建设绿色文明家园。推进城市生态文明建设，推进形成绿色低碳循环的城市生产方式及建设运营模式。坚持生态环境建设优先，从源头防范，实施城市生态修复和功能完善工程，给城市建设“治未病”。优化城市生态系统功能，对城市更新涉及区域因地因资源制宜，制定建筑密度、人口密度、污染处理指标，完善绿地系统、休闲系统，健全和保障生态系统的服务功能。科学确定产业定位及发展方向，区分居住区和工业区，加强居住区生活服务功能、工业区生产服务功能，化解“邻避效应”。保护和恢复生态与自我修复能力，资源型缺水城市应坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，发展力度和人口密度与水资源承载力相适应。构建绿色城市更新模式，加强绿色低碳建设，支持碳中和先锋城市建设，打造低碳未来社区的新型城市底色。统筹城市防洪和内涝治理，系统建设城市排水防涝工程体系，持续强化城市内涝整治，彻底消除城市更新区“观湖看海”景象。

（二）新时代新阶段城市更新的主要内容

新时代新阶段城市更新涉及城市功能结构调整、城市中心区完善、老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、危旧房改造、社区建设与微更新、历史街区保护与再生、老工业区更新改造、工业园区更新，以及城市基础设施加强改进、公共服务功能健全提升等多项内容。城市更新方式应由传统城镇化中粗暴、急剧、单一的大拆大建式改造重构，向稳妥、渐进、多元的有机更新转变。更新目标的确定与推进路径的制定由多方面因素决定，针对不同更新类型因地制宜、因势利导，运用整治、改善、修补、修复、保存、保护以及再生等多元模式加以综合性更新改造，实现城市经济、社会、文化、生态等多维价值的协调统一。

1.建成区提升改造

建成区改造是城市更新的重点内容和主要构成。中国城市街区历史上皆由土木建筑组成，传统城镇化中城镇建设基础设施薄弱、短板弱项突出，市政设施和公共服务不平衡不充分明显，亟须改造再建。城市更新中，住宅小区改造提升任务巨大，城镇老旧住宅需要“再复活”，工业建筑需要改造重建。城市住宅建设与国际比较，由于行政垄断拍卖致使土地成本虚高，加之房地产公司单一的开发建设销售供给体制，导致住宅建筑的高层化和超高层化，对城镇的居住形态造成诸多负面影响：一是大部分地面商业街巷消失，实体工商业创业、就业机会减少，人际交往被立体割裂，楼高间距密集，阳光采集不均匀，消费模式趋于在线化，生活有远离大地之虞；二是高层化和超高层楼建筑大多使用普通钢筋，钢筋框架劳损、水泥玻璃已届寿命期、外墙层脱落、电梯老化、消防难度较大等问题，给居住安全带来隐患。凡是种种，需要对城区建筑和构筑物及时加固与改建，街区业态需要重构，唯此方能方便居民日常生活。与此同时，城市建成区的传统社区和老旧街巷，亦需积极改造与有机重构。

（1）推动产业发展。老工业区工业遗产开发利用与产业转型升级。在传统城镇化过程中，城市建成区布局了一批制造业企业，或围绕工厂和企业生产厂区构建了城市城镇的街区。推动高质量发展，工厂企业搬离城市建成区势在必行。如何开发利用工厂搬迁后的城市空间，这是城市更新的又一重大课题。要从城市高质量发展的全局出发，坚持产城融合、环境友好、保护工业遗产，留住城市“乡愁”，科学规划、高水平建设、高效能治理。支持既有影响市容环境或低效的老旧企业搬离城区，利用老旧厂房构建新型基础设施，增加完善市政基础设施和服务功能。因势利导、因企制宜，积极开发和再利用企业原有工业遗产。充分挖掘工业遗存的历史文化和时代价值，聚集创新资源、培育新兴产业，或壮大新产业新业态，或以企业车间工厂设备为依托，开发打造文化创意以及旅游文化产业，发展包括生产性、生活性服务业在内，传统式和现代性服务业并举的产业业态，发展壮大旅游、文娱、康养等新型服务业态。中心城区之外的企业老旧厂房改造和原有厂区开发利用，要优先健全补充公共服务设施及功能；主城区以外和城市副中心的老旧厂房区域，积极引入符合城市要求的产业项目。大力培育特色优势产业，包容性发展劳动力吸纳量大、就业技能要求较低的劳动密集型产业。植入新兴文创产业，开发利用工业遗产，实现产业兴旺聚集、市政服务功能提升，使城市的“工业锈带”嬗变演化为“商业金带”和“生活秀带”。

老商业区服务业振兴重构。老商业街区是城市发展的历史产物，城市更新中要积极面对、慎重改造和科学重构。要从城市的发展历史、商业文化特色、街区风貌、服务业水平等诸多特征出发，既突显现代化的风貌和产业发展要求，又赓续既有传统与文化街区原有特色，构建起当代与既往、商业与人文、地方与外来文化相互交融的新街区。探索改造老旧厂区融入商贸街区，推动片区整体更新，发展工业文化旅游。因地制宜改造城中村为城市社区，打造商业贸易新区。实现城市复兴（注重物质丰富、经济发展和城市中心区繁荣）和街区更新（侧重社区功能提升、内城区昌盛和周边社会事业进步）两大更新框架相结合，消除贫困和社会排斥，注重将物质环境更新与街区就业、公共服务提升联动起来，软硬环境同步更新。

（2）完善与提升城市功能。基础设施拓展与完善。立足新发展阶段，坚持宜居、绿色理念，实现绿色发展，着力补短板、强弱项、优布局、提品质，全面提高城镇环境基础设施供给质量和运营效率，推进环境基础设施一体化、智能化、绿色化，推动减污降碳协同增效，促进生态环境质量持续改善。积极构建由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络，构建集污水、垃圾、废物处理处置设施和监测监管为一体的城镇环境基础设施体系，实现城镇环境基础供给能力和水平显著提升。提升城市抵御冲击能力，聚焦重大风险防控薄弱环节，完善体制机制和救灾设施体系，建设安全灵敏的韧性城市。实施排涝工程升级改造，构建通畅高效的排涝通道管网，加强城市内涝防治，建设“海绵”城市。加强城市应急管理，提高公众避灾意识和自救互救能力，增强防灾减灾能力，提高公共卫生防控救治能力。积极开展城市管廊建设，与传统的市政管线直埋模式相比较，综合管廊具有安全系数高和维护简便、避免反复开挖对居民生活和交通带来不便，以及建设运营成本低于分头管理等明显优势，在城市更新中应将综合管廊建设列为重要内容并切实加以推动。

市政服务健全与提升。市政设施是城市基础设施的重要组成和城市公共服务的基本载体。城市更新要通过对市政设施的丰富与提升，进一步健全完善城市服务功能，不断提高服务水平。其一，优化城市市政服务功能和效能。以人性化、便捷化为导向，合理配置城市公共资源，不断改善市政公用设施水平，努力提高公共服务能力。以舒适便利宜居的城市建设，进一步使城市功能更好地满足居民生活需求。推进公共服务设施布局合理化、服务质量高效化，增强及改善公共服务功能。在基础设施更新方面，健全完善水电路讯、燃气热力、园林绿化、环境卫生、道路照明等诸多市政公用设施；实施城市垃圾分类，推动垃圾处理减量化、无害化、资源化；改进和完善城市公共交通，构建城市现代化综合交通体系。优化提升公共设施布局效能，适应和满足城市居民多元化需求。其二，推进运行高效的智慧城市建设。推动数字技术集群深度融合，充分运用新一代信息技术，以新基建为基础构建数字基座，大力发展数字经济，积极构建数字城市，推动数字产业化和产业数字化，优化城市运营，打造未来高价值产业。加快构建融合高效的智慧交通基础设施，结合人工智能、增强现实等技术和5G商用部署，统筹利用光纤网、车联网、物联网等，加强交通基础设施与公共信息基础设施协调建设［20］。以数字政府、数字社会建设为重点，以公共数据开放共享为突破口，构建“CIM+”应用平台。推动政务服务和城市管理更加科学化、精细化、智能化，提升城市运行效能。

公共服务功能强化与改进。服务安居乐业是城市这一人类聚集性现代生存平台的首要前提，科教文卫特别是现代化的医疗和教育等优质方便的公共服务，是现代城市的独有特征与基本功能。推动不断满足民众需求实现的城市公共服务运行系统的革命性再造和供给侧结构性改革，在城市更新中占有极其重要的地位。要将技术优势与城市发展深度结合，提升和优化城市公共服务功能。以智能化、便捷化、人性化为引领，加大市政公用设施、公共服务设施、新型基础设施建设力度，构建完善城市公共卫生体系和公共医疗卫生机构，健全城市公共文化服务功能，加强城市公办学前教育、初等教育、中等教育设施建设，提升教育水平，创办人民满意教育，实现教育公平发展。坚持租售并举、不断提高城镇住房保障水平，着力解决市民住房问题。

（3）持续改造老旧小区。坚持尽力而为和量力而行，改造提升老旧小区，是城市更新的核心内容。老旧小区改造要坚持分类指导，重在提升品质、完善功能。做到“好住”提功能、解决居民实际难题，“好看”美环境、提升小区整体颜值，“好管”优服务、提高小区治理水平，“商量”纳民意、发动群众积极参与。健全完善城镇老旧小区基础设施，对老旧小区市政公用设施查漏补缺，提档升级。补短板、填空白，全面排查和完备构建燃气、电力、给排水、供热等配套基础设施；重点补齐养老、托育、停车、充电桩等便民设施。将建设老年友好型社区作为城市更新的重要方向，建造设立、改良提升适应老龄化大趋势的公共设施和服务功能，小区改造时加装电梯、完善无障碍设施；增加社区养老服务设施，建立托老组织、社区老龄餐厅，服务居家养老；依托智慧技术设立社区救护机构，健全养老医疗服务，不断满足老年人日常需求。推动街区和老旧厂区通过业态更新，构建城市系统的新业态和新功能。坚持自愿原则，充分调动居民參与小区改造的积极性。强化老旧小区社区治理，建立健全长效管理机制，提高城市共建、共治、共享水平。

（4）提升再建老旧街区。城市中的老旧街区是城镇化的历史积累和文化遗存，老旧街区改造是新型城镇化实现高质量发展的重大课题。再建老旧街区、实现老城旧貌换新颜，改造城中村、推动旧村蝶变成新城，是新时代新阶段城市更新的重要内容和任务场域。在城市更新中重构老街区，必须深入挖掘老旧城镇特色文化，切实加强文化传承。实现既改造老城镇建设新街区，又保护历史资源和传承文化特色的目标。秉承保护与再生的科学理念，坚持最大程度保护、最大限度提升、最小影响拆除，尊重历史遗存，促进老城新生。积极挖掘城市历史和文化资源、全面概括城市文化特质与资源特色、再现城市风格风貌，以老旧街区“街、坊、巷、院”为基础，在街区格局规划、建筑物构造再建、街道门面风貌营造等诸多方面，采用色同形异、新旧交融的构建技法，延续老街肌理，穿插现代元素，综合体现城市历史、文化特色、地域风貌并实现现代表达，实现传承历史、老城新生的双赢目标。

2.城市新区构建拓展

（1）推动城市新区建设。城市建成区的拓展和新区建设，是城市更新的又一重要内容。它涉及城市社会进步、经济发展和物质空间环境拓展再构等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性很强的系统工程。以城市更新理念推动新区构建，不能局限于“增长”“效率”和“产出”的单一价值导向，要切实摒弃传统城镇化中重物（土地城镇化）轻人（人的城镇化）的弊端，遵循新发展理念，坚持“以人为核心”，以人民对美好生活的向往为目标，将城区拓展置于城市社会、经济、文化发展的战略格局中，从整体关联的视角加以综合协调。处理好新老城区空间布局，既注重城区各自组团的相对独立，又突出整个城区连通的快捷方便；在市政设施、公共服务功能建设方面，既要自成一体，又必须联结互通；在产业培育和发展中，与既有产业业态一方面体现差异化和特色性，一方面构成互补共兴的产业链乃至产业集群；在城市的功能设置方面，要特别突出城与业的互补协调及相融共生，实现产城融合。

（2）城中村改造融入。城中村是中国传统城镇化过程中的历史产物。城中村大都处于城市建成区之中，虽然地理位置优越、发展禀赋独特，但基础设施缺失、公共服务不完善、产业发展落后、人居环境问题突出，严重影响居民生活质量和城市整体形象。实施城中村改造，推动城中村融入城市建成区，是新时代新阶段城市更新必须迈过的巨大沟坎。城中村改造要坚持统筹规划和安置先行，切实保障群众利益。科学规划和合理开发土地资源，优先保障公共设施构建和村民生活就业安置，补齐配优基础设施、完善提升公共服务，使建城区与城中村设施、服务功能融为一体。大力发展城中村非农产业，促进产业结构调整和转型升级，培育壮大特色产业，促使城中村居民就地非农化就业。推动城中村整体融入城市，实现区域均衡发展，群众幸福乐业。

3.促进高效能治理

推动城市的高效能治理，是中国特色社会主义实现治理体系和治理效能现代化的重要途径，城市更新理应将治理效能的不断提升置于重要位置。其一，强化空间治理。树立“精明紧凑”的城市发展理念，强化规划引领和国土空间规划约束，优化城市空间，促进土地节约集约利用。其二，强化社区治理。城市更新要加强社区治理，健全完善城市基层社会治理机制；增强便民服务，推行“一网通”等现代治理模式。其三，提升治理效能。加强社会保障和公共服务供给，强化社区等基层组织建设，努力构建全过程人民民主，实现城市社会和社区治理共建、共治、共享，切实提高群众的获得感和幸福感。

4.推动城市生态修复与保护

坚持生态优先、绿色发展，让城市再现绿水青山，改善城市人居环境，是新时代新阶段城市更新的基础和底色。城市更新中要不断加强城市生态系统修复和生态保护，完善城市生态绿地系统，构建生态缓冲带，建设绿色城市。加强城市环境保护，因地制宜推动垃圾有效处置及科学处理，推动污水收集全處理和污泥处置设施建设。坚持绿色低碳的新型城镇建设，促进城市生活低碳化。城市更新建筑中绿色建筑占比不断提升，鼓励使用绿色环保材料装配。合理采用光伏发电、节水器具和废水处理等绿色技术与产品，科学利用新技术新能源新工艺，大幅提高既有建筑物和生活方式的绿色化水平。发展太阳能和风能等分布式能源，提升现代能源安全保障能力。实现城市低碳建设和运行，推动城市更新高质量发展。

三、新时代新阶段城市更新的路径选择

坚持高质量方向的新时代新阶段城市更新，要以新发展理念为引领，立足具体实际，因地因市制宜，开拓创新，通过对城市衰落区改造重构，城市功能健全完善，推动城镇相关区域和领域从基础设施健全到功能功用完善，实现质的有效提升和量的合理增长，使现代化发展成果惠及广大群众，切实提升人民群众获得感、幸福感和安全感。

（一）融入都市圈与建设城市群

建设都市圈和区域中心城市，是现代化建设新时代推动区域优势互补协同共兴、实现高质量发展的重要方略，城市更新要确立以大城市为引领的新型城镇化战略，加快中心城市都市圈城市群的城市区域规划和发展方式创新，促进要素资源优化配置，推动区域城市积极融入都市圈和城市体系建设大格局。在城市发展中坚持分类指导，促进城市群优化发展，培育发展现代化都市圈。促进城市群与产业集群、创新集群耦合交融，打造高质量发展动力源和增长极。明确区域城市在城市群中的发展定位，促进区域城市积极融入城市群。优化城市空间布局，一体化健全城市功能、提升城市品质，增强城市综合承载能力。差异化推动产业结构调整，积极构建区域都市圈、培育区域中心城市。优化超大特大中心城区功能，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，分类引领小城镇发展。区域城市要立足特色资源和产业基础，主动承接符合自身功能定位、发展方向的大城市产业转移和功能疏解，推动制造业规模化、服务业优质化，提升城市服务功能及生活品质。

（二）以一体规划推动统筹发展

以新发展理念统领城市更新，坚持顶层设计、宏观统筹，不断提升规划水平，切实加强规划引领。新时代新阶段城市更新的重点是提质改造，不是大拆大建，要通过存量优化提升功能及水平，按照城市空间布局和不同圈层功能定位、资源禀赋，坚持目标导向、问题导向、结果导向，注重分类引导、一体发展。城市更新规划要以人民为中心，集产城融合、绿色低碳、安全健康、人文传承等发展理念于一体，统筹规划。根据资源环境承载能力和国土空间开发要求、人口变动趋势和产业发展前景，合理确定城市更新功能定位、规模体量、空间格局、开发强度。突出强化产业支撑、基础设施提升、公共服务完善、配套服务健全、魅力特色彰显，坚持城市国民经济和社会发展总体规划、土地开发利用规划、产业规划、社会事业发展规划等多位一体、多规融合，通盘运筹、平台运作。在生产（基本农田）、生活（城镇）、生态（资源环境）三界规划方面，融合统一、步调一致。推动城市发展专项规划与国民经济和社会发展规划充分衔接，全面统筹重要基础设施区域协同，产业发展、城镇边界、生态环境保护沟通协调，建立部门协作机制，全面统一底图底数、规划期限，编制城市发展和城市更新总体规划。坚持统筹指导，实施城市更新源头管控，严格项目立项审批，一张蓝图绘到底。

（三）创新驱动与扩大开放相结合

首先，建设富有活力的创新城市。创新是现代化建设的根本动力。新时代新阶段的城市更新必须深入实施创新驱动战略，坚持创新发展，建设富有活力的创新城市。在城市更新中，优化提升创新创业生态。持续改善城市营商环境，大力培育市场主体，营造城市创新创业氛围。建设城市创新创业载体，打造城市区域创新中心，增强城市创新辐射带动能力。积极发展特色小镇等创新创业特征突出的微型产业聚居区，推动城市产业转型升级，改造提升传统产业、培育壮大新兴产业，不断发展创新产业。积极培育和大力发展数字产业，推动数字化赋能，加快数字产业化、产业数字化步伐。推动新一代信息技术与传统产业转型深度融合，实现传统产业智能化、高端化、服务化。促进城市生产性服务业融合化发展、生活性服务业品质化发展，实现城市产业核心竞争力和吸纳就业能力双跃升。

其次，学习借鉴国外城市更新文明成果。不断扩大开放，深入学习和积极借鉴国外城市更新的文明成果、科学途径与成功经验。加强对国外城市更新理论成果的学习吸收，对于实践证明富有成效的城市更新理念，诸如城市改造提升中要突出特色、彰显宜人宜居的城市文化特质、突出人与自然相协调的“可持续发展”等理论成果，要积极汲取、多方借鉴。深入学习国际城市更新计划综合多元目标设定的经验，以空间环境改善为切入点，为社会经济发展寻求新的发展空间，吸引、带动社会各方投资，丰富完善新时代城市更新实践，推动城市更新实现更好更快发展。

最后，加强理论创新服务城市更新。新时代新阶段推动城市更新，既是涉及广泛、牵扯众多的系统社会活动，又是关乎众多学科门类和技术领域的城市建设工程。中国式现代化建设并联式的多头并进模式，进一步导致城市更新需要化解的矛盾、破解的难题、完成的任务之艰巨和繁多，在人类城镇化历史上都是罕见的。实践的难题需要在实践中解决，需要我们深入实际积极调查研究，需要我们汲取前人经验、开拓创新、探索发展规律。通过经济、政治、社会、管理，以及城乡规划、建筑、地理、园林等诸多学科相互融通、协同合作，多角度全方位地系统全面总结城市更新于当代实践的内在机理和科学路径，为城市更新高质量推进提供理论支撑与实践路径。

（四）政府主导与市场开发相结合

首先，坚持政府主导与各方协同相结合。城市更新是一个广泛涉及社会各个层面和利益群体的综合性事业，现代化建设中，经济发展和社会进步的众多资源会受宏观发展方略、法规控制和目标管理等诸多因素影响，加速向城市聚合。新技术革命兴起，新产业飞速发展，生产生活方式持续演进，将是城市发展的重要常态。城市更新进程中，城市巨系统要提供精细化的政府治理，需要“人民城市”的价值驱动与“智慧城市”的技术驱动相融合，必须坚持政府主导，坚持政府、企业、市民以不同的身份、能量通力合作，共同塑造城市经济社会的发展形态。在这个过程中，人仍然是社会发展的主体。城市更新要秉持人民中心理念，为人民谋福祉。坚持市场规律，科学协调市场、开发商、产权人、公众和政府之间的关系，建立健全职责明确、任务细化的高效运行机制和调控机制。

其次，坚持有为政府与有效市场相结合。随着中国城镇化从增量扩张进入存量变更的新阶段，改革开放以来驱动城镇化高歌猛进的土地财政机制边际效益日趋减少，单纯依靠财政投入或企业投资已不能平衡投入产出问题。城市更新需要有为政府和有效市场多重发力，科学引入城市更新运营机制，构建基于政府和城市更新运营商双主体的城市更新双引擎。构建完善政策、维护公平，以及行使决策者与监督者职责的政府，同开展社会动员、重建社区关系、完善社区服务体系、优化配置城市资源的运营商相结合的科学运营机制［21］。保障性安居工程所需资金要按中央专项规定运行，城市中具有盈利空间的准公共服务設施的建设运营允许社会资本投入，鼓励居民积极参与，形成政府、市场和社会力量共同参与推进的城市更新投入体制机制。充分发挥政府统筹引导作用，全面激发市场活力，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，探索形成多渠道投资模式，多种方式引入社会资本，注重构建多方合力的全社会共同参与的更新体系。

（五）依法多元筹措资金

城市更新中政府要加强顶层设计和宏观统筹，重在健全完善城市更新的政策引领、创新组织机制，建立多元化可持续资金筹措机制，强化资金保障。地方政府设立支持各方参与的城市更新基金，分类引导，积极筹划。政府投资重点保障民生项目，积极引导社会资本投向国计民生和符合发展趋势的产业领域，专业经营单位负责搭建项目融资平台，多渠道筹措建设资金。着力引导社会力量在城市更新过程中的深度参与，把财政资金投向引导和保障民生建设等托底建设方面。同时，实施城市更新要坚决遏制新增隐性债务。加强城市更新债务的风险监测和预警，及时及早发现资金的异常情况与风险，适时对相关方面进行提醒，前移监管关口，化解风险隐患。控制压缩债务总量的同时，积极探索对城市更新进程中债务发生的科学有效监管模式，在严守安全底线前提下留出城市更新更大发展空间。加强多元筹措资金和遏制债务的立法工作，加快国家层面相关立法，不断健全完善相关政策、技术标准、操作指引，切实保障城市更新工作公开、公正、公平和高效，促进城市实现持续、包容、多元、健康、安全与和谐的高质量发展。

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