广州市基层社区组织工作方法的启示——以既有住宅增设电梯为例

关丞君 何美贤

（阳江职业技术学院）

一、引言

（一）广州市既有住宅增设电梯的政策支持

进入新时代以来，党和政府高度重视国家治理。推进国家治理体系和治理能力现代化已成为我国的“第五个现代化”。基层治理作为国家治理中的“最后一公里”，作为人民群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”，近年来在各地、各方面不断取得突破性进展。在基层党组织和政府组织的领导以及居民自治组织的引导下，我国基层治理效力显著提高、居民参与公共事务管理的意识和能力显著增强。这些变化也体现了进入新时代的基层治理要回应更高的要求，各基层组织要整合资源、形成合力，进一步推动基层治理的现代化。以广州市既有住房增设电梯行动为例，区政府、街道办、居民委员会以及业主委员会等均在其中扮演了重要角色。据最新数据，广州市既有住房加装电梯民心工程已累计完成规划审批12997 台，建成10759 台，为全国同类工作完成指标第一（截至2022 年5 月底），有数百万的本地居民受惠。

广州市需增设电梯的房屋大都是改革开放初期建造的集资房、房改房。时至今日，住户们多已迈入高龄，原有的步梯既无法满足居民上下楼需求，也无法满足城市社区面貌改造的要求。早在2000 年，广州市就有少数单位及小区业主作了加建电梯申报的尝试并获通过；在2007 年《物权法》颁布的基础上，广东省建设厅于2008 年出台了《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》，随后，又推出了多份相关文件。2020 年，《广州市既有住宅增设电梯办法》（以下简称《办法》）出台后成为广州旧楼加装电梯最新、最主要、最具操作性的依据，为解决既有住宅增设电梯问题提供了较为完善的政策支持。

《办法》规定了两个2/3，即“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3 以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”。虽然只需2/3 业主的同意即可申请电梯加装审批，但也需经过全部业主协商，保障了所有业主的知情权。因此，该规定实际上把余下1/3业主的利益诉求交由民事行为解决，提倡以民主协商的方式共建社区文明，为基层社区治理留了一扇窗口。

（二）存在的阻力

由于需增设电梯的居民楼涉及业主众多，且部分处于商业街区，还涉及商户利益，因此这项惠民工程的开展并不轻松。据笔者实地走访，反对声音主要来自一楼住户或商户，主要为两类：

第一类：一楼住户或商户不需使用电梯，且还会被电梯遮挡其房屋原有的光线与空间；临街加装的电梯会导致房产贬值；日后需承担额外的维护费用等。

第二类：低楼层与中高楼层住户长期因噪声、空调漏水、高空抛物等问题存在矛盾，这些往往都是中高层住户带给低层住户的困扰。这次加装电梯被部分低层住户视作“报复”中高层住户的机会，不让中高层住户的需求轻易得到满足。

除此之外，也有少量中高楼层住户担心电梯安全问题或抱着“无所谓”的态度，对加装电梯持观望态度。

二、广州市既有住房增设电梯的两种模式

依据行动主体与工作方法的不同，广州市既有住房加装电梯的实施路径可以分为以下两种模式。

（一）原单位提供资金、人力、技术支持，高效推动电梯加装工程

最早进行电梯加装的多为单位建设的职工小区，因此只要取得了原单位以及小区内退休干部的支持与认可，在这些职工小区加装电梯阻力不大。此外，该类型小区的居民往往在乎维系人情多于房屋的经济价值，安装电梯在这种价值取向高度一致的小区成为了判断个人或家庭是否合群的行动标志。因此，在这类型小区，低楼层住户对于因增设电梯而利益受损的部分甚至不要求获得经济补偿，也有低层住户主动为增设电梯牵头。

以华南农业大学的集资房改房小区——茶山小区为例，该小区自2009年开始增设电梯以来，电梯安装率已超九成，且没有一例业主要求赔偿。相似的情况还体现在华农校内的嵩山区，媒体后来把茶山区与嵩山区顺利开展电梯加装项目的经验称为“华农经验”（内容见图表1）。

表1 “华农经验”的亮点（根据有关资料整理）

（二）基层组织搭建“网格化”工作平台，多方合力推动加装电梯工程

在非职工小区中，要推动既有住宅加装电梯难度比职工小区大得多。但是，经过多年的探索与实践，广州市已形成较为成熟的既有住宅增设电梯报建流程指引（见图表2），为电梯加装提供实用的指南。

表2 广州既有住房加装电梯的步骤（根据有关资料整理）

由表2 可知，广州市既有住房加装电梯的流程指引是比较清晰的，但由于利益相关者之多、区域之广，在推行时必然遇到阻力，这又称为集体行动困境，主要表现为：（1）集体规模过大导致居民之间协商成本大，居民放弃参与；（2）集体规模过大引发居民产生“搭便车”心理，寄希望于通过他人的行动实现自身利益；（3）群体内部价值偏好（包括是否有必要加装电梯、加装电梯费用是否合理、赔偿费用是否合理等）难以达成一致三大类。

大量案例表明，业主间的矛盾主要集中在后两个阶段，这也是社区框架内应当予以充分协调与帮助的领域，是基层解决问题能力的最直接体现，考验着基层政府组织与非政府组织的工作思路、方法、水平和社区长期以来的建设水平。

因此，广州市以基层政府为主体，设置了“区—街道—社区”三级工作体系，在基层工作中注重按从大单元到小单元的顺序开展工作，行动的全过程都采用“网格化”工作方法，每个阶段都有基层组织辅助推进，涌现了许多独特经验。例如从2018 年开始，越秀区在区一级以及18 条街道的政务服务中心设置了专窗办理既有住宅增设电梯业务，率先开展增设电梯宣传与引导，方便居民了解政策、并负责指导与协助居民办理申请，提高了政府办事效率也降低了居民办事成本。

三、广州市既有住房增设电梯的创新经验

（一）推行连片加装

在推行连片加装之前，既有住房增设电梯是极耗费时间与人力成本的。每增设一台电梯就要经过“申报—设计—审批—征求全体居民同意—施工”的流程，反映了增设一台电梯的过程中每往前推进一步都不容易（见图1）。

图1 黄花岗街推进增设电梯的流程

图2 越秀区水荫路34 号大院

在推行连片加装之后，区电梯工作机构、属地街道、社区及各职能部门协力促成“连片加装”，做到集约化设计、集约化咨询、集约化办理以及后期的集约化施工建设、维护，提高了既有住房增设电梯惠民工程的开展效率，从根本上落实了“为群众办实事”。在增设电梯问题中，基层组织的解决思路分为协调利益分配与加强邻里关系两类。

其中，荔湾区白鹤洞街率先开展批量加装电梯，越秀区水荫路34 号大院也创下了同时加装18 台电梯的成功经验。

集聚式施工除了能在短期内大大降低沟通成本、资源成本（人力、金钱、时间）以外，从长远来看也能统一小区的建筑风格、为后续的维护提供保障，项目的顺利推进还能增强睦邻友好关系。

通过对荔湾区白鹤洞街和越秀区水荫路34 号大院的案例进行研究，可以总结出它们有以下的共同点：

1. 两区都有文件批示，为既有七层以上多业主住宅增设的电梯提供每梯10 万元的加装补贴。

2. 两区街道办、居委在推进增设电梯以及施工过程中都积极充当第三方的角色。

（1）引导居民相互理解体谅，辅以通过市场手段进行民主协商。

协调高低层住户的利益问题，在引导住户们互相理解、互相体谅的同时，也承认利益相关居民存在获得与损失差异，这种差异可以通过引进市场机制，在基层组织的引导下，让居民通过市场手段进行民主协商。

（2）街道办、居委代业主跟进施工并及时与业主沟通施工进展。

跟进的问题主要有：施工是否与图纸相符、是否占用消防通道等。

实践表明，基层组织除了需要协调业主间的关系、业主与施工队伍的关系、业主与社区环境的关系外，还需协调电梯工程与周边环境的关系、电梯工程与市政建设的关系等。因而增设电梯并非阶段性的社区问题，而是长期性的，在电梯运营过程中仍然会遇到其他新出现的矛盾，因此在电梯加装前—加装中—加装后的发展动向都需要基层组织长期跟进，以及社区协同居民长期维系良好邻里关系。

（二）调解组织注入专业与人情，助推加装电梯打通“最后一公里”

在推进既有住房增设电梯项目期间，调解委员会的广泛应用是基层自治组织的一项创新尝试，在推动基层组织与居民共建、共治中起到了重要作用。

案例1：以法律兜底，为利益受损业主争取权益

2021 年，越秀区六榕街一栋居民楼在电梯获批公示期间，有两户提出异议且在当地所属的兰湖里居委会多次调解无效后，由越秀区六榕司法所介入调解。经过司法所的了解，双方的矛盾主要在于赔偿金额。司法所通过找出广州多份类似案件判决书，告知双方补偿大概幅度，提议双方适当让步，低层住户适当降低预期，高层住户适当给予补偿。经过专业调解员的耐心调解，最终低层住户、高层住户以折中的赔偿金额成功签署补偿协议。

案例2：重新调整电梯路线，满足居民美好生活需要

2022 年，越秀区东兴南菜市场楼上的居民楼电梯项目需要拆除4 楼业主阳台的部分外墙，经社区多次调解无果，“英艳”家事纠纷调解工作室在实地调查、研究施工图纸后，向4 楼业主解释了以下四点问题：

（1）电梯进出路线可弧形调整；

（2）施工砸墙短时间内能完成；

（3）电梯建成后该业主的房子是真正的电梯入户房；

（4）电梯建成给整栋居民楼带来的都是利好。

通过专业组织的调解，四楼业主对短期（隐私、噪音）与长期（便利性、实用性、房屋估值）的担忧都得到了回应。因此，之前不同意加装电梯的四楼业主现场签订了调解协议，同意了电梯安装方案。

当前，广州市专业调解组织已基本实现镇（街）-村（社区）全覆盖，形成信息与资源互通共享、上下联动优势互补的调解网络，有人民调解委员会3382 个、个人调解工作室51 个、人民调解员17462 人（截至2022 年2月），并在各类调解组织与调解员的介入下化解了近3000 宗旧社区加装调解纠纷，有效推进了电梯加装项目的落地。

四、启示

既有住宅增设电梯已成为全国许多城市亟待推进的民生项目，创新基层治理实践将发挥重要作用。从广州市的经验来看，可以得出以下三点启示。

（一）引入多维解决方案

（1）政府通过发布政策文件（可提取住房公积金装梯、为符合条件楼宇提供装梯补贴、给出费用分摊比例参考值）与提供相应政务服务（增设办理点、简化电子政务）推进增设电梯项目开展。

（2）基层组织通过组织充分民主协商、引入专业法律调解、助力“成片加装”与“集中托管”的试点与推广。

不管是顶层设计还是基层创新，都体现了为既有住房增设电梯的惠民工程已由传统的福利+公益解决思路转向福利+公益+市场的解决思路，既是适应时代发展需要的科学工作方法，也是围绕织密矛盾“调解网”的基层治理思路创新，是基层治理能力进步的缩影。

（二）提高小区的“邻里性”

要解决加装电梯问题，不仅需要基层组织的有效引导，还需要以家园感（生活）、凝聚感（利益）、行动力（情感）为联结因子的“邻里性”的建立与提高。

电梯安装全流程均离不开业主的热心与责任感。这也反映出在解决社区问题的过程中，需要注重与以家庭为本的中国文化相协调。在问题无法单独由网络化组织解决时，要重视非网络化状态组织的作用，从提高小区的“邻里性”入手体现的正是重视非网络化状态组织作用的问题解决思路。

（三）在推动项目实施的过程中检验社区自治水平

既有住宅增设电梯项目的推进既是实现社会治理现代化的应有实践、是广大基层社区实现民治民享的应有之义，同时也是基层组织自身能力是否提高、基层治理水平是否提高、与社区是否发展进步的“风向标”与“加速器”。

围绕着既有住宅增设电梯展开的社会治理创新，是解决好新发展条件下基层人民内部矛盾的新体现，是“枫桥经验”在新时代的新发展，是广州市在深化改革阶段交出的社会建设新答卷。