关于环保专项资金审计研究

胡广琴

摘要：在当前各种制度和规定中，各类专项资金层出不穷，但在具体执行管理中都存在不同。文章以环保专项资金为例，介绍了专项资金的分配及使用过程，浅析了可能存在的问题，提出了具体的对策建议。

关键词：环保专项资金 项目支出 审计

中图分类号：F239

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）05-106-03

我国以高速的发展赢得世界瞩目。但高速增长的背后是对我国环境资源的过度开发。不均衡的发展模式势必造成诸多环境问题，这些问题在国民物质生活水平较低时并没有显现出来。但随着我国经济的腾飞，居民财富水平的不断提高，居民对生活环境的质量要求不断提高，同时对生态环境问题的重视程度也逐渐加深。为了适应人民群众需求的变化和实现可持续发展的目标，我国提出生态文明建设的总体战略，并不断完善。目前，我国社会的主要矛盾已经发生了改变。人民群众对环境的需求与当前环境质量之间的矛盾发生了改变。政府部门应当为人民群众提供更优质的生态。在这样的大背景下，为了完成生态文明建设的要求，政府部门开始广泛使用各类环保的政策工具，其中环保专项资金这种政策工具也得到了更加充分的运用。但随着资金规模不断扩大，由此产生的问题逐渐增加。大量环保专项资金存在可能被浪费或错配的问题，这些问题都会影响环保专项资金的使用效果，阻碍其达到预定的政策目标。因此，国家审计作为八大监督体系的重要部分，对于环保资金审计的重要性也愈发凸显。但目前来看，与环保专项资金使用的范围与深度相比，环保专项资金审计开展的力度还不够大。根据近几年各级审计机关发布的审计公告统计，审计署环保专项资金审计公告只有总公告的7.46%：地方审计机关发布的环保专项资金审计公告占总共告的5.43%。环保专项资金审计结果公告数量相对有限，与生态文明建设的战略部署相比，环保专项资金审计需要引起充分的重视。

一、环保专项资金的含义

专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金，是这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用，并需要单独报账结算的资金。在当前各种制度和规定中，专项资金有着不同的名称，如专项支出、项目支出、专款等，并且在具体内容上也有一定的差别。但从总体看，其含义又是基本一致的。专项资金有三个特点：一是来源于财政或上级单位：二是用于特定事项：三是需要单独核算。专项资金按其形成来源主要可分为专用基金、专用拨款和专项借款三类。

环保专项资金作为一种财政转移支付的手段，其设立的意义具有一般性，也就是通过转移支付来减缓各地方政府间财力差异，促进均衡发展。同时，设立环保专项资金更具有其独特的意义。因为环境作为一种公共产品，很容易产生“公地悲剧”的现象。政府应当协调公民与生态环境之间的关系，除了处罚破坏环境的行为外，还要通过设立环保专项资金等形式补偿环境，从而建立公民与生态环境之间形成一种和谐的关系。当一个国家出现了较为严重的环境问题，可能是这个国家的政府没有协调好政府、市场与社会之间关系的结果。面对环境问题，政府应当主动干预。设立环保专项资金作为政府主动干预市场的手段，便具有一定的必要性和合理性。根据《中华人民共和国预算法》第十六条的规定，相关机构可以设立专项资金用于办理特定事务。这为设立环保专项资金提供了法律依据，也表明了我们在使用环保专项资金的过程中，也需要严格遵从与专项资金有关的法律法规，对专项资金专款专用。从资金的目的和用途上而言，设立环保专项资金最直接的目的是防治污染、促进污染治理，提高环境质量。通常一般用于补贴环保企业和建设污染防治等项目，这些项目既可以是对生态保护起到直接作用的项目，包括重点污染源防治项目、自然生态修复、保护和农村环境保护项目等等，也可以是对生态保护起到间接作用的项目，包括环保立法项目、重大环保基础科学研究成果奖励项目等等。目前，环保专项资金的规模越来越大，类别也越来越多，这与民众对环境需求的转变、国家整体战略的转变息息相关。在资金的來源上，根据现行的相关法律法规，环保专项资金主要包括财政投入和民间投入。财政投入又主要分为中央财政投入和地方财政投入。有关部门会按照中央的整体发展战略和预期实现的政策目标，编制财政预算，设立环保专项资金。分配资金时，目前常常采用“因素法”和“项目法”相结合的方式由中央向地方层层划拨，最终将资金分配到需补贴的环保型企业或生态建设项目上。

二、资金的使用过程

以环保专项资金为例，分析专项资金的分配及使用过程的情况。目前各省的情况是基本是省级财政设立的专项用于全省环境改善等方面的专项资金。省级专项资金以支持形式拨付，当地投入为主。

（一）专项资金的分配原则

重点支持环境污染防治重点地区：集中支持对环境质量改善有突出影响的重点领域和重点任务：统筹考虑有关工作总体预算安排，坚持“资金跟着项目走”的原则，建立环保资金项目储备库制度，如快预算执行，尽快形成有效投资，避免“资金等项目”：坚持公开、公平、公正，主动接受社会监督：实施全过程预算绩效管理，强化资金监管，充分发挥资金效益：坚持结果导向。专项资金安排与相关地区重点领域重点任务完成情况及大气环境质量改善情况挂钩。

（二）专项资金重点支持范围

1．环境污染防治重点任务，包括：工业企业、工业炉窑、燃煤锅炉淘汰关停、锅炉及工业炉密综合治理、挥发性有机物治理、钢铁等重点行业深度治理、柴油货车污染治理等对环境质量改善有突出影响的事项。

2．提升环境污染防治能力的项目。包括环境监测、监督、监察、执法所需的设备、仪器配备，以及与大气污染防治相关的标准制定、污染源排放清单、源解析等大气污染成因与控制相关技术研究、重点措施效果评估、专项规划制定及专项资金绩效评价等。

3．冬季清洁取暖和散煤治理项目。

4．其他专项相关工作。

（三）分配方法

1．按“因素法”方式分配。切块下达给设区的市。主管部门按照设区的市年度总量减排、重点行业污染防治、燃煤锅炉整治任务量、大气污染防治重点任务、黄标车老旧车提前淘汰任务、上年度大气污染防治项目执行情况等提出分配因素、权重、分配公式并商省财政厅同意后，由主管部门提出专项资金分配计划。

2．按“项目申报法”方式进行分配。由主管部门根据省级承担的环境改善具体工作任务提出专项资金分配计划。设区的市应在收到文件后1个月内将资金分配到具体项目单位。专项资金的使用应接受财政、环保、审计等部门的监督和检查，对专项资金的使用和项目实施情况进行督促检查。

三、可能存在的问题

环保专项资金审计主要包括其性质及其目标。环保专项资金审计作为国家审计的一部分，作为一个专业方向的细分，是实现国家良治的重要保障。在治理环境问题上，环保专项资金审计如同一个“免疫系统”，对违规行为发挥着预防、揭示和抵御的作用，是推动生态文明建设不可或缺的重要手段，开展环保专项资金审计是国家治理的客观要求，是改善民生、调整经济结构、推动社会均衡发展的必要保障。

环保专项资金审计的目标一般是确保国家在民生、生态、经济等领域的政策措施能实现既定目标，充分发挥作用，最终实现国家良治。具体而言，环保专项资金审计是通过设计实施审计程序，评价环保专项资金在立项、分配、管理和使用等各个环节的真实性、合法性与效益性，针对发现的问题提出改进建议，并监督被审单位的整改情况，从而发挥出预防、揭示和抵御的作用。针对出现的较为严重的违规行为责任人，审计机关还可以将其移送有关部门进行惩处。最终目标便是保障既定的政策目标得以实现。具体可分为以下五大类问题。

（一）未完善项目储备库

在专项资金具体申报时，各专项资金使用一般都占年初项目预算25%以上。但在具体分配过程中，往往管理粗放，底数不清。一是未建立项目库。主管部门在逐级申报专项资金过程中，未细化到具体单位和项目，往往以切块形式进行下达，导致预算不细化、不科学、不准确：二是项目库不完整、缺乏动态更新。个别单位虽然建立了项目库，但基础数据不完整，缺少关键性指标，而且长期不进行更新维护，导致项目库与实际实施项目间存在巨大差异，项目库形同虚设。

（二）存在简单分配形式

由于工作不细化，个别地区往往存在专项资金补助簡单平均分配的问题。在未经详细测算资金需求、项目进度、完成情况等实际情况下，就按资金申请直接支付，甚至平均支付，造成支付与项目不匹配，项目与进度不匹配，完成情况与实际不匹配。同时因为没有数据支持对下一年的支出预算也无法做到精准申报，往往存在项目等钱、钱等项目两头差的情况。

（三）使用绩效不佳，滞留现象比较普遍

据调查发现部分地区专项资金滞留市级财政达到分配资金的10%以上，滞留县级财政达到分配资金的20%以上。因资金未对应到具体项目，专项资金大量闲置，财政资金未发挥真正效益。

（四）地市分配不均，需求与分配不匹配

部分地区因分配与申报不匹配，导致在实施过程中，有的地区小资金多，虽已全部分配，但没有项目资金长期闲置不使用，有的地区大问题复杂，少量资金根本无法满足环境防治的要求。但各地区又缺乏有效监管措施及跨地区调配盘活的方法，导致专项资金既无法使用，又难以盘活的困境。

（五）存在虚报行为

因项目库不完善．项目管理不细化等问题，在分配资金时往往只审核部分指标，导致部分地区存在各种虚报行为。如虚报项目投资额，报大建小、报多建少：重复申报项目，将往年项目改头换面多次重复申报：甚至虚假申报，捏造项目。

四、进行环保专项资金审计人员遵守的原则

审计人员在实施环保专项资金审计的时候，还需要遵守一些基本原则和规则。

（一）独立性原则

独立性是开展环保专项资金审计的基石。只有独立于被审计单位，才能合理评价被审计单位资金管理、使用等责任的履行情况，才能体现审计的价值。

独立性原则要求审计人员要客观公正地开展审计工作，要求其无论是在形式上还是实质上均保持独立。

（二）专业性原则

环保专项资金审计，对审计人员的专业性要求更高。在开展审计的过程中，审计人员不仅仅需要对环保资金的真实性、合规性情况进行审计，还需要对环保资金的效益性进行审计。

（三）效率性原则

审计工作应该注重效率性，即在进行审计工作时，要考虑审计投入的资源与审计的产出之间的对比关系，高效的环保专项资金审计是指，就是用最少的审计成本取得最大的审计收益。

五、对策建议

针对上述专项资金分配、使用过程中的问题，笔者认为可以从以下几个方面进行逐步规范。

（一）建立完善的项目储备库

建立完善项目库和储备库。项目库要包括项目全部的建设周期，从项目的前期立项备案开始，到项目初步设计等各项批复，以及最后项目的实施、运行，及最终考核绩效。同时做好项目储备，保证各项目分批次做好衔接，逐步完成各项规划和政策落实，使得真正具备条件的项目获得支持，财政资金使用更加精准、有效。

（二）严格执行专项资金分配方法

对于资金分配不能靠关系、搞平均。不论采用“因素法”或者是“项目法”，都应当充分考虑分配的所有要素。在做到公平公正的基础上，制定使用方法，及资金盘活方法。既要保证资金的高效利用，又要保证项目的可持续发展。

（三）建立监督机制，督促落实整改

一是建立完善的监督机制，既要加强项目的前期审核、入库审核，还要加强项目实施监管、绩效考核：二是建立落实整改台账，强调主管部门责任落实。对已发现问题责任到人，限定期限整改。尽快下达专项资金，真正补偿到项目单位：落实到项目上，发挥财政资金的效益。

（四）建立绩效考核办法

综合考虑各地市的项目完成绩效，制定考核办法。今后根据各地市环境污染防治的需要，同时考虑各地市环境污染的现状及以前年度考核情况，精准测算下发专项资金。

（五）严格项目审查

除了对项目各项关键指标复核审查，还应该逐级成立调查小组，不但检查项目完成进度、完成质量，也考核项目立项依据，立项复核规划。防止各类虚报事项发生。必要时可以引入第三方核查单位，分别复核调查各地区项目实际情况。

六、结语

随着经济的快速稳定发展和科学技术的不断提高进步，专项资金的规模和数量会继续增大。主管部门及各实施单位应当通过加强专项资金的管理、使用和监督，界定行政部门与业务主管部门、资金使用末端的责任划分：通过制度的设计和实施降低领导责任的风险，提高风险控制意识：加强内部控制框架内特殊措施管理，提高专业管理人员水平：鼓励员工参与内部管理，加强内外部监督，完善具体措施监督制度：对专项资金进行全程管理等方式，确保专项资金有效使用，完成项目预期目标，提高资金使用效益。

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（作者单位：山西省内部审计服务中心山西太原030000）

（责编：贾伟）