高校基本建设项目内部控制问题及其改进措施

杨磊

摘   要：随着近年来高等教育事业的蓬勃发展，高校承担的功能日趋复杂化、多元化。为了满足高校不断发展的需求，高校基本建设项目在不断增多。但是，高校基本建设项目一直是高校所有经济业务中存在风险最为严重的部分之一，特别是近几年来，各种方式、渠道对高校基建领域各种问题的曝光，引起了越来越多的专家学者对高校基本建设内部控制问题的探索与思考。因此，通过对高校基本建设项目内部控制问题的分析，尝试对高校基本建设项目内部控制提出相应的改进措施。

关键字：高校；基本建设项目；内部控制

中图分类号：F275；G647       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）08-0074-03

一、高校基本建设项目内部控制存在的问题

（一）前期决策论证不严，无法明确责任

目前高校主要的资金来源仍然是财政拨款，这导致高校但凡需要进行基本建设项目，就必须经过校党委常委会、校长办公会等相关讨论决策。尽管如此，目前我国高校在基本建设项目的相关决策中依然存在一系列问题。

第一，决策过程规范化、民主化程度不够。目前，大部分高校基本建设项目决策主体是相关党政领导，缺少教职工等群众参与，导致相关决策缺乏一定的民主性。另外，由于论证过程中相关专家的定期调整，导致执行力不足，这也决策科学性在一定程度上受到影响。

第二，相关责任不能够落实到人。目前，校长经济责任制在高校正处于逐步完善阶段，但对于相关职能部门而言，层次性的责任体制仍然大部分处于缺失状态。集体决策往往产生集体负责问题，并不能将相关责任落实到具体个人，这便导致内部控制有效性的弱化，以至于极大程度上影响了高校基本建设项目的决策。因此，如何保證基本建设项目决策流程规范化，合理分散相关权利、明确相关责任，成为了高校基本建设项目避免出现内部控制失灵困境的主要难点。

（二）内控执行不足，浮于表面

高校基本建设项目从项目开始环节的工程项目设计到最后环节的工程竣工验收这一具体执行过程中，由于相关环节繁多、流程复杂，导致在内控过程中主要存在以下问题。

1.概预算控制失效

目前我国不少高校在基本建设项目实施过程中都面临着概预算失控的困境，导致基本建设工程项目出现超支现象。造成这种现象的原因主要有三个方面。第一，高校基本建设工程资金来源主要是高校自行筹集，这便在一定程度上导致高校的上级管理部门对高校基本建设项目概预算的管理与监督效果弱化，大多仅能依赖于高校的自行监督管理。然而，由于目前很多高校基本建设项目内控体系尚处于未完善阶段，从上至下的管理与监督缺位，最终可能会导致高校基本建设项目概预算失控问题产生。第二，高校虽然在基本建设项目上一直使用基本建设项目预算制度，但由于各种原因，如赶工期等，经常会导致成本分析滞后问题，这种问题不断积累，便会导致“三超工程”出现。“质量、工期、造价”在实际操作过程中一直难以平衡，而高校一般最终都会选择缩短工期及提高工程质量，从而造成基本建设项目工程造价不断提高。虽然主体工程、非附属工程的开展都需要专门开会论证，都需要与会人员签字同意及相关负责人员签字审批，但是实际上基本建设项目的内部控制并未起到实际作用。第三，由于我国目前实行的制度法规要求基本建筑工程项目的整体概算不得超过项目可行性研究报告投资批复的10%，如果超过10%或关键性指标有所更改，则需要对项目的可行性进行重新论证，并报所属发改委进行重新批复。然而现实情况更多的是高校为使项目通过审批，在上报时压低价格，等到施工后再进行追加；或者在项目实施过程中改变相关工程项目支出，并选择性地忽略相应的审批手续，仅依靠于项目完成后根据相关的财务数据对工程建设成本背离施工前提交的概预算的原因进行核查监督，这便致使在基本建设工程项目前期为了专门建立的概预算的层层内部控制体系丧失作用，而出现所谓的“三超工程”，最终扰乱高校正常的总体预算体系。

2.招投标工作不规范

高校基本建设工程项目应秉持“公开公正，公平竞争”原则，对相应规定的额度以上的工程项目进行招投标工作。但是在实际的操作过程中仍存在许多问题。首先，相关权力过于集中。在基本建设项目中并未做到决策、执行与监督机构分设，高校招投标管理部门可能在实际工作中承担或参与了从制作招标说明书、组织招投标工作、参与项目的评标工作，到最后的工程项目验收等一系列工作。其次，规避招投标工作。通过分解工作内容、前期少计工程量后期进行签证处理等方式，减少相应工程造价；或以隐瞒部分附属工程等方式，将原本需要进行招投标的工程项目压低至招标范围之下。最后，缩小招投标对象的范围。以工期紧张作为理由，通过议标、邀请招标或单一来源采购等一系列方式避免公开招投标；或不通过相应公开平台发布招标公示使招标事项广知性降低；或通过针对意向的中标方制定相应的符合中标方的资质要求，并通过规定一系列的排斥性要求把其他可能成为意向中标方的竞争者排除在外，从而导致高校不能够在众多投标方中选择性价比最高的中标方，无法做到优中选优，以至于可能会增加高校基本建设项目成本。另外，尽管国家对于招投标事项出台了许多严格的规定，但是仍然有泄露标底等许多不正当行为的发生。

3.施工环节审核不严谨造成控制漏洞

施工环节产生的成本在高校基本建设工程项目所有环节中占比最高，也是可能存在最多内部控制失控问题的环节。首先，权利的过于集中导致内部控制失去作用。例如，由于经费审批过程中存在相关主要负责人“一支笔”签批的情况，这便导致了审批程序颠倒的问题产生，相关主要负责人利用权力优先签批，随后级级下压。其次，缺乏严谨的审核可能会造成许多异常变更。高校缺乏对建设项目变更的内容及其对应的预算结果进行严谨的审核，或者未按照规定的审批程序进行方案变更，极有可能会导致现场签证的性质发生改变，甚至会导致基本项目建设工程的相关功能弱化，无法达到原先的预期建设目的。再次，由于基本建设项目工程进度款的付款审批不严谨，会导致基本建设项目出现超付现象。由于相关财务人员未做到“业财融合”，对相关工程项目的实时进度缺乏了解，仅凭借基本建设工程项目管理部门所提供的工程进度表拨付款项，致使工程的实际进度与原本合同规定的工程进度付款节点不匹配。

二、高校基本建设项目内部控制的改进措施

（一）建立责任体系，明确责任归属

建立“分事行权、分岗设权、分级授权”的层次性岗位责任体系制，明确岗位职责，使基本建设项目的绩效考核与监督评价的作用得到充分发挥。从基本建设项目最初阶段签订相关责任书开始，让工程项目论证、评审、决策等各个环节的相关人员清楚自己的责任与义务。在相关决策的各个环节都要形成相关的会议记录，对各项决策留下相应记录，强化所谓的“痕迹记载”概念，从而更好明确相应的权力运行过程，最终做到明确“谁主管，谁负责；谁负责，谁签字”这一概念；通过对相关的责任与义务进行细致的分解，从而能够更好地对基本建设项目的立项决策进行全方位、全流程的实时动态检查及跟踪监督。

（二）深化源头治理，规范内控体系

规范的法规制度保障了基本建设项目顺利运行，内部控制的基础控制不稳固，则必然造成基本建设项目从源头开始就失控。高校应当分别从项目建设自身与项目资金管理这两个方面建立起一系列完善的建设项目内部控制制度体系，从而使项目资金管理依靠基本建设项目事项并被基本建设项目管理制约，最终便于相关人员梳理工作思路，定期发现可能存在的风险，并能够及时做出纠正。首先，应当建立相关的内部控制建设领导小组，明确相关责任主体。指定学校专门的相关职能部门组织协调全校内部控制建设工作，通过对学校现有的相关内部控制制度体系进行细致的梳理，并由此对学校制度的执行力做出严谨的判断，从而有针对性的对原先相应的内部控制制度做出调整。与此同时，建立专门的内部控制建设检查小组，对具体实施情况做出相应的监督与测评，并定期编报高校的内部控制风险评估报告。其次，要形成规范化、程序化的控制制度体系。高校基本建设项目需要在基本建设管理部门、财务部门、审计部门、国有资产管理部门等许多相关职能部门的共同努力配合下才能完成。因此，为避免在内部控制管理过程中因为工作职能的交叉重合而造成责任推诿问题，就需要制定程序化、规范化的相关内部控制制度体系，明确相关部门的责任与义务，从而使得基本建设项目所涉及的各个职能部门之间在开展工作时做到责任明确、界限清晰。这样既不会产生交叉管理、重复履行审批手续的现象，也不会因为相关职能部门之间衔接不够紧密而产生所谓的“控制盲区”。最后，要严格规范相关专业人员的使用管理。基本建设项目内部控制的核心归根结底还是工作人员的内部控制，因此为了真正将内部控制制度落地，真正做好基本建设项目内部控制，必须在审计、招标等基本建设项目中的专业性较强的相关岗位上配备有相应专业背景的工作人员，以便在熟知基本建设项目内控制度与相关的业务事项流程的前提下开展相应的工作。

（三）整合监督资源，加大监督力度

由于高校自身的公益性质，导致高校内部控制在具体实施过程中缺少内在动力。而强而有力的监督促进了高校内部控制体系的建立。对于基本建设项目而言，贯彻实施高校内部控制的最为有力的举措是通过整合纪委监察部门、审计部门、财务部门等相关职能部门以及全校师生在内的监督与管理资源，使审计部门、财务部门等的专门监督管理与以校内信息公开和全校职工代表大会为主的民主监督相结合，形成基本建设项目全流程共同协作的内部控制机制体系。借助党委常委会、校长办公会等各类公开会议形式，定期听取基本建设项目进展情况汇报，并协调解决在实际执行过程中面临的问题与困难，从而最终达到提高内部控制效果。不能仅局限于项目竣工后依靠财务、统计数据等方式追溯问题、进行追责，那样对于已经造成的损失已于事无补。而是应将监督环节遍布于基本建设项目的全生命周期，从基本建设项目立项开始便参与监督管理，通过掌握基本建设项目的工程概况、公开招标、参与隐蔽工程验收等各种形式的“业财融合”，将监督贯穿整个基本建设项目生命的周期，从而改变以往仅依靠事后控制的监督工作方法，最终确保对基本建设项目的全流程、全方位监督管理。

参考文献：

[1]   高亮琪.高校建设项目内部控制研究[D].郑州：河南大学，2018.

Analysis of Internal Control Problems and Improvement Measures for Basic Construction Projects

in Universities

Yang Lei

（Nanjing Tech University， Nanjing 211816， China）

Abstract： With the vigorous development of higher education in recent years， the functions undertaken by universities have become increasingly complex and diversified. In order to meet the continuous development needs of universities， the number of basic construction projects in universities is constantly increasing. However， university infrastructure projects have always been one of the most risky parts of all economic operations in universities. Especially in recent years， various ways and channels have exposed various problems in the field of university infrastructure， which has attracted more and more experts and scholars to explore and reflect on the internal control issues of university infrastructure. Therefore， by analyzing the internal control issues of university capital construction projects， we attempt to propose corresponding improvement measures for the internal control of university capital construction projects.

Key words： universities; basic construction projects; internal controls

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